为应对新冠肺炎疫情冲击，3月27日召开的中共中央政治局会议，研究部署进一步统筹推进疫情防控和经济社会发展工作。会议要求，积极的财政政策要更加积极有为，其中一个举措就是适当提高财政赤字率，发行特别国债。

多位财税专家告诉第一财经记者，改革开放后我国发行了两次特别国债：一次是用于补充国有独资商业银行资本金；另一次是给国家外汇投资公司做资本金。此次是我国第三次发行特别国债。特别国债规模至少是千亿级，很可能突破1万亿元。发债资金通常不是对预算赤字的融资，主要用于与其他财政政策及货币政策相配合，缓解财政的压力以及保持信贷的稳定，鼓励中小企业发展，推动疫后经济及社会的快速恢复和发展。

湖北经济学院财政与公共管理学院院长蔡红英告诉第一财经记者，改革开放后，我国重启国债发行，但大都以弥补财政赤字为主。

如1987年发行国家重点建设债券，保证国家重点建设项目的资金需要；1988年发行重点建设债券，以弥补资金上的缺口；1989年发行特种国债和保值公债；1994～1998年连续5年发行了特种定向债券，以筹集国家经济建设资金，加强保险基金管理。自1998年8月，经全国人大常委会批准，国务院决定增发长期建设（用于加强基础设施建设）国债以来，发债规模不断增加。

蔡红英表示，但改革开放以来，我国共发行2次特别国债。特别国债有特定用途，通常不是对预算赤字的融资。同时，与发行普通国债筹集资金的用途不同，一般是以提高收益为主要目标。

第一次是经第八届全国人大常委会第30次会议审议批准，财政部于1998年8月向四大国有独资商业银行发行了2700亿元长期特别国债，所筹集的资金全部用于补充国有独资商业银行资本金；第二次是2007年第十届全国人大常委会第28次会议决定：批准发行15500亿元特别国债，用于购买约2000亿美元外汇，作为即将成立的国家外汇投资公司的资本金。

中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成告诉第一财经记者，特别国债是在特定时期发行有着特定目的的债券。此次新冠肺炎疫情对我国经济短期冲击较大，而且国外疫情仍在快速蔓延，国内外复杂形势需要发行特别国债，将资金用于疫情后经济社会恢复，努力完成全年经济社会发展目标任务。

中央财经大学预算管理研究所所长李燕对第一财经分析，特别国债就是有特殊用途的国债，它的特点是凭借政府信用发行，成本低，周期长。区别于其他政府债券主要是其发行目的不同，并且它主要不是用来弥补预算赤字的。相对于普通债券来说，我国特别国债发行的频次不太多。从我国以往发行的特别国债来看，多用于配合货币政策及改革需要，如弥补国有金融机构的资本金、化解经融机构不良资产、提高资本金的充足率，到期特别国债的兑付等，以减轻央行的流动性对冲压力。从国际上来看，一国发行特别国债一般也是用于应对金融危机及主权信用危机的对冲，以及一些自然灾害的灾后恢复等。

“这次我国发行特别国债是财政政策的组合拳之一，应该主要用于与其他财政政策及货币政策相配合，缓解财政的压力以及保持信贷的稳定，推动疫后经济及社会的快速恢复和发展等等，发行规模、期限等要根据需要综合考虑，并参考市场利率来定。”李燕说。

对外经济贸易大学毛捷教授告诉第一财经，特别国债与一般国债在发行用途、预算管理和发行流程等方面存在差异。特别国债专门用于落实某项特定政策，在预算管理中往往不纳入财政赤字，需要国务院提请全国人大常委会审议增发特别国债，并调整年末国债余额限额，随后由财政部根据议案规定发行。

毛捷认为，此次特别国债，应当与1998年和2007年两次发行的特别国债比较相似，用于补充应对经济发展重大挑战的资本金，但也存在一些差别。一是此次特别国债不用于定向补充国有金融资本，而是为疫情影响下顺利开展“新基建”等补充资本金；二是此次发行特别国债的目标不是降低金融系统风险，也不是专门针对流动性和通胀压力，而是与地方政府专项债券一起服务于补短板、筑牢经济新增长点。此外，预计此次发行的特别国债与之前两次特别国债相似，不纳入一般公共预算，因此不影响财政赤字，而是纳入中央政府性基金。

蔡红英认为，这次特别国债可能针对银行发放，要释放信贷规模，鼓励银行给企业特别是中小企业贷款，帮助中小企业渡过难关。这个方式比较科学，先给企业输血，低息支持企业复工复产，然后经济复苏后企业再给银行还贷，资金使用的精准性和效率比财政直接补贴效果好。

此次特别国债具体发行规模尚未披露。不过温来成保守预计，至少上千亿元。蔡红英和中国政法大学施正文教授预计特别国债规模会突破1万亿元。毛捷认为，此次特别国债的发行规模过小可能影响政策效果，保守估计在2万亿元以上。

毛捷表示，目前受疫情影响，主要经济数据下滑，前两个月财政收入同比下滑9.9%，而财政支出不减反增，多地甚至出现“三保”（保运转、保工资、保基本民生）资金不足的被动局面。面对如此严峻的经济和财政形势，仅靠之前的减税降费政策“独木难支”。尤其是近期中央和各地积极酝酿“新基建”，为经济高质量发展提供新的支点，需要大量资本性支出，仅靠一般公共预算收入难以满足资金需求。发行特别国债，将与提高财政赤字率和扩大地方政府专项债券发行规模一起，实现多种财政工具协同精准发力，促进经济社会恢复。

国泰君安证券首席宏观分析师高瑞东告诉第一财经，此次政治局会议决定，提高赤字率，发行特别国债，这可以说是降低疫情影响，保障经济社会健康运行的必要之举。这不仅体现出海外疫情加速扩散背景下，全球以及中国经济所受冲击的严重性；而且体现出积极财政政策作为拉动总需求的关键推手，将在一揽子宏观政策中发挥中流砥柱的作用。特别国债的投放，相信会多措并举拉动总需求，不仅支持提振有效投资，而且会针对性地刺激消费，同时也必然会加大对低收入人群的社会保障。