段龙龙叶子荣：重新认识国有资产流失——兼议新一轮国企改革中的几个重大问题

点击：作者：段龙龙叶子荣来源：《海派经济学》发布时间:2018-09-22 11:48:00

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【摘要】国有资产流失与国有企业市场化改革相伴而生，由于我国长期缺乏对国有资产流失的准确界定和对国有企业产权改革持错误认识，导致当前国企改革进程缓慢。新时期国有资产流失主要呈现出体制性流失规模大、腐败性流失占比高等特征，要深化国有企业改革，建立完善管资本为主的国有资产监督管理体制，就必须谨慎处理好混合所有制改革、供给侧结构性调整和国企内外监管中的国资流失问题，通过正确的价值导向，有序推进国有资本保值增值。

一、引言

国有企业作为我国国民经济的重要支柱，是中国特色社会主义制度的经济基础和实体经济的主力军。自建立社会主义市场经济体制以来，我国的国企改革总体上遵循着市场化改革的前进方向，以建立现代企业制度为终极目标不断进行着积极探索。在经过了20世纪90年代末期的“股份制”改革、竞争性领域退出改革和2008年底的全球性金融危机的冲击之后，目前我国国有企业的经营绩效、资本集中度和综合竞争力已经有了空前提高。但与之伴随着的是大规模的国有资产流失和国有经济控制力弱化问题(贾康，2013)。党的十八届三中全会从完善和巩固社会主义基本经济制度出发，做出全面深化改革的战略部署，强调新一轮国企改革的总体目标是发挥好国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力。如何评估国有经济的整体活力、控制力和影响力?国有资产的规模和质量是关键。理论界对我国国有企业改革问题的持续追踪和关注更多地集中在国有企业的产权问题、国有经济与民营经济的关系问题及国企经营效率等问题上的讨论，大多忽视改革的直接后果—国有资产规模和持续能力的变动分析，甚至简单套用西方新自由主义理论大肆倡导国有企业私有化，误导改革方向，颠倒改革逻辑，导致国有资产大量被贱卖、侵吞(周新城，2015)。在国民经济增速持续放缓的“新常态”下，以新一轮国企改革为突破口的全面深化改革必须认真汲取前期改革的不足和经验，一方面坚持我国国有企业市场化、法治化、分类化的总体改革方向；另一方面又要注重秉持“底线思维”，强调国企改革不变质、不流失，稳步推进国有资产保值增值(郑有贵，2016)。

为进一步理顺利益关系，打破国有企业内外体制束缚，加快国企历史性遗留问题的处置，2015年党中央国务院出台了《关于深化国有企业改革的指导意见》，并以此文件为纲领，系统制定并形成了与之配套的“1+N”政策体系。简单来说，指导意见重点强调的任务就是增强活力和强化监管两个问题，即监管是手段、活力是目的。但难点恰恰就是如何监管，怎样有效监管?更重要的是，有效进行国有资产监管的前提是国有资产规模的科学识别，那么对国有资产流失的清楚界定就首当其冲。不幸的是，我国理论界和决策界至今对如何科学界定国有资产流失并未形成统一的价值判断，对国有资产流失的认定、分类和统计方法仍众说纷纭，这从根本上不利于国有资产监督管理体制的逐步完善。尤其是伴随当前混合所有制改革的快速推进和国有企业供给侧结构性改革的深入实施，国有企业家极易因国有资产流失嫌疑而畏首畏尾，导致改革停滞，进而影响改革整体效果(王曙光、徐余江，2016)。因此理论上急需对国有资产流失做出清晰的界定，以激活存量国有资产动能，强化国有企业市场主体地位，以顺利保障国资监管体制从“管资产”向“管资本”转型。

二、国有资产流失的传统认识及其新特征

从生产力发展的历史唯物主义观点来说，不同于计划指令性经济，采用市场机制配置资源的经济组织形式必然会导致不同所有制经济主体间更加快速的资本流动及要素交换行为，因此也势必会带来不同所有制条件下资产总规模的剧烈变动。只不过这种变动的方向在资本主义市场经济中更多依赖的是马克思强调的剩余价值率和部门社会必要劳动时间调节。资产作为资本在一定时间范畴内周转和积累的存量价值，也要同样受到市场竞争机制的影响。[1]而在社会主义市场经济条件下，国有企业作为全民所有制企业，不仅仅应当作为市场主体公平参与市场竞争，自主经营，还应更加强调其公共受托责任下积极壮大国有资产规模的基本义务。当然，国有企业参与市场竞争的后果难免会出现国有资产的流失，这是由市场交易过程中的定价过程所决定的，但我国的现实国情与资本主义国家又存在很大不同，如果任由市场机制配置国有资产的话，就会出现委托代理条件下严重的非经济失效问题，其后果就是产生大量的无法预估的国有资产流失，不仅直接削弱我国国有经济的主导作用和在国民经济中的控制力，还严重冲击基本经济制度(张晓文、李红娟，2016)。因此对于国有资产流失这一改革中的老问题，要在新一轮改革中重新引起重视，防微杜渐。

(一)对国有资产流失现象的早期认识和理解

众所周知，我国的国有资产流失现象与国企市场化改制相伴而生。但这并不意味着国有企业的股份制改革或市场化改制就一定会导致国有资产流失[2]。因此不能过分将国资流失的原罪归为制度变革。自我国建立社会主义市场经济体制以来，国有企业改革一直在坚持基本经济制度的总体框架下稳步推行，其总体目标就是放活、做优国有企业运营绩效，培育国有企业市场经济主体地位，建立现代企业制度。鉴于当时理论界和决策层对国企改制中的国有资产流失现象与后果的认识明显不足，因此在国企改革进程中一度采取了向市场放权的思路，认为国有资产的流失是由于资产市场化重置过程中的流动属性造成的，迷信最初用以解释国有资产流失之谜的“流动流失学说”[3]和“产权虚置学说”(侯普光、赵公社，2013)。加之当时改革迫切地需要激活接近僵化和低效率运营的大量国有企业，削减政府的财政负担，故而采取了大胆的试错性改革手段，导致大量国有资产在股份制改革、资产重组中流失。痛定思痛后，决策层开始清醒地认识到国企改制过渡市场化的危害，开始将“自由放任”式的国有资产管理体制转向多层级复合型的“出资人一经营人一全民所有人”监管体制，重新坚定了对国有资产流失问题的基本态度。当然，受制于历史原因，当时对国有资产流失问题的认识亦存在局限，这也是新形势下重新界定国有资产流失的逻辑原点。

1.从“放任”到“监管”：国有资产流失问题的传统认识之争

“放任”的目的是为了调动国有企业的生产积极性，即强调盘活国有资产运营，重视效率导向，而“监管”的目的是为了防止国有资产流失，即注重国有企业的运行可持续性，是控制力—抗风险能力导向。国企改制之初，经济学界有的学者秉持国企私有化、自由化主张，乃至一部分新自由主义学派代表人物大肆鼓吹所谓的“国企产权虚置论”、“国企垄断低效论”和“国企财富分配失效论”，引发了空前的学术论战，论战中的主要代表性人物纷纷提出了至今都占有一席之地[4]的“冰棍论”、“靓女先嫁论”、“政策负担论”等观点。[5]在一定程度上都反映了我国国有企业改革所面临的主要困局和体制机制障碍(见表1)。

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令人惋惜的是，在这场论战中，自由主义思潮明显占据了上风，而在这些掌舵经济学家的误导下，“十五”期间的国有企业改革开始提速，由于私有化原教旨主义思潮所谓的“一卖了之、一改了之”被奉为主流，导致国有资产被贱卖、掏空乃至侵吞现象层出不穷。其诱发的后果是国有资产占社会总资产的比重和国有企业的数量的双重急剧下降。据国资委的数据所示：从国企改制伊始的1998年到2008年，国有企业数量快速下降(见图1)，11年间平均每年造成的国有资产流失保守估计不少于1500亿。[6]这种情况一直延续到“十一五”末期，其间许多优质国有资产被冠之以“仅有的廉价资产”打包出售，成为“食利阶层”打改革之名蚕食全民所有资产的盛宴。

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在倍感惋惜之余，我们不禁要问：国有企业或国有资产真的是产权虚置的吗?国有企业在同等市场经济条件下与非国有企业相比真的是低效率的吗?如果强调国有企业的利润多为垄断地位所得，那么让非国有企业经营垄断行业难道会比国有企业贡献更有利于维持社会福利和增强国家经济安全吗?目前，这些争议的结果已经得到了理论界的确认。国有企业与其他所有制企业一样，作为社会主义市场经济的主体之一，其产权是清晰的(刘伟，2015)，与产权缺位相比，中国的国有企业更多的是激励问题(林毅夫，2004)；国有企业面临市场竞争和优胜劣汰，在不属于垄断的竞争性领域或经营性领域，国有企业的经营绩效和劳动生产率并不比私营企业低(吴宣恭，2015)；而在自然垄断、关乎国计民生和国民经济安全的关键领域，不论是任何所有制企业经营，都会依靠其垄断地位获取垄断利润，既然同为垄断利润，其收益主体为国家自然要比为私人在改进公共服务质量和提高社会福利方面好得多(项启源，2013)。

事实上，在社会主义中国，国有企业作为公有制经济的组成部分，是社会主义公有制经济和市场经济有机结合的天然连接点。因此，国有企业一方面要发挥公有制经济在国民经济成分中的主导作用，主动承担国计民生重大发展任务，调节社会收入分配，对其他所有制经济形成良好的正外部带动效应。另一方面还应主动对接市场，作为市场主体维护市场秩序，提高产品供给质量。如此一来，我国的国有企业性质明显不同于资本主义国有企业，更与一般私有企业属性相差甚远，由性质决定的功能与发展方向自然亦不相同，实践早已证明：借鉴西方新自由主义的自由放任改革逻辑行不通(丁堡骏，2015)。必须通过加强完善国有资产监管体系和制度建设推进国有资产保值增值，增强国有企业活力、影响力和抗风险能力。监管的目的是让国有企业更强、更活、更优，而不是让国有资产在改革中成为少数人“以公谋私”的战利品。因此，党的十六大、十六届三中全会和十七大逐步形成了以“国家所有，分级代表”为原则，构建“权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合”的新型国有资产监督管理体制[7]，标志着国有资产流失放任时代的彻底结束。

2.对国有资产流失现象的基本界定与归纳

目前，决策层和理论界对国有资产流失的界定并没有统一的说法和解读。只是从资产清查和企业经营者、出资人行为的角度对国有资产的流失有一个宽泛的定义。强调的是国有资产的出资者、管理者、经营者，因主观故意或过失，违反法律、行政法规和规章，造成国有资产的损失。从该定义自身出发，不难发现其存在的两个主要问题。一是对国有资产价值的评估是国有资产是否存在流失缺乏判断基础，而资产价值的估计很大程度上应取决于国有企业的再生产周期而非年度限制。二是注重国有资产流失仅关注了国有资产的经营者、出资人等资产行使主体行为，对其行为后果—所造成的损失的表现形式和范畴界定模糊，容易引发实践中多数国有企业负责人的决策担忧。

由于“十五”时期国有资产流失极为严重，决策层在十六届三中全会做出了坚决防止国有资产流失的重大决定，并授权国家审计署开始摸底清算国有资产流失规模，这也是最高层第一次系统地对我国国企改革后的国有资产流失情况和类型做总结归纳。据国家审计署的总结报告来看，目前我国国有资产流失的主要成因和类别主要可划分为五个方面八种类型：五个方面分别涉及企业转让、管理层收购、优质资产剥离置换、职务侵占、虚报利润；而八种类型则依据《公司法》和《国有资产法》分为国有资产低估、内部人收购、违法侵占、决策失当、兼并方高估、利益输送、不规范交易、监管不作为等。简而言之，如果根据国有资产流失的主体、过程和性质来归类，基本可以将所有类型的流失总结为如下四个层次：

一是合作型流失。主要包括国有企业产权转让、处置、承包等市场交易过程中的国有资产价值低估、外资合作方价值高估、主体间关联交易、经营者无偿占用等。

二是体制性流失。主要有制度变迁和政策转换过程中的不透明和不健全程序产生的受迫性转让、不规范交易、逃避债务、国有股权益损失等问题。

三是腐败性流失。主要涉及公款私用、贪污受贿、职务侵占与读职、虚报利润等。

四是决策性流失。强调的是国有企业经营人在对外投资合作以及资产收购中决策失败所导致的亏损现象。

从正式制度和国家审计工作归纳的四大类国有资产流失类型来看，覆盖广度基本足够，但对于国有资产规模的考核和价值估计，就很难触及上述的过程性流失了，难免落入事后—事中监管错位陷阱。目前，我国并未公布基于官方口径的国有资产流失规模统计，只是个别年份国资委作为出资人身份公布了少许关于资产流失的大致估计数据。理论上，对于国有资产流失规模的总体估计大致有两种思路可以借鉴：一是从狭义范畴上来看，历年我国国有资产流失规模的低位值是包括所有正常运营国有企业的直接亏损额，这种估计仅涉及国有企业自身的经营后果，不涉及国有企业产权转让过程；二是从广义上来分析，国有资产流失规模的高位值应是包括各类所有制企业在正常市场经济环境下经营所能实现的平均盈利水平与国有企业的真实盈利水平之差，这种估计既体现国有企业实际运营能力又包括了在经营期间所有涉及的产权转让行为，更能体现国有企业改革进程中因私有化改制所引发的国有资产流失问题(姚洋，2005)。我们利用官方公布的统计数据进行了简单的计算和汇总，结果如图2所示。

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总的来看，国企改革历程中的国有资产流失趋势呈现出三个阶段变化，一是从国有企业改制之初的1998年到2005年，国有资产流失规模基本呈现出稳健性增长趋势。二是2006年伊始到2013年，主要表现为国有资产流失规模大幅度膨胀，流失速度进一步加快，国企改制私有化进入高峰，最为明显的就是该时期出现的管理层收购、国有资产低估型交易、国有企业退出竞争性领域等现象。三是2013年之后，国有资产流失得到国家的严格控制和监管，国有资产流失规模开始下降。另外，对于国有资产流失规模的初步估计在很大程度上能够从侧面反映出国家国有资产监督管理体制的逐步完善和强化，同时高位估计与低位估计的缺口值变动也基本体现出T我国国有企业总体盈利能力和市场竞争力的态势。根据图2的趋势波动，我们基本可以得出如下结论：前期国有企业的改制和私有化浪潮并没有真正放活做强国有企业，反而使得留存国有企业的市场盈利能力和综合竞争力有所弱化，不是因为国企效率低而要进行产权改革，而是进行了不恰当速度过快的产权改革导致了国企效率低下。

(二)当前我国国有资产流失现象的新特征

“十二五”时期以来，我国国有经济战略性调整逐步进入改革深水区，前期所积累的一些改革经验和出现的困难表明：逐步建立国有企业进退有序的体制和国有资本市场化流动机制是优化国有经济布局、释放国有企业活力和壮大国有经济控制力的有效手段。党的十八大以来，特别是十八届三中全会之后，最高层对于今后一段时期我国国有企业改革的总体思路判断，基本可以概括为：向关键领域集中、分类确定功能、健全现代企业制度三大任务目标。然而，在推进国有企业战略性调整的改革过程中，由于不得不涉及国有企业从竞争性领域的退出和国有企业之间的兼并重组，加之宏观经济形势进入“新常态”，面临国有企业“去产能”压力和混合所有制改革提速的持续性冲击，该时期国有资产流失问题又趋于严重。但要注意的是，新时期我国国有资产流失现象与前期相比具有明显的差异性，一方面表现为腐败性流失的高占比，另一方面则体现为体制性流失的刚性特征，需要决策层引起重视。

1.腐败性流失在国有资产流失问题中表现突出

从体制上来说，造成国有企业腐败性流失的根源是监督失效问题，即学术界强调的“委托代理”条件下“谁来监督监督者”的难题，面向国有企业高级管理人员的“剩余索取权”激励制度设计，至今都无法很好地解决所谓的“内部人控制”问题。从国家审计署和国资委最新披露的报告显示：相较其他形式的国有资产流失而言，“十二五”时期尤其是十八大以后腐败性流失逐步成为国有资产流失的主要类型。如图3所示，2013年以前，国有企业负责人的犯罪立案数量基本没有太大变化，大幅增长的主要集中在民营企业家层面，而2013年之后，国有企业与民营企业家的犯罪结构则发生了逆转，国有企业家犯罪数量激增，反之民营企业家犯罪数量却在大幅下降，如果说反腐败斗争并不区分企业所有制类型，那么该数据就明显支持了上文腐败性流失逐步高发的观点，而从中央巡视组专项巡视所披露的情况来看，所巡视国企和央企也确实均被指出大量存在“权钱交易”、“利益输送”、“靠山吃山”、“关联交易”等腐败问题。国企主要负责人“以权谋私”的腐败问题呈现出“集中性”、“链条式”特征，且腐败多发领域主要集中在经营管理、投资建设、物资采购方面。其中，通过“利益输送”和“关联交易”为主体的腐败性流失尤为突出，最主要的形式是国企高管通过新设子公司或合营公司(周志华，2016)，通过虚设债务、低估资产、隐瞒债权等手段将原国有企业中房产、土地、设备等资产进行转移，而后通过认购股份或兼并，使其完成私有化转变。[8]

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十八大以来，中央开展了持续性的反腐败斗争，通过“老虎、苍蝇一起打”的高压反腐态势肃清了一大批“腐败堕落”的党政干部，这其中也包括众多国企乃至央企负责人。仔细观察并分析党的十八届三中全会以来国家出台的强化国有资产监管“1+N”政策体系，不难发现多数与完善国有企业负责人监督体制，强化国有企业治理机制有关，其中《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》、《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》及《关于中央企业构建“不能腐”体制机制的指导意见》三项政策则毫不掩饰地直指国企一把手权力监督难题。通过建立全面的“权责利”对等约束追究机制将一度“失控”的国有企业内部控制乱象关进制度的笼子里。

2.体制性流失成为躲避国有资产流失问题的保护伞

考虑到我国国有资产监督管理体制改革的渐进性和相关法律的不完善性，理论界和决策层习惯于将不能明确界定或划分的国有资产流失现象归类于体制性流失，即将因为制度转轨的时效性或政策误读所引发的短期性国有资产流失视为体制原因。但如果深究，则不难发现所谓体制性流失的说法难以成立。从国有资产监督管理体制的改革方向来看，就是要逐步强化国有企业市场化改革过程中的资本运营管理。一方面要坚决制止国有产权转让、并购中的国有资产低估、贱卖等公允性定价问题，另一方面也要不断纠正国有企业正常运营过程中的决策行为失当和管理者违规乱象。但实践中的真实情况是，许多体制性流失造成的根源诱因是国有企业负责人的主观故意乃至贪腐行为，利用现行法律法规漏洞或司法解释模糊之便套取转移国有资产(廖红伟、张楠，2016)。或打着支持国有企业改制之旗号，虚构报表压低企业利润，借机实施管理层收购或转让。这样导致许多国有资产流失因打上了体制转轨的烙印而免于遭到相应处罚。

事实上，如果从国有资产流失的根本动因和事后结果来看，所有上述的体制性流失皆可归为合作型流失和腐败性流失之中。因此在未来的国有资产监督管理体制改革设计之中，不能将制度诱因作为造成国有资产流失的原罪来对待，严防其成为某些企业或负责人躲避国有资产流失问题的保护伞。必须追究落实到微观行为主体，以提高国有资产监督管理体制的有效性，保障国有资产持续保值增值。

三、新一轮改革中涉及国有资产流失的几个重大问题之辫识

随着改革逐步迈入“深水区”，理论界和决策层对“国有资产流失”问题的理解也在逐步深入，同时新时期国有资产流失的表现形式和根本诱因也出现了新变化，呈现出一系列新特征。尤其是党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》实行以来，党中央极为重视新一轮国有企业改革，将推广国有企业混合所有制改革试点、行业战略性调整的供给侧结构性改革和国有资产监督管理体制改革视为国企改革的“三驾马车”。而在这其中都不可避免地涉及国有资产流失问题的处置，如何看待并定性改革中所绕不开的国有资产流失问题，成了决定此次国有企业改革成功与否的关键。因此必须对其进行澄清，以防止理论界误读国企改革顶层设计的初衷，突破国有企业公有制主导地位的底线。

(一)如何看待混合所有制改革中的国有资产流失问题

党的十八届三中全会明确提出要积极发展国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济。并将其视为基本经济制度的实现形式之一和增强国有企业“四力”的主要举措。但一旦开展大规模的混合所有制改革，就必然触及国有资产流失问题。如果没有准确的界定和认识，混改很有可能因国资流失这一触及政治议题的缘由而停滞不前(梅洁，2016)。

所谓混合所有制，强调的是至少两种不同所有制形式的混合，由于所有制形式的混合必然涉及持股参股等股权转让，因而需要采取市场定价过程来让渡企业产权，这就可能导致国有资产流失。由于我国的国有企业行业布局、行业性质的差异，不同类型国有企业发挥的功能也会存在差异，因此理解混改过程中国有资产流失问题就应当顺势进行区分。如果是竞争性行业混改产生的国有资产流失，应当更加关注市场配置资源的结果。若国企本身连年亏损，经营绩效低下，进行混改后有利于盘活企业资产，增强企业绩效，则对所谓“坏资产”的迅速处置和低价转让不应过分追究国有资产流失责任，更多地应将原因归咎于“丛林法则”的优胜劣汰。如果是自然垄断性行业和公益性行业混改发生的国有资产流失，则重点在于政府引导和监管。需要彻查产权转让过程和定价过程的公允性和公开性，主要关注国企负责人是否存在以权谋私的利益输送行为，监督转让程序和操作的规范性，其目的就是为了防止“国企负责人借改制之名侵吞国有资产”[9]。目前我国的混合所有制改革重点在于国企，但并非仅仅针对国企，其改革的举措是多元的双向的。由于当前混合所有制改革的方式采取的是分类分层次逐步推进原则，因此正确看待现实中混改的国有资产流失问题必须树立起“结构一形式一绩效”三维观念，不同的混合所有制企业微观结构决定了国有资产流失的可能形式，评判是否是真正意义上的国有资产流失必须紧紧依靠绩效导向观(徐传湛、翟绪权，2016)。同时需要提醒理论界的是，国有资产流失不是混改自身引起的，而是更加依赖于混改的方式、程序及市场规律，但混改本身也不是一剂万能灵药，不是所有的企业都适合且都可以通过混改提高企业经营绩效。因此我们认为：在按照当前决策层出台的混合所有制改革总体方案的框架下，只要能够排除人为的主观故意的通过低价贱卖、高价购买、侵吞或转移国有资产的市场自发性定价混改模式所造成的“国有资产流失”外都是可以接受的。

(二)供给侧结构性改革中的国企“去产能”、“去僵尸”之争

以“三去一降一补”为核心的供给侧结构性改革是“十三五”时期国家主动适应经济新常态的重大战略举措。但仔细观察此类供给侧结构性改革的重点，不难发现挤压多年的过剩产能和负担性企业大多与国有企业紧密相关。如何有效稳健化解国有企业的过剩落后产能且不产生失业等严重社会问题是当前供给侧结构性改革要啃的“硬骨头”。2016年的去库存和淘汰落后产能主要集中在钢铁、煤炭和水泥等行业，这些行业恰恰都是国有资本集中度较高的行业，因此所谓的去产能直接导致的后果就是国有资产流失问题。同时国家要求国有企业尽快甩出债务包袱，通过坚决取缔“僵尸”企业有效整合优质资产轻装上阵，故而“去僵尸”的过程也必然伴随着存量国有资产流失现象。

如何理性看待“去产能、去僵尸”过程中的国有资产流失现象?理论界曾争执不休。一部分经济学家认为应当坚持“增量调整、存量巩固”的思路，强调先从“去产能”的增量变动入手改善国有企业生产运营的结构，但已有的厂房、设备、土地等资产不应简单通过“去僵尸”处置，即便闲置，也坚决反对通过转让导致的国有资产流失。事实上，我们认为，持这种观点的学者可能忽略了如下两个典型事实，一是僵尸企业与产能过剩是相伴而生的，正是因为长期的产能过剩难以根据市场价格机制自发调整，才导致了企业连续亏损，经营不善而落入僵尸化陷阱。但调整产能与库存结构远比处置僵尸企业救活亏损企业要容易得多，对于企业整体的运营绩效而言，僵尸企业的存在犹如烫手山芋一般尾大不掉，长期的输血行为还可能导致企业经营的进一步恶化(夏小林，2016)。二是很多所谓的“僵尸”企业，恰恰就是为了实现当初产能扩张计划的产物，属于企业生产经营体系中的上下游关联中的一环(朱鹤、何帆，2016)0去产能和去库存过程中，自然而然就包括了清理处置这些相关依附企业，因此不能简单将去产能和去僵尸企业两者割裂开来理解。而针对国企去产能和清理僵尸企业过程中产生的国有资产流失问题，应当跳出传统的思维来审视对待，与其将无用资产捂在手里逐步化掉，还不如承认既得损失让企业减负上阵，通过提高企业运营能力和强化企业活力促进剩余国有资产保值增值，从长远战略角度来测量国有资产的总量问题。这不恰恰就是习近平总书记提出的：“有利于国有资产保值增值、有利于提高国有经济竞争力、有利于放大国有资本功能的方针”[10]吗?

(三)对“从管资产”到“管资本”转变忽视企业监管论的质疑

党的十八届三中全会首次提出以管资本为主加强国有资产监管，这被理论界视为是对党的十六大“管资产、管人、管事相结合”的国有资产管理体制的颠覆性创新。更有许多学者将其定位为国有企业监管向市场放权的里程碑，解读为“管资本”不管“企业”的改革原点。

我们认为：简单将管资本为主的国有资产监督管理体制改革理解为忽视企业监管的论点是明显错误的。这种观点具有明显的新自由主义色彩，与党和国家号召的“坚决做大国有企业、坚定不移做强实体经济”相悖。之所以产生这种误读，归根到底是没有充分理解我国国有资产监督管理体制造成的。

要讲国有资产监督管理体制，首先绕不开的命题是国有企业监管体制。国有企业是全部国有资产的微观组成部分，只有先将国有企业监管好了，才能从宏观上建立整体的国有资产监督管理方略，这是局部和整体的关系。以管资本为主加强国有资产监管并不等于只管资本不管企业，这是主要和次要之间的关系。习近平所强调的国资监管是一个体系，首先是从微观层面的国有企业监管制度讲起，几次强调要抓好国企，抓好实体经济。他在讲话中多次重申“中国是个大国，必须要做强实体经济，不能‘脱实向虚”，[11]。然后才讲到完善整个宏观层面的国有资产监管制度(宋方敏，2017)。由此看来，管资本为主的国有资产监督管理体制的微观基础不恰恰是对承担实体经济支柱的国有企业的监管吗?

其次，从日前国务院下发的《以管资本为主推进职能转变方案》中我们不难发现，体现“管资产”向“管资本”制度转变的核心精髓是国资委不干预企业的自主经营权，但对企业的投资方向、战略布局、经营形式、分配考核、人员选用机制上不仅没有放松反倒有加强的趋势。尽管通过简政放权简化了总共43项监管事项，但都集中在企业日常自主经营领域，并未对关键领域向市场开放。推进国资监管的主要目的在于调整传统政府和市场在国有企业经营中的不协调关系。更何况在建立管资本为主的国资监管体系的同时，还进一步完善并加强了国有企业的基层党组织建设，强调党对国有企业的绝对领导，通过建立中国特色现代国有企业制度[12]来推进巩固国有资产监督管理体制改革(陈仕华、卢昌崇，2014)。如此来看，那些打着自由主义旗号宣传所谓国企改革的私有化胜利的论点就不攻自破了，一切对此轮国资监管改革“管资本不管企业”的误读亦可以休矣。

注释：

[1]马克思在《资本论》中认为：资本是可以产生剩余价值的价值，其性质也必然符合价值特征，资本表现为生产关系，而资产可视为是资本在一定时期内的静态物质累积量，即资本使用价值的体现。

[2]在国企市场化改制初期，由于原本缺乏的市场机制被重新建立起来，国有企业的资产、股份等均可通过市场交易进行转让处置，但资产定价过程是双向的，价值的确定更多取决于供需条件及资产优劣属性，因此秉持国企改制必然导致流失观点的学者很多是接受了国企低效论或制度租金论观点的影响。

[3]所谓的流动流失学说.认为国有资产流失的根本原因是源于国有资产流动，即强调资产的市场交易和市场配置是国有资产流失的直接原因，该观点间接承认了国有产权与私有产权的效率差异观。

[4]这里的一席之地，强调的是关于国企改革方向的大讨论，即便是在学派林立、观点交融的今天，仍有一大批鼓吹西方新自由主义的学者坚守该观点，认为国有企业改革的出路就是彻底私有化。

[5]有趣的是，许多学者在后来的改革中逐步否认或修正了自己最初提出的国企改革观。为了供读者参考比较，我们分别列出这些学者在不同时期的主要观点。

[6]李荣融，防止特殊群体侵吞国资专家呼吁早定国有资产法，

http//:www.xinhuanet.com/news/200504/18/content4082053.htm，2005年4月18日。

[7]事实上，这里所述的新型国有资产监督管理体制是相较国企改制前的旧体制而言的，即便如此，该体制的形成也经历了较长时间的讨论，从十六大到十七大，再到2009年国务院国资委出台的《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》才标志着该制度正式落地，这也一定程度上解释了为何直到“十一五”末期，我国国有企业的数量下降态势才逐步得以遏制的现象。

[8]参见国企人员腐败主要有5种形式设私人公司转移国资，信息时报，

http//:money.163.com/15/0317/08/AKT6684A00252G50.htm1，2015年3月17日。

[9]习近平，发展混合所有制经济关键在细则，参见习近平在2014年两会参加安徽代表团审议时的讲话。

[10]参见习近平2015年7月18日在吉林考察调研时的讲话。

[11]参见习近平，做强实体经济，抓好制造业，习近平总书记2017年4月20日在广西考察时的讲话。

[12]中国特色现代国有企业制度，“特”就特在把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，做到组织落实、干部到位、职责明确、监督严格。

参考文献

[1]贾康，2013，国有经济、国有资产及相关问题的认识与改革探讨，《财政研究》，第10期。

[2]周新城，2015，坚持把国有企业搞好—划清马克思主义与新自由主义的界限，《毛泽东邓小平理论研究》，第8期。

[3]郑有贵，2016，坚持共享发展和国有资本放大功能是国有企业改革的基本方向，《毛泽东邓小平理论研究》，第5期。

[4]王曙光、徐余江，2016，混合所有制经济与国有资产管理模式创新，《中共中央党校学报》，第6期。

[5]张晓文、李红娟，2016，国有资产的流转与流失问题辨析，《经济纵横》，第9期。