国家发展，要高度重视土地制度问题。孟子就说过：“诸侯之宝有三：土地、人民、政事。”对于大国而言，更要高度重视土地制度问题。一是因为大国土地面积大，客观需要高度重视土地要素投入产出效率。二是大国粮食安全不能靠别人，饭碗不能端在别人的手里，如何保障粮食安全，土地制度设计是重要影响变量。

    农村土地制度如何设计，需要重点解决好两个问题，一个是公平问题，一个是效率问题。这里的公平，应满足时间维度和空间维度两个方面的均衡。所谓时间维度均衡，就是该项土地制度设计，能随时间的推移，有自我调整机制，在人口随时间的变动中，能实现人口代际之间的公平。所谓空间维度均衡，就是该项土地制度设计，能有效实现同一块土地上同代人之间收益的公平分配。另外，这里的效率，是指整体效率，而非个体效率。有效的土地制度设计，应对一个国家整体的发展提供最大的效率贡献。

    目前，中国农村土地制度设计虽然有很多优点，但也存在一些不足，主要是既没有完全满足效率原则，也没有完全满足公平原则，因此还需要进一步改进。

    从效率方面看，现行土地制度通过承包权一再延长，其结果类似土地“准私有制”，这种“准私有制”的主要弊端是：一是由于所有权、承包权的存在，尤其是承包权的存在，导致经营者需要交一部分“租”给承包者，这客观增加了经营者经营土地的成本并降低了农业生产的比较效益，这对农业发展十分不利，同时，土地可能还会面临撂荒问题。二是由于承包权不断延长，而农村家庭人口实际又在不断变动，其结果必然导致人地矛盾越来越突出，农村一部分人或者更多的人会面临无地的情况。同时，由于农业比较效益低下，经营农业没有积极性，这会促使越来越多农村劳动力，尤其是无地农民，会大量涌向城市，形成“城市病”。

    从公平方面看，土地是人类的天然财富，本质更多属于先天公共品，凡是来到这个世间的人，都应有自己的立锥之地，都应有享受土地收益的权利（属于别人的劳动收益或投资收益除外）。但由于承包制的不断延长，后面出生的人就无法享受来自土地的收益。而且随着时间的积累，这个问题会越来越严重。另外，从空间维度看，结婚、高考等也会引起农村人口变动，但由于承包权固定，其结果是，结婚媳妇，人在婆家，地在娘家，考上大学的，人在城里已有固定工作，甚至是高收入，但农村还有自己的土地。这两种情况对其他人而言，都存在一定程度公平欠缺问题。

    中国农村土地制度将来如何设计，有许多不同观点。笔者认为：将来应坚持标准的社区所有或集体所有，同时，应实现土地收益归真正经营土地的人（归国家的除外），凡是不直接经营土地人，都不应享受土地收益。国家应取消所有基于承包权而获取的“租”收入（农村集体内部或社区内部可以搞土地承包经营，但承包权不能转让，也不能依据承包权获取“租”收入）。凡是进入农村集体或社区的人，并从事实际的农业生产，都有权力享受该集体或社区的土地收益，或都有权承包该集体或社区的土地。凡是自愿离开集体或社区的，就不再享受该集体或社区的土地收益。比如进城的，或迁移到其它村的。其中迁移到其它村的，应享受其它村的土地收益，或有权承包其它村的土地。

    但这种标准的土地集体所有或社区所有，面临一个问题是，集体或社区的管理者可能会对所在集体或社区成员的土地权利利用职权进行侵蚀或过度侵蚀，为个人谋取利益。这需要集体或社区对管理者实现有效的权力制衡。如何制衡，若管理者完全由集体选举产生，会面临一个家族势力和黑恶势力如何防范的大问题。若防范不好，选举会被家族势力或黑恶势力所操控。若管理者完全由上级任命，则管理者可能会和任命者勾结，对集体或社区成员的土地权力进行侵蚀。为此，笔者建议国家对集体或社区管理者实行任命权和罢免权分离制衡制度。具体是，任命权，上级政府所有，由上级组织部门考察任命；不称职罢免权，由集体或社区成员所有，对经任命，但在实际管理过程中不称职的管理者，集体成员或社区成员，可通过投票进行罢免。

    另外，配合土地制度实行标准的集体所有或社区所有，国家还应实行两种户籍制度。一种是农村户籍，一种是城市户籍。但此时的户籍制度设计不同于过去的户籍制度设计，要给农民以充分的自由迁徙权，农民可以自由迁移城市，但有一个前提条件，凡是迁入城市的农民，就不再享受所在集体或社区土地收益。另外，只要对方接受，城市和农村户籍可以互相自由转换。这种户籍制度设计的好处是：一是可以有效保障土地直接经营者的收益，提高农业生产的比较效益和农业生产者的劳动积极性，可以鼓励更多的人从事农业生产；二是提高了农民盲目流入城市的经济成本，可为城市健康发展提供宽松环境；三是由于有经济成本存在，这相当于一个筛选机制，那些脱离农村户籍的人，必然更多是一些真正有一技之长的人，或者是有能力真正在城市谋生的人，而这些人的存在，必然也是城市所需要的，对城市稳定健康发展也有利。

作者简介：宋圭武，男，1964年10月25日生，中共党员，甘肃靖远人；曾先后就读于西北师范大学和上海交通大学；现为甘肃省委党校学术委员会委员、国家二级教授，智库工作站副主任，兼兰州交通大学研究生导师和甘肃农业大学教授；主要研究方向是中国发展、经济理论和三农问题等方面。