徐祥临：再论巩固和完善农村基本经营制度——重建村民组土地经营市场

点击：  作者：徐祥临    来源：昆仑策网【作者授权】  发布时间:2022-01-10 13:30:54

 

【内容摘要】农村基本经营制度是实施乡村振兴战略的制度基础。但这一制度正趋向名存实亡。为扭转这一危险趋势，要在理论上正本清源，充分认识土地集体所有制优势，明确谁是真正的农民，土地承包经营权的用于物权性质应当保护真正的农民，要重新认识农村改革初期形成的村民组土地经营市场的重大体制创新价值，采取实际措施重建该市场。

【关键词】农村基本经营制度、土地确权、解放思想、村民组土地经营市场   

 

本文要“再论”巩固和完善农村基本经营制度，基于如下两点考虑：一是从2021年开始，乡村振兴进入全面推进新阶段，需要建立在坚实的制度基础之上，对此，习近平总书记已经明确：“农村基本经营制度是乡村振兴的制度基础”。二是笔者多年关注这个问题，已经有相关科研成果发表，并一如既往关注该领域的实践与理论动向。综合这两点，笔者认为，这一制度事关能否走好中国特色社会主义乡村振兴道路的大是大非，但运行状况不容乐观，有名存实亡的现实危险，应当进一步讨论，以期引起有关方面的重视，并给出了“重建村民组土地经营市场”的建议。

 

“再论”之前简要重复一下笔者此前的研究结论或许是必要的。首先，明确什么是农村基本经营制度——它包含如下三个制度要件：一是土地归农民集体所有；二是集体土地由农户承包经营；三是集体为农户提供统一经营服务。其次，明确农村基本经营制度在市场经济体制中有什么制度优势——它体现在如下三个方面：其一，农村土地集体所有制是耕者有其田的永久性制度保障,农用土地要素与农业劳动力要素零成本结合；其二，市场经济体制下土地所有者、经营者、劳动者三者利益和谐统一；其三，为乡村治理（主要是民主管理）奠定坚实的经济基础。这三个制度优势充分证明了习近平总书记“农村改革不论怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了”论断的科学性和可行性。因此，笔者评价这一制度的标准形态，是古今中外最先进的土地制度和农业经营制度，完全有理由成为乡村振兴的制度基础。

 

一、农村基本经营制度趋向“名存实亡”的过程

 

农村基本经营制度的建立，是党的十一届三中全会之后，我们党“打破农业上‘左’的坚冰”，坚持“彻底的群众路线，彻底的实事求是精神”，“允许（农民）群众自愿选择联产承包制度”的结果，是“坚持改革，建设具有中国特色社会主义新农村”的结果。通过改革，打破了人民公社体制，调动了农民的生产经营积极性，形成了“有统有分，统分结合”的双层经营体制。这项改革不仅带来了二十世纪八十年代前期农业的超常规增长，基本上结束了我国农产品供应短缺状态，还拉开了我国建立社会主义市场体制的改革序幕。

 

1990年以前，中央文件对农村基本经营制度的称谓是“家庭联产承包责任制”，群众和农村基本干部对它的俗称是“大包干”。1991年11月党的十三届八中全会通过了《中共中央关于加强农业和农村工作的决定》，首次明确提出：“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善”。到此农村基本经营制度这个概念正式确定下来，1999年3月第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”，同时还一如既往地规定，“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”

 

然而，回顾二十世纪八十年代中后期以来农业发展和农村改革历程，我们看到，虽然农产品产量在不断地增加，但主要是靠化肥、农药、良种、机械等外部现代农业生产要素大量投入带来的，却看不到类似于土地改革和农村改革那样因为农业生产关系变革发挥的促进作用，相反，虽然中央文件一再强调统分结合，但“统一经营”服务在绝大多数农村并没有做到，实际的情况是，从“原有的‘大一统’变成了‘分光吃净’，从一个极端走向另一个极端”，大多数农户的生产经营同小农经济时代没有本质区别，一些农村甚至连农户的温饱问题没有解决好，还要靠脱贫攻坚来彻底解决贫困问题。笔者认为，这是因为，自1984年人民公社全部摘牌后，深化农村改革中采取的一系列举措，一直在强化“分”的延长线上发力，忽视了加强“统”的功能。按照历史顺序，主要体现在以下三个方面。

 

第一，“湄潭试验”肢解了土地集体所有权。

 

1987年，为了避免承包地在农户之间频繁调整带来的问题，主管农村改革工作的部门在贵州省湄潭县设立了“湄潭土地制度建设试验区”。试验的基本思路是：从界定明确的土地集体财产权利出发，排除新增人口重新分地对农户承包土地的预期干扰——俗称“增人不增地，减人不减地”，推动土地有偿竞争流动机制的形成。

 

试验者要通过这样的改革，改变他们认为的“中国农地的产权虚置状态”，界定出明确的集体产权主体，其实就是农户。正如试验参与者所说：“‘增减人口不调地’，触动了集体土地所有制的根本。按照新的制度安排，土地虽然依旧是集体所有的，但这个‘集体’却只包括原有成员，而不再天然地属于从理论上讲可能无限新增的人口”。

 

湄潭试验区为了让新的改革落地，采取了一个很关键的农村土地所有权变更措施，那就是确定行政村的农村土地所有者地位，排除了乡和村民小组的土地所有权，由行政村的农村合作经济组织来行使土地所有权权能，成为土地的发包单位。这样改革，正如后面将谈到的那样，是利用原来人民公社体制弊端，用“行政村”和“农户”将原本属于村民组即人民公社时期生产队的土地所有权“肢解”了。

 

湄潭县推行“增人不增地，减人不减地”多年，加强“统”的功能不在改革试验方案之内，当然不会有任何起色。同贵州很多县一样，湄潭县在脱贫攻坚战取得全面胜利之前一直都是国家级贫困县。

 

第二，农民负担和农村税费改革消蚀了集体土地所有权实现形式。

 

集体作为农村土地的所有者，要有所有权的实现形式。农村改革前，集体耕作土地形成的收益归集体所有并分配，就是集体所有权的实现形式。农村改革后，依据小岗村等大包干发源地创造的经验，农业中形成的利益分配制度变为“交够国家的，留足集体的，剩下是自己的”。这一制度体现了国家、集体、个人三者利益关系，是农村基本经营制度的重要组织部分，包含了集体所有制实现形式。

 

“交够国家的”是指农户向国家缴纳农业税及农林特产税，一般是以实物形式缴纳，亦称公粮，体现了国家与农民的关系；“留足集体的”是农户向集体经济组织缴纳承包费，时称“三提五统”，即三项村集体提留款、五项乡镇统筹款的简称。三项提留款包括公积金、公益金和管理费，大体上与集体统一经营时的会计核算科目相对应；五项统筹款包括乡村教育附加费、计划生育费、优抚费、民兵训练费、乡村道路等民办公助事业费，大体上与人民公社时期提供的公共产品和公共服务项目相对应。在“三提五统”之外，每个农村劳动力每年还要向乡村两级集体贡献20-30个工日的义务工。“三提五统”和义务工体现了集体与个人的关系，也是土地集体所有权的实现形式。

 

在实际执行政策的过程中，从干部到群众，并没有人会较真地按照上述明确的科目收费和缴费，而是笼统地按照承包土地面积的多少“包干”成一个数额分配到农户头上。农户当然是希望上交的钱物越少越好。所以“交够国家的”和“留足集体的”又合在一起统称为“农民（税费）负担”。

 

如上所述，在农民负担中，与集体土地所有权相关的是“三提五统”。从政策设计本意看，“三提”是为了保障集体提供统一经营服务的费用。如1986年中央一号文件要求：“农村建设资金，除国家增加农业投资外，主要靠农村自身的积累。提倡各地合作经济组织从当年收入中适当提取公共积累，建立固定资产折旧制度。”但实际执行的情况是，绝大部分缺乏乡镇企业支撑的乡镇经济实力薄弱，“三提五统”资金收上来后，基本上被乡镇政府用于乡、村党政部门的公共开支了，而且主要是用于乡镇的开支，包括给乡镇公务员筹措工资和办公经费，真正用于改善本集体农业生产经营条件及农户福利的款项少之又少。在这个意义上说，不仅农业税，“三提五统”也确实变成了农民的经济负担。在一些农村，因为农民负担过重，引发了激烈的干群矛盾。

 

为减轻农民负担，1991年国务院发布了《农民承担费用和劳务管理条例》，明确界定了农业税和“三提五统”的范围，要求农民负担不超过农民人均纯收入的5%；1996年12月30日，发布了《中共中央国务院关于切实做好减轻农民负担工作的决定》，核心内容是落实管理条例“农民负担不超过农民人均纯收入的5%”的要求。从文件的标题可以判断出，中央早就要求减轻农民负担，换言之，农民负担额超过5%这个额度的现象早已普遍存在。2000年，发布了《中共中央国务院关于农村税费改革的通知》，根据该通知精神，经过几年试点，2005年12月召开的十届全国人大常委会第十九次会议通过决定，自2006年1月1日起，废止1958年颁布的《农业税条例》，到此，在中国实行了2600年的农业税制度成为历史，农民与国家的关系揭开了历史新篇章。与此同时，“三提五统”也在国家政策层面同时废止，原来由集体承担的农村公共产品供给和公共事业开支，靠“一事一议”来筹措，不足部分由县级财政统筹解决。但事实上，在大多数农村，农村税费改革后“一事一议制度”形同虚设，没有财政资金支持的各类公益项目很难进行建设。

 

从上述简单回顾中可以看出，在农村税费改革前，土地集体所有权虽然有“三提五统”作为实现形式，但是，本应由财政支付的农村公共事业开支全部转嫁为农民负担，农村集体土地所有权事实上并没有在经济上得到实现，也可以说，是国家权力直接侵占了集体权利，进而也伤害了应当享受集体统一经营服务的农民的权利。农村税费改革后，由国家政策规定，农村集体范围内的公共事业项目经费收取实行“一事一议”制度，不再与农户承包地多少挂钩，属于临时性收费，农村集体土地所有权实现形式事实上被削弱甚至是取消了。

 

第三，成都市“确实权、颁铁证”经验推广，把“湄潭试验”进行到底。

 

20世纪80年代初农村实施家庭联产承包责任制，按照当时的政策规定，全国范围内农村第一轮土地承包期为15年。因此，1997年和1998年全国各地绝大多数农村依照第一轮承包办法，重新按当时的在村户藉人口平均划分了承包地，即使是进行了“增人不增地，减人不减地”试验的湄潭县，也进行了土地二轮承包。这样，对于力图推动“增人不增地，减人不减地”政策落实到全国的学者和官员，就提出了严峻的挑战。尽管有关方面把土地二轮承包期规定为30年，但是到2027年前后还是要把土地重新按人发包一次，违背了他们提出的“增人不增地，减人不减地”原则。所以，他们力图在深化农村改革的延长线上把这个原则贯彻到底。

 

党的十六大之后，成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，为继续推行“增人不增地，减人不减地”政策提供了契机。北京大学国家发展研究院综合课题组受成都市委市政府邀请，为成都市统筹城乡发展提供决策咨询意见并总结经验。该课题组负责人也是当年主持湄潭试验的负责人，把成都市委推动的综合改革经验概括为“还权赋能”。

 

课题组负责人在解释“还权赋能”的必要性时写道：“形成于国家工业化时代的农村集体土地所有制，在农民、集体和国家之间的权利界定方面，带着与生俱来的先天模糊性”。“一旦土地开始流转，模糊的产权很容易为互相侵犯权利提供方便”。“要是不能有效地防侵权于未然，那么土地流转改革的面越广，推进的力度超强，改革替侵权背黑锅的风险可能就越大”。显然，这种说法同进行“湄潭试验”的理由完全一致。

 

成都市委于2008年1月16日发布本市1号文件，要求进一步改革完善农村土地和房屋产权制度，在全市范围内完成农村集体土地所有权、使用权和全部房屋所有权的确权、登记和颁证。该文件要求，土地的使用权确权之后要“长期稳定”，对此，2011年公开发表的一份关于成都市还权赋能改革的调研报告称之为“确实权颁铁证”，并披露，农户拿到的土地承包合同，关于土地承包经营期限已经明确为“长期不变”，也就是说，土地一经确权到户之后，集体就不再拥有重新调整发包土地的权利，如何使用、是否流转都完全由农户自行决策，受益也完全归承包户所有。

 

成都市对农村土地“还权赋能”的改革经验总结出来后，党政系统农口部门大力推广了这个经验，仍然名为“土地确权”，从理由到具体实施办法与成都市的做法大体一致。

 

虽然成都市统筹城乡综合配套改革试验的内容比湄潭试验丰富得多，而且不乏好的经验，如农村集体建设用地直接入市等，但从农村土地制度改革的角度看，与湄潭试验并没有本质区别，只是操作手法更细腻、更规范，配套措施更完备。但万变不离其宗，要害是原本属于农村集体的土地权利彻底量化给农户私人，说得更直白一些，就是让农业社会主义改造以来形成的农村土地集体所有制彻底瓦解。虽然这样做的主观目的是为了奠定发展市场经济的“可靠基础”，但十多年的实践证明，从促进农业发展的角度看，这个基础不牢靠，主要表现在给农户“确实权、颁铁证”并没有有效调动农民的农业生产积极性，很多土地被撂荒，成都市进而四川省都存在这种现象，直接危及国家粮食安全。

 

综上所述，农村基本经营制度不是趋向“巩固和完善”，而是趋向名存实亡：如今农户与集体的关系与大包干初始形态相比大相径庭，作为所有者的集体拥有的土地产权很有限，农村基本经营制度的根基已经动摇甚至瓦解。在那些“确实权、颁铁证”工作到位的农村，耕地撂荒和粗放耕作的现象表明，不但土地集体所有制优势无从谈起，连当年分田到户后农民耕种土地的积极性也看不到了。所以，巩固和完善农村基本经营制度，深入领会习近平总书记如下论断尤其重要。他指出：“改革是乡村振兴的法宝。要解放思想，逢山开路，遇河架桥，破除体制机制弊端，突破利益固化藩篱，让农村资源要素活化起来，让广大农民积极性和创造性迸发出来”。本文认为，这里所指“体制弊端”和“利益固化藩篱”主要是农村改革后形成的。

    

二、有关农村基本经营制度几个重要理论问题辨析

    

笔者并不否认设计和实施湄潭试验、农村税费改革、成都还权赋能等改革方案的学者和官员们的良好动机，但是结果却是让农村基本经营制度趋向名存实亡，就需要遵循解放思想和实事求是的思想路线进行反思。笔者认为，澄清以下几个理论问题十分必要。

    

（一）严格界定真正的农民，才能明辨为谁还权为谁赋能

    

推动成都市“还权赋能”改革试验的学者和官员都认为，在城镇化和工业化不断推进的历史背景下，让农户拥有他们设计出来的财产权利，既可以防止重犯“过去那样以公权侵犯老百姓合法私权的老毛病”，更是“让农村居民与城市居民享有同样财产权利这样带根本性的制度改革和制度建设”。简言之，他们认为这样改革有利于农民。

    

然而，仔细分析他们的理由，会发现存在重大理论误区，那就是没有把“农民”这个概念界定清楚。众所周知，城镇化和工业化导致拥有农村户藉的人口在就业选择上发生了务农与非农的分化，而且非农人口所占比例越来越大。常识告诉我们，只有务农即实实在在地在土地上劳作，生产出农产品（包括畜禽产品）的人才是真正的农（牧）民。这样界定农民应无可争议。不要说那些农村出身的官员、学者、军人、企业中高级管理人员不再是真正的农民，就是那些没有在城镇获得稳定就业岗位的农民工也不再是真正的农民。否则，就等于把计划经济时期形成的城乡分割的户藉制度永久化，并且作为界定农村居民与城镇居民的唯一标准。其实，这些非农群体同原有城镇居民一样，都要靠消费农产品才能生活，而且即使是收入水平较低的农民工群体，人均收入水平也大大高于真正的农民。显然，赞同“湄潭试验”和“还权赋能”的学者和官员头脑中缺乏这样的常识，或者他们为了达到所钟情的产权制度改革目标，有意忽视或回避了这个常识。结果是，在必然受到人多地少基本国情制约的有限农地资源分配中，人数越来越多且收入水平较高甚至很高的非农群体挤占了真正的农民群体的利益。

    

——研究成都市“还权赋能”的北京大学国家发展学院课题组记录了这种“挤占”的真实案例：2000年，都江堰市柳街镇鹤鸣村七组刘怀发外出打工，将1亩8分田送给同组的王明祥耕种，并要求其缴纳相应的承包费。双方通知了村委会，村会计在台账上将刘怀俊的这1亩8分田过户给王明祥，但没有签订协议。2008年，在听说要给承包地确权颁证后，刘怀俊要求王明祥归还承包地，双方产生纠纷。2008年3月8日，经鹤鸣村七组调解委员会协调，王明祥同意将1亩8分田的一半归还给刘怀俊，并同时签订土地流转协议，即刘怀俊再把这块田流转给王明祥，但标明了这块田的四至，其承包权永远归刘怀俊所有。在描述完这个案例后，课题组还披露，这“是确权中最主要的纠纷，具有普遍性和代表性”。

    

在界定了真正的农民概念之后，这个案例就把“确实权、颁铁证”有利于农民的结论彻底否定了。它没有把权利还给真正的农民，而是还给了“离乡不离土”的群体，把能量赋予了这个群体。学术界早就对这个群体创造了一个专有名词：“不在地主”,在中国历史上存在了上千年。中国共产党遵循孙中山先生确立的耕者有其田民主革命纲领，领导彻底的土地改革，取消了“不在地主”阶层占有农村土地的权利，受到了真正的农民衷心拥护。在建立社会主义市场经济体制的历史进程中，“不在地主”阶层又由“确实权、颁铁证”制度“请”了回来，还说有利于农业农村经济发展，有利于农民，令人匪夷所思。要否定本文的这一责难，有关学者和官员应当论证如下两个命题的科学性：一是“不在地主”不能在乡务农，不会导致土地撂荒或者即使撂荒也有利于农业发展；二是“不在地主”以收取租金为条件，把土地流转即出租给务农者，有利于降低农业生产成本，促进了农业发展。如果他们论证不了这两个命题，那么就只能承认，“还权赋能”就是维护非农者的权益、伤害务农者的权益。回望一下历史更不难发现，土地改革和农村改革都直截了当地满足了真正的农民根本利益诉求，而“还权赋能”与此格格不入。

    

当然，至今农民工群体在城镇就业后并没有获得与城镇居民同等的权利，也必须通过改革来解决问题。但那是另一个问题，不能因此损害真正的农民权益，不能动摇和肢解农村基本经营制度。

    

（二）明确土地承包经营权的用益物权性质，旨在保护农业经营者权益,不是瓦解集体土地所有权的理由

    

参加过湄潭试验的一位学者明确主张农村土地私有化。经济学界还有为数不少的学者赞同这一主张。一些官员尤其是农口官员也是接受这种观点的，只是出于政治上的考虑，并不像学者那样心直口快地直接说出来。他们绕开“私有化”这个敏感话题，把农户的土地承包经营权的用益物权性质无限制地深化、硬化，以此取代集体的土地所有权。要巩固和完善农村基本经营制度，就有必要对土地承包经营权的用益物权性质在理论上正本清源。

    

用益物权是一项重要的民事权利。它是指对他人之物所享有的以占有、使用、收益为目的的物权。主要特征有：第一，用益物权人不具备对他人之物的处分权，占有、使用他人之物的内容要受到所有权人的限制；第二，用益物权以标的物的使用价值为目的；第三，用益物权人想利用他人财产的使用价值，需要占有标的物进而使用，才能实现设定用益物权的目的；第四，有偿使用即用益物权人向标的物的所有权人支付租金。

    

在现实社会经济生活中，承租人依据合同占有、使用他人的土地或房屋从而获取自身的利益，就属于用益物权。民法设定这项权利，旨在约束所有权人的随意性，保护他人之物利用者的权益，对于市场经济体制下提高资源配置效率意义重大。

    

农户的集体土地承包经营权，已经由《中华人民共和国民法典》明确为用益物权。其立法宗旨是为了以法律的形式巩固和完善农村基本经营制度，主要是保护双层经营体制中农户的权益。

 

主张土地私有化的学者和官员看到有机可乘，就把用益物权人的权利边界任意扩大，直至把农户的土地承包经营权解释成永远固定给农户，即使承包户无力耕作或不想耕作，集体也不能收回，农户把承包地出租给他人，租金归承包户，这样，农户就与发包土地的集体没有任何关系了。这就如同房客不付租金就入住房东的房子，而后就获得了房屋的永久使用权和出租收益权一样。于是，土地私有化，就以保护农户用益物权的名义变成现实，集体成为徒有其名的所有者。

 

主张土地私有化的人们这样解释土地承包经营权的用益物权性质，既是对用益物权法理的曲解，更是对农村土地归农民集体所有的宪法规定的轻慢。其实践后果自然是十分糟糕：凡是农户把土地承包经营权看成事实上的私人所有权的农村，农户成为一盘散沙，在承包地上乱建住宅者有之，弃耕抛荒者有之，集体穷得一文不名更是司空见惯。相反，那些按照当年农村改革创造的“生产队有更多的经营管理的自主权”，尊重集体成员民主决策，自发调整土地，尤其是收取承包费用于集体统一经营服务的农村，都呈现出欣欣向荣、共同富裕的喜人景象。

 

总之，把农村土地承包权界定为用益物权，是为了保护农户使用土地的权利，而不是帮助农户“窃取”集体的土地所有者地位。农户不使用承包地，就应该将承包地归还给集体重新发包，就像房客不住房子或住房合同到期就应该将房子归还给房东一样。明白了这个基本道理，用益物权就不会变成瓦解农村土地集体所有制的法律工具。

 

    （三）找准人民公社土地制度弊端，重新认识统分结合、双层经营的体制创新价值

    

实事求是地说，“还权赋能”制度设计者指出人民公社时期形成的土地制度产权模糊，并非凭空捏造，他们试图在农村建立起产权明晰的市场经济体制也无可厚非。我们要巩固和完善农村基本经营制度，应该而且必须回应这一问题。

 

市场经济要求产权明晰。以此原则衡量人民公社时期留下来的农村土地集体所有制，其产权模糊弊端集中体现在“三级所有，队为基础”中的“三级所有”上，即农村的一块土地，既归几十个农户构成的生产队所有，又归若干生产队、几百个农户构成的生产大队所有，还归若干生产大队、成千上万个农户构成的人民公社所有。显然，这样的制度安排，不但在产权层面模糊不清，连所有权层面也都模糊不清。

 

人民公社时期形成“三级所有”土地制度，是为了向共产主义过渡，显然与社会主义初级阶段建立市场经济体制不相适应，必须进行改革。但由于1987年就进行了“湄潭试验”并得以推广，加上乡镇和行政村两级通过“三提五统”无偿平调村民组的集体经济收入，所以，农村改革40多年，从未对人民公社这一根本性体制弊端进行过认真改革，只是在维持土地集体所有制的虚名掩护下用土地产权私有的办法把它一笔勾销。这样一来，其中蕴含的“队为基础”优良制度基因随之消失，农业社会主义改造形成的制度成果也逐渐归于无形。

 

按照“两个三十年不能相互否定”的改革原则，科学的农村土地制度改革办法应当是，把“队为基础”基因提纯复壮，也就是让生产队即现在的村民组成为唯一的土地所有者，如果是原来的生产大队即现在的行政村作为土地所有者（如南街村等），也必须是经过全体集体成员同意认可。在我国东西南北各地农村，广大农民普遍认可的集体土地所有者是生产队。

 

党的十一届三中全会之后改革人民公社体制，突破口就在生产队。小岗村就是由十八个农户构成的生产队。本文提到的刘怀俊与王明祥之间的承包地争端也是在村民组之内解决的。事实上，绝大多数农村发包土地都是以生产队为单位进行的。因此，自大包干经验推广后，农户成为自负盈亏的独立生产经营主体，人民公社也不再像计划经济时期那样向生产队下达指令性生产计划，从理论原则上说，“三级所有”的制度弊端就已经革除了，原来的生产队也就从“基础”上升为一个独立的经营主体。从本原的意义上看“双层经营”之“双层”，是指生产队和农户。而且，二者之间构成一种标准的市场关系。也就是说，在几十个农户、几百亩土地构成的生产队即村民组范围内，集体发包——用标准的市场术语且农民一听就懂的话来说就是出租——土地，农户承租土地，向集体交承包费——用标准的市场术语且农民一听就懂的话来说就是交租金。这个市场关系的创新之处在于，租金不属于私人，而是归属于交租金的农户构成的集体，形成集体积累，再用于为农户服务。我们权且称之为“村民组土地经营市场”。以历史的眼光看，它是毛泽东领导的农业社会主义改造与邓小平领导的农村改革形成的制度基因“杂交”的产物，如本文开篇所言，是名符其实的“古今中外最先进的土地制度和农业经营制度”。

 

村民组土地经营市场制度优势，是在农村税费改革后，由那些农民自发民主决策仍然交承包费的农村体现出来的，如广东省清远市的叶屋村和新城村。其实，标准的村民组土地经营市场在全国各地农村都能找到。这一市场模式的制度优势没有发挥出来，其主要原因本文前面已经阐明，一是从“湄潭试验”到“确实权颁铁证”让土地集体所有制名存实亡，等于取消了村民组土地经营市场中的卖方；二是农村税费改革前的乡镇和行政村利用人民公社遗留下来的土地制度弊端，靠行政权力褫夺了真正的集体土地所有者即村民组收取租金并运用租金的权利。找到了防碍巩固和完善农村基本经营制度的症结之后，如何深化改革也就有了明确的方向。

 

    三、重建村民组土地经营市场及配套措施

 

学术界公认，推广大包干经验，拉开了农村改革序幕，开启了建立社会主义市场经济体制的历史进程。村民组土地经营市场堪称中国社会主义市场经济体制的第一块模板，更是农村基本经营制度的内核。因此，巩固和完善农村基本经营制度，要把重建村民组土地经营市场当作根本性的头等大事。从制度构建的角度看，应做好以下改革工作。

 

    第一，明确土地的集体所有者。宪法规定，农村土地归农民集体所有。如前所述，受私有化改革举措干扰，人民公社时期遗留下来的“三级所有”制度弊端尚未革除。要通过土地确权，彻底废除“三级所有”制度，明确农村土地的集体所有者是指农村改革之初发包土地的生产队即现在的村民组，土地归行政村农民集体所有要经过全体村民同意。农村土地确权工作应该由国土资源管理部门负责，明确标注各村民组土地的位置、边界（四至）、类别等特征。事实上原国土资源部系统已经完成了这方面的工作。至于集体土地如何发包承包，是集体内部的微观经营管理事务，不必由国家法律做出具体规定。

 

    第二，明确拥有土地承包经营权的集体成员资格。在明确农村集体土地边界的基础上，还必须明确拥有土地承包权的集体成员资格。这是重建村民组土地经营市场的两个基本制度要件，也就是确立卖方与买方。1962年定型的生产队大体相当于1957年出现的高级农业生产合作社，在农民加入高级农业生产合作社的时点上，土地还是私有的，所以，生产队所有的土地从位置到面积大体上与本队社员土地改革时分得的土地相匹配。这是确定集体成员的历史依据。第一轮和第二轮土地承包时的集体成员基本上是在世的生产队社员及其家属。梳理从1957年成立高级农业生产社到1997年二轮土地承包可知，确定集体成员资格的共同本质要求是，个人生存与发展主要依赖集体土地。这一制度特征与“耕者有其田”原则一脉相承，也应当成为新时代确定集体成员资格的基本依据。因此，第二轮土地承包时的集体成员在世者及其家属应当取得集体成员资格，包括娶进来的媳妇和出生的孩子，与些相对，凡是出嫁（入赘）、故去、在城市获得稳定非农就业岗位的集体成员，无需依赖集体土地生活之后，应当放弃土地承包权。总之，承包集体土地的成员资格给予那些常年生活在集体土地上的社会成员。

 

    第三，制定集体经济合作社章程，规范村民组土地经营市场。集体土地和集体成员确定之后，村民组范围内的集体成员应当组建集体经济合作社，既运作村民组土地经营市场，又以法人身份代表社员参与涉农市场竞争。为了规范运作，集体经济合作社应当制定章程，主要内容包括：如何选举合作社领导成员；如何发包和承包土地，是否收取承包费，如何收取，如何使用；集体成员到非农领域就业后，在集体中保留什么权利，享有哪些权益，承担哪些责任和义务；退出集体的成员放弃土地承包权是否获得集体补偿；外部社会成员加入进来成为新的集体成员需要什么条件；与其他市场主体联合、合并、交易必须履行的程序和必须坚持的原则。国家行政主管部门可以为集体经济合作社提供示范章程，但无需以“确实权、颁铁证”等形式插手村民组土地经营市场及合作社的日常经营活动。国家对集体经济合作社的干预，以集体成员中的弱者权利不受歧视为限。

    

重建村民组土地经营市场，根本宗旨是保护真正的农民的利益。国家应当鼓励集体经济合作社在章程中明确规定，除承包费之外，土地产出收益全部归实际从事农业生产的经营者所有，集体成员无力完成承包地生产经营活动，应当将承包地退回集体经济合作社重新发包，承包户无权将承包地转包给他人，更无权凭借承包权向农业经营者索取租金，侵害集体土地所有权。集体经济合作社在满足集体成员承包土地需求之外还有剩余的土地，由集体统一向外部发包，租金收入形成集体积累。

    

第四，集体经济合作社应以承包费的收取和使用为杠杆，不断提高土地质量，解决承包地分割细碎问题，鼓励农户发展适度规模经营，形成家庭农场。

    

第五，在行政村、乡镇及县以上更大社区范围内，按照生产合作、供销合作、信用合作“三位一体综合合作”模式，组建各层级集体经济合作社联合社，为集体成员尤其是家庭农场提供生产生活全方位社会化服务，让农业生产者更多地分享全产业链增值收益。

   

第六，国家各项支农政策应当以真正的农民增收致富为出发点和落脚点，支持集体经济合作社不断完善提升村民组土地经营市场，扶持发展壮大“三位一体综合合作”体系。

 

[参考文献]

[1]中共中央党史和文献研究院编.十九大以来重要文献选编(上)[M].北京：中央文献出版社，2019.

[2]杜润生 . 中国农村经济改革[M]. 北京：中国社会科学出版社，1985.

[3]习近平.摆脱贫困[M].福州：海峡出版发行集团，福建人民出版社，1992.

[4]王宏甲 . 走向乡村振兴[M]. 北京：中共中央党校出版社，2021.

[5]王乐君.确定权 颁铁证——四川省成都市农村承包土地确权调查[J].农村工作通讯，2011，(21).

[6]邓小平文选(第2卷)[M].北京：人民出版社，1994.

[7]徐祥临.习近平农村经济体制改革顶层设计科学性初探[J].马克思主义与现实，2017，(4).

 

（作者：徐祥临，中共中央党校（国家行政学院）经济学教授，主要从事“三农”领域的教学与研究；来源：《毛泽东邓小平理论研究》2021年第4期）