昆仑岩：国企改革不能自废武功，丢了民主管理法宝

点击：  作者：昆仑岩    来源：昆仑策研究院  发布时间:2015-05-06 18:16:33

 

 

　　我们一定要发展社会主义民主，切实保障和不断发展工人阶级和广大劳动群众的民主权利。要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持工人阶级的国家领导阶级地位，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，坚持和完善人民代表大会制度，推进协商民主广泛多层制度化发展，促进人民依法、有序、广泛参与管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。要推进基层民主建设，健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，更加有效地落实职工群众的知情权、参与权、表达权、监督权。

　　——习近平（２０１５.４.２８）

 

　　【编者按】在国企改革中，一种倾向性观点认为，实行混合所有制改革，建立现代企业制度，只有采取西方国家的公司制法人治理模式，原先社会主义企业民主管理制度过时了。昆仑岩此文从历史与现实、理论与实际的结合上进行了分析，明确指出：国企改革绝不能脱离中国实际，削足适履、自废武功，丢了长期实践证明是管用的我国企业民主管理法宝；深化国企改革的当务之要，是对公司制进行民主化改造。并就如何实现党领导下的职工代表大会制度与公司法人治理有机结合提出了操作性建议。

 

　　尤其值得注意的是，作者认为：习近平总书记在庆祝“五一”国际劳动节暨表彰大会上的讲话，对于我国在改革开放新环境下，在深化国企改革进程中，扭转全盘西化、削弱工人阶级主人翁地位、放弃企业民主管理制度的错误倾向，推进中国特色社会主义民主政治制度和现代企业制度建设，具有重大里程碑意义，应该深刻理解，坚决贯彻落实。

 

　　本文部分内容发表于《企业观察报》（题为《把民主管理有效融入公司治理》）和《环球时报》（题为《国企管理别丢了职代会这个法宝》）。现为全文。

 

　　【策论】昆仑岩：

 

　　坚持和完善中国特色企业民主管理制度

 

　　深化国企改革，完善现代企业制度，今后还要不要坚持以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度？这是一个尚未引起重视而非同小可的问题。它关系到国企改革是否依宪依法办事，是否坚持走中国特色的现代企业制度完善发展道路。

 

　　我国企业民主管理源远流长

 

　　早在建党初期，我们党就根据最低纲领的要求，拟定了《劳动立法原则》和《劳动法案大纲》，向全国发出通告，大力倡导劳动立法运动，提出了工人参加劳动管理的主张。在１９２６年北伐革命战争高潮中，进行了我国最早的工人民主管理企业的尝试。后来在革命根据地公营工厂里，探索实行了由厂长、党支部书记和工会委员长组成的“三人团”制度，一直延续到抗日战争初期。与“三人团”同时发展的是工人大会，即工会召开工人大会，组织工人讨论生产计划。“三人团”和工人大会的出现，标志着我国由工会组织职工参与企业民主管理的开始。１９４５年８月抗战胜利，我党进一步总结企业民主管理方面的经验与教训，普遍采取了工厂管理委员会和职工代表会议制度。

 

　　新中国成立后，１９５０年６月中央人民政府颁布《中华人民共和国工会法》，为工会代表和组织工人群众维护合法地位权力、推进企业民主管理提供了法律保障。在党的领导下，建国初期企业民主管理有了很大发展，到１９５２年完成国民经济恢复时，全国国营企业普遍实行了以工厂管理委员会和职工代表会议为形式的企业领导制度和民主管理制度。在绝大多数私营企业中，也用多种形式发挥工人阶级的领导和监督作用，如工人生产维持委员会、劳资协调会议等。在对私营工商业的社会主义改造中，对公私合营企业也强调实行民主管理。

 

　　１９５３年我国开始执行第一个五年计划，进行大规模经济建设，由于照搬苏联做法，在一些国营企业中推行“一长制”，片面强调厂长负责，造成个人独断专行，明显削弱了党对企业的领导，也削弱了原先建立起来的企业民主管理制度。１９５５年以后，党中央和毛泽东批评和纠正了“一长制”的做法。党的八届三中全会以后，在全国进行了建立企业职工代表大会制度的试点。

 

　　１９５８年“大跃进”中，一些企业创造了工人参加企业管理，干部参加生产劳动，改革不合理规章制度，领导干部、工人和技术人员相结合的经验，统称“两参一改三结合”，这是党的群众路线在企业管理上的创造性发展，有利于不断调整和改善企业生产活动中人与人相互关系，为企业民主管理奠定广泛的群众基础。但当时脱离实际、脱离群众、急于求成、急躁冒进的风气，又冲击了企业正常民主生活，扰乱了企业合理的规章制度。１９６０年３月，在我们党对国民经济实行“调整、巩固、充实、提高”的过程中，中央批转了鞍山市委《关于工业战线上的技术革新和技术革命运动开展情况的报告》，报告主要内容是发展技术革命、大搞群众运动、实行两参一改三结合、坚持政治挂帅、实行党委领导下的厂长负责制等社会主义企业管理原则。毛泽东做出批示，称赞“这个报告不是马钢宪法那一套”（指苏联马格尼托哥尔斯克冶金联合工厂实行一长制的企业管理制度），而是创造了一个“鞍钢宪法”。“鞍钢宪法在远东，在中国出现了。”后来，党中央先后制定和修订《工业七十条》，对职工代表大会的性质、职权和组织等方面作出明确规定：企业职工代表大会制，是吸收广大职工群众参加企业管理和监督行政的重要制度；职工代表大会要讨论和解决企业管理工作中的重要问题，要讨论和解决职工群众最关心的问题，要保证大会决议的实行；职工代表大会有权对企业的任何领导人提出批评，有权向上级建议处分、撤换某些严重失职、作风恶劣的领导人员，并且有权越级控告；职工代表大会闭会期间，日常工作由工会主持。

 

　　职工代表大会制度是我国企业民主管理的重大发展，与原先的职工代表会议的主要不同之点：一是代表实行常任制，使职工代表在职工代表大会闭幕后仍然发挥作用；二是扩大了它的权力，由原来咨询和监督性的组织变为职工群众参加管理企业、监督行政的权力机关；三是基层工会委员会成为职工代表大会日常工作的主持者；四是职工代表大会在企业党委领导下进行工作。职工代表大会制度作为我国企业民主管理基本形式，和党在企业的领导制度一样，这是历史的必然选择，是中国社会主义企业管理最突出的特色。

 

　　改革不能丢弃我国企业民主管理制度

 

　　１９７８年１０月，邓小平代表党中央国务院在中国工会第九次全国代表大会上致词指出：“为了实现四个现代化，我们所有的企业必须毫无例外地实行民主管理，使集中领导和民主管理结合起来。今后企业的车间主任、工段长、班组长要由本车间、工段和班组的工人选举产生。企业的重大问题要经过职工代表大会或职工大会讨论。企业的领导干部要在大会上听取职工意见，接受职工的批评和监督。对某些严重失职或作风恶劣的领导人员和管理人员，大会有权向上级建议给以处分或撤换。”１９８１年６月党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，把职工代表大会制度作为党在开始全面建设社会主义时期的重要经验之一载入史册。《决议》指出：“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主，特别要着重努力发展各城乡企业中劳动群众对于企业事务的民主管理。”

 

　　１９８４年１０月２０日，党的十二届三中全会作出的《关于经济体制改革的决定》指出：“企业活力的源泉，在于脑力劳动者和体力劳动者的积极性、智慧和创造力。当劳动者的主人翁地位在企业的各项制度中得到切实的保障，他们的劳动又与自身的物质利益紧密联系的时候，劳动者的积极性、智慧和创造力就能充分地发挥出来。”“在实行厂长负责制的同时，必须健全职工代表大会制度和各项民主管理制度，充分发挥工会组织和职工代表在审议企业重大决策、监督行政领导和维护职工合法权益等方面的权力和作用，体现工人阶级的主人翁地位。这是社会主义企业性质所决定的，绝对不容许有任何的忽视和削弱。”

 

　　１９８９年６月江泽民在党的十三届四中全会讲话中指出：“要全心全意依靠工人阶级，离开他们的积极性、创造性和主人翁责任感，一切都无从谈起。”这是企业实行民主管理的根本指导思想。１９９７年９月江泽民在党的十五大报告中进一步明确指出：“坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企事业民主管理制度，维护职工参与改革和管理，维护职工合法权益。”这一重要论述，对新时期职工民主管理提出了新的要求，即：无论是企业还是事业单位，无论是公有制企业还是非公有制企业，都要建立职工民主管理制度；并且明确职工民主管理的基本职能和任务是“两个维护”，既要维护职工参与企事业单位的改革和管理，也要维护职工的合法权益，这就给以职工代表大会为基本形式的企事业民主管理制度赋予了鲜明的时代特色。

 

　　１９９９年９月党的十五届四中全会通过的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出：“搞好国有企业的改革和发展，必须切实尊重职工的主人翁地位，充分发挥职工群众的积极性、主动性和创造性。坚决维护职工的经济利益，保障职工的民主权利。进一步理顺劳动关系，依法进行平等协商，认真执行劳动合同和集体合同制度。发挥工会和职工代表大会在民主决策、民主管理、民主监督中的作用。坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度，实行民主评议企业领导人和厂务公开。”１０月，胡锦涛在中国工会十三大祝词中指出：“认真总结推广一些企业实行‘厂务公开、民主管理’等成功经验，坚持和完善以职工大会为基本形式的企事业民主管理制度，充分发挥广大职工民主参与、民主管理、民主监督的积极性”。２０００年１２月胡锦涛在全国总工会十三届三次执委会上的讲话中指出：“继续坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度，抓好推进厂务公开、民主评议企业领导人、平等协商和签订集体合同等方面的工作，并把已有的成功做法进一步规范起来，在更多的企业推广开来。”

 

　　尽管改革开放以来，党中央对坚持以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度要求是一以贯之的。但在现实的企业管理中，随着厂长负责制取代党委集体领导下的厂长负责制、国企股份制改造和引入西方公司制，一些企业不但党委集体领导被边缘化，职工代表大会等企业民主管理制度也被逐步削弱，致使职工民主参与、民主管理、民主监督的作用名存实亡。近年来国企改革发展取得很大成绩，但也暴露出种种问题，如国企高管严重腐败，乃至国有财产流失，引起社会公愤，有的人侵吞国企资产就像探囊取物，如入无人之境。此类现象过去民主管理监督制度下很难发生，而改制后似“火山喷发”，且无法自我约束、自我解决。究其根源，很大程度上是由于企业改制中食洋不化、机制脱节带来的。必须承认，西方那一套服从私人资本利益及其代理人意志的公司法人治理结构，本质上是排斥党的领导和劳动者民主管理权利的，不可能自动适应公有财产维护、经营和管理的要求。相反，这种缺乏民主制约的公司制，一旦与官僚利益、私有资本利益结合，极易变成一种“公权私用”的制度工具，为财产的“化公为私”提供便捷之径。由此可见，国企改革千万不能脱离中国实际，削足适履、自废武功，丢了自己长期实践证明是管用的民主管理法宝。

 

　　２０１５年４月２８日，习近平总书记在庆祝“五一”国际劳动节暨表彰全国劳动模范和先进工作者大会上的讲话明确指出：“我们一定要发展社会主义民主，切实保障和不断发展工人阶级和广大劳动群众的民主权利。要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持工人阶级的国家领导阶级地位，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，坚持和完善人民代表大会制度，推进协商民主广泛多层制度化发展，促进人民依法、有序、广泛参与管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。要推进基层民主建设，健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，更加有效地落实职工群众的知情权、参与权、表达权、监督权。”习近平“五一”讲话，从人民主体国家根本性质的高度，把工人阶级领导地位与民主管理权利统一起来，从完善国家民主政治制度层面，到健全以职工代表大会为基本形式的基层（企事业单位）民主管理制度层面，系统提出了加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化的要求，这对于我国在改革开放新环境下，在深化国企改革的进程中，扭转全盘西化、削弱工人阶级主人翁地位、放弃企业民主管理制度的错误倾向，推进中国特色社会主义民主政治制度和现代企业制度建设，具有重大的里程碑意义。我们应该深刻理解，坚决贯彻落实。

 

　　坚持企业民主管理制度是国家法治的权威性要求

 

　　有人认为，国企实行混合所有制改革，建立现代企业制度，就只能采取西方国家的公司制模式，不能再搞什么以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度。这种意见不符合我国国情，从根本上违背我国宪法和法律规定。

 

　　我国《宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第十六条规定：“国有企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理。”第十七条规定：“集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题。”

 

　　我国《全民所有制工业企业法》第五十一条规定：“职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构。 ”“职工代表大会的工作机构是企业的工会委员会。企业工会委员会负责职工代表大会的日常工作。”

 

　　我国《工会法》第五条规定：“工会组织和教育职工依照宪法和法律的规定行使民主权利，发挥国家主人翁的作用，通过各种途径和形式，参与管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务”。第六条规定：“工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督”。第十九条规定：“企业、事业单位违反职工代表大会制度和其他民主管理制度，工会有权要求纠正，保障职工依法行使民主管理的权利。”“法律、法规规定应当提交职工大会或者职工代表大会审议、通过、决定的事项，企业、事业单位应当依法办理。”

 

　　我国《劳动法》第八条规定：“劳动者依照法律规定，通过职工大会、职工代表大会或者其他形式，参与民主管理”。

 

　　我国《劳动合同法》第四条规定：“用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论。”

 

　　我国２０１４年３月起施行的最新《公司法》第十八条明确规定：“公司依照宪法和有关法律的规定，通过职工代表大会或者其他形式，实行民主管理。”“公司研究决定改制以及经营方面的重大问题、制定重要的规章制度时，应当听取公司工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。”

 

　　在国企改革中，我们不能奉西方公司制模式为神明，来否定中国宪法和相关法律的适用性。任何借口国企改革而取消或削弱以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度的做法，都是违宪违法行为，背离中国特色社会主义方向。

 

　　完善现代企业制度必须推进民主化管理改革

 

　　我国国企改革要建立的现代企业制度，是适合中国国情和社会主义市场经济发展要求的现代企业制度，在“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的共性前提下，应当富有体现我国企业管理先进品质的个性特色。习近平强调：“要加强和改进公司法人治理机制，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，全面提高经营管理水平，完善符合我国国情又体现效率和公平原则的激励机制。”党的领导与职工民主管理是高度一致的。完善符合我国国情又体现效率和公平原则的激励机制，理所当然地要坚持和完善党领导下的以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度，激发工人阶级的积极性、创造性和主人翁责任感。国有企业健全公司法人治理机制，只有把适应市场运行和发挥社会主义优势结合起来，用党的领导和职工民主管理、民主监督来规范企业领导者用权行为，保证企业经营正确方向，激发企业发展内在活力，才能避免改革为腐败提供制度性漏洞，落入私有化或官僚化陷阱。因此，恢复和发扬优良传统，推进民主化管理改革，是国企深化改革、完善现代企业制度的当务之要。

 

　　现在有一种倾向，以为本轮改革要让国家由过去主要管“企业”变为管“资本”，而大多数国企经过“混改”、产权多元化，原来全民性质的国企就不存在了，于是企业制度也就得完全西化。这种倾向是极其危险的！一个国家的经济命脉和支柱，关键在于实体经济。主要管国资，是为了从价值形态更有效地加强对国企经营发展方向和效益的管控，绝不意味着可以不管国企、放弃国企。如果只管国资运作，不要国企实体，其结果必定如习近平所言“实际上是要搞垮中国共产党领导和我国社会主义政权的重要物质基础和政治基础”。

 

　　混合所有制企业的性质取决于谁控股。在国企“混改”中，必须最大限度地坚持国资控股权，这是维系国企性质的大前提，也是维系党在企业的领导和民主管理制度必不可少的大前提。尽管从理论上讲，以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度在我国具有广泛的适用性，无论什么样的企业，只要招用职工进行生产经营，就可建立和召开职工大会，人数多的企业就可推举代表召开职工代表大会，并行使相应的民主权利，我国也鼓励非公企业建立职工代表大会制度，这不存在任何法律上、制度上的障碍。但是，职工代表大会这一民主管理形式的性质和职能，在公有企业与非公企业中是大不一样的，前者是工人当家作主的企业权力机构组成部分，后者不过是协调劳资关系的工具。从实际情况看，企业性质是公有还是私有，直接关系到党的领导在企业中能否存在和发挥作用，进而决定以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度能否建立以及在多大程度上发挥作用。没有共产党领导，企业民主管理制度就失去了政治根基、思想灵魂和组织依靠。

 

　　对于混合制企业，只有坚持国资控股并相应掌控行政权，才能保住国企性质，才谈得上“把加强党的领导和完善公司治理统一起来”；也只有依靠党的领导，以职工代表大会制度为基本形式的企业民主管理制度才可能真正建立起来，真正作为企业权力机关的有机组成部分，依法享有和行使职工对企业经营管理的知情权、建议权、审议权、监督权，以及对企业领导、管理人员的评议、监督权和选举权。这在非公企业是不可企及的。

 

　　如何把党领导下的职工代表大会制度与公司法人治理结构有机结合起来，是深化国企改革、完善中国特色现代企业制度必须解决的关键问题。西方公司制中的股东会、董事会、经理层和监事会，好处是决策权、执行权、监督权“三权分立”内部制衡，有利于实现资本所有者利益和意志，适应市场竞争发展需要，故而在社会主义市场经济条件下可为全民或集体大型企业管理所借鉴和利用；但其缺陷在于，无法体现劳动者在企业中的主人翁地位，无法保证我们党直接依靠群众智慧和力量来维护全民所有者利益和企业职工合法权益，有效防范公有财产被企业管理者挥霍、流失和侵占，调动广大职工积极性为企业发展做贡献。因此，正确的选择是对公司制进行民主化改造，建立党组织领导下的职工代表大会制度，作为企业权力机构组成部分有机融入公司治理结构之中。

 

　　一是国有企业的公司制改革，要在职工代表大会制度的基础上进行。企业产权变化、组织调整、管理运行等重大改革方案，以及有关措施和协议草案，必须经过职工代表大会审议通过才有效。

 

　　二是企业实行公司制后，职工代表大会及其常设机构（工会）作为企业民主管理制度的基本形式，仍然独立存在和运行。公司新成立职工代表大会，其代表组成应具有广泛代表性，以一线工人和技术人员为主体，高层管理人员所占比例不得超过２０％，并建立起完善的组织和工作制度。

 

　　三是公司的股东会、董事会、监事会制度建立，应以职工代表大会制度为依托。根据全民或集体出资人法定代表机构的授权，通过职工代表大会选举产生本企业的全民股权代表或集体股权代表，与外部派入的全民股权代表、集体股权代表、非公股东以及职工个人股东一起，组成公司股东大会。通过职工代表大会选举产生职工董事和职工监事，直接进入由股东大会选举产生的董事会和监事会。职工的股权代表、董事和监事，其经常性工作情况必须及时向职工代表大会及其常设机构报告，并接受监督。

 

　　四是职工代表大会及其常设机构组织职工参与公司的民主决策、民主管理和民主监督。要依法行使对企业经营管理的知情、监督权和重大决策的审议、建议权，对有关职工切身利益重大事项的审查同意或否决权，对职工生活福利方面重大问题的审议决定权，对企业领导干部的评议、监督权，根据授权推举企业管理人员的选举权等。

 

　　五是职工代表大会制度作为公司权力机构的组成部分，为企业提供平等、开放、公共的民主管理平台。代表们在这一平台上可充分发表意见，进行民主讨论，按照少数服从多数的原则作出决定，不存在劳资协商谈判关系。

 

　　六是职工代表大会作出的决定和通过的决议具有法律效力，企业、领导者和职工都必须执行。公司董事会、经理层和监事会不能逾越或取代职工代表大会的法定职权，凡是法定应通过职工代表大会审议而未经职工代表大会审议通过的事项，一概无效。

 

　　七是职工代表大会及其常设机构必须在党的领导下进行工作，接受公司党委的直接领导和上级工会组织、全民或集体出资人法定代表机构的指导，并接受他们的监督。要坚决贯彻国家法律法令和党的方针政策，决不允许搞内部人行为，严禁以企业职工集体名义侵占全民所有财产和损害国家利益。

        (作者为昆仑策研究院常务副院长、高级研究员，国务院国资委国企理论宣传特约研究员)