中美大使在世贸组织总理事会上再次交锋（中英文实录）

点击：作者：综合来源：“投资仲裁观察”微信公号发布时间:2018-07-29 09:59:53

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　　2018年7月26 日，世贸组织总理事会在日内瓦举行年内第三次会议。美国常驻世贸组织大使谢伊根据美方会前提交的文件对中国经济模式进行指责。中国常驻世贸组织大使张向晨予以驳斥。这是中美大使继5月8日后在总理事会上再次交锋。从中美大使的交锋中可以学到很多：经贸政策，WTO规则，文史功底，辩论艺术，语言能力，等等。转载如下，以飨读者。

中文发言实录如下：

　　美国谢伊大使发言：

　　谢谢主席先生。在发表我事先准备的评论之前，让我先介绍一下。有些人问，我们为什么要把这个议题放在今天的议程上？答案很简单：这个问题早就应该讨论了。与中国独特的经济体制相比，很少有什么问题对世贸组织未来的生命力具有更重要的意义。我知道我的同事张大使会对我的发言进行回应，他可能有很多话要说，但我欢迎他的评论。我们确信，我们不是为了惹怒或挑衅谁，而是为了启发，或许还可能借此给予教诲。我们相信，通过建设性的对话和分析，真相终究会水落石出。

　　主席先生，世贸组织全体成员面临的最关键问题之一是中国未能完全遵守开放的、以市场为导向的政策，该政策是世贸组织建立的基础。

　　尽管中国一再将自己描述为自由贸易和全球贸易体系的坚定捍卫者，但实际上中国是世界上最具有保护主义和重商主义的经济体。与成员的期待相反，自2001年加入世贸组织以来，中国并没有朝向全面执行以市场为导向的政策和做法。事实恰恰相反，国家在中国经济中的作用不断增强。

　　如果中国经济规模较小，中国国家主导的重商主义贸易和投资方式所带来的问题就不会对中国的贸易伙伴和世贸组织本身造成严重影响。但中国的经济规模并不小。在过去17年里，中国经济和中国在全球贸易体系中的作用快速上升。中国目前已是世贸组织最大的贸易方之一。

　　中国的经济规模放大了由国家主导的重商主义贸易和投资方式所造成的损害，这种损害每天都在增加，已不能再被容忍。

　　主席先生，在我们向本次会议提交的文件中，我们关注中国的经济模式，该模式已被证明特别具有贸易破坏性。

　　中国宪法授权中国政府和中国共产党发展“社会主义市场经济”，这一授权也在中国更广泛的法律框架中得以体现。为此，政府和共产党通过政府所有制、控制关键经济实体以及政府指令等方式，继续对资源分配进行直接和间接的控制。结果，生产资料并未根据市场原则进行有效分配或定价。相反，政府和共产党继续控制或以其他方式影响关键生产要素的价格，包括土地、劳动力、能源和资本。

　　与2001年中国加入世贸组织时一样，国有企业继续在中国经济中发挥着巨大作用。此外，政府和共产党几十年来通过任命核心管理人员和优先提供土地、能源和资本以及其他重要投入品等手段来控制这些企业。

　　近来，中国共产党还采取了一系列措施，加强党组织在中国所有商业组织中的存在和力量。此类措施十分普遍，德国工商大会在2017年11月发布一份公开声明，抵制中国共产党“加强其对中国境内德国全资公司的影响力”。

　　中国的体制还把法律作为国家工具，用以促进政府实现产业政策目标，并确保取得突出的经济成果。此外，法院等关键司法机关的组织结构也是为了响应党的指导而设计的。这种体制使得企业很难全面、持续地独立于产业政策行事。

　　中国的主要企业也证实了当前中国经济从根本上具有非市场属性。例如，科技公司阿里巴巴曾表示，“中国大部分生产性资产仍属政府所有”，“中国政府通过实施产业政策继续在规范行业发展方面发挥重要作用”，“中国政府还通过分配资源对中国的经济增长实施明显控制”。

　　中国正在实施“十三五”规划，这一规划本身就是计划经济的标志。而中国加入世贸组织以来，五年规划的作用越来越重要，而不是相反。众多机构参与制定和执行产业政策规划，包括具有立法和监管权力的中央政府机构、数以千计的地方政府机关、共产党的各类机构和中国企业等。

　　中国产业政策的一个重点是技术开发，中国认为这是其经济发展不可或缺的一部分。当前，中国正在寻求在各类先进技术领域获取国内市场主导权乃至全球领导地位。为了实现这一总体目标，中国发布了大量产业政策，包括“中国制造2025”产业规划。

　　中国的产业政策设置了大量扭曲市场的补贴，并对有关国内产业提供其他形式的财政支持。这时常导致出现严重和持续的产能过剩。正如我们在钢铁、铝和太阳能领域看到的那样，过剩产能不仅通过中国的直接出口损害了全球经济，而且还由于全球价格下降和供应过剩，使得最具竞争力的生产商也难以保持活力。

　　当然，补贴绝不是中国用来支持国内产业的唯一工具。例如，正如大家所知，美国在今年3月发布了一份详细的事实报告，说明中国如何采取各种不合理的政策和做法，损害美国的知识产权、创新和技术开发。此类政策和做法不仅使美国受损，也损害了其他世贸成员的利益。

　　同时，中国继续从其世贸组织成员身份中获得巨大收益。目前，中国是世界上最大的汽车市场、最大的石油进口国、最大的钢铁生产国和最大的肉类消费国，中国有6个大城市人口超过1000万。中国也拥有世界上最多的超级计算机。尽管在一些经济领域，中国毫无疑问仍在与和贫困有关的挑战作斗争，但以此为理由将自己视为与许多其他国家相同的发展中国家、进而免于为推动全球贸易规则自由化做贡献是站不住脚的，也与中国的快速发展和财富积累的统计指标相矛盾。

　　自加入世贸组织以来，中国反复强调其正推进经济改革。不幸的是，中国所用的“改革”一词与奉行市场导向原则国家所推行的改革不同。对中国来说，经济改革意味着完善政府和共产党的经济管理，加强国有部门特别是国有企业。只要中国继续走这条路，其对世贸组织的影响一定是负面的。

　　主席先生，对中国贸易破坏性经济模式的批评，中国的基本回应是宣称其严格履行了世贸组织义务。这是最近其白皮书《中国与世贸组织》所宣称的，中国也在今天的会上散发了这份白皮书。中国把自己描绘成其他世贸组织成员应效仿的“模范”，强调其“坚定地遵守并维护世贸组织规则，支持开放、透明、包容和非歧视的多边贸易体制”。

　　当然，正如我们许多人都知道的，中国对自己的描述并不准确。

　　中国的白皮书有22页，对中国推行的实际政策和实践几乎没有提供细节，也没有讨论其他成员提出的很多问题。

　　例如，美国发布了一份148页的报告，非常详细地列举了中国推行的许多存在问题的贸易投资政策和实践。美国在今天的会上也提交了这份美国贸易代表办公室向国会递交的《2017年度中国履行加入世贸组织承诺情况报告》。如果成员想要真正理解中国对世贸组织体制带来的独特问题，我建议阅读这份报告和我们关于中国经济模式的文件。

　　很显然，对中国贸易和投资体制的严重关切非常多。在很多情况下，这些严重关切出现的原因是中国政府或中国政府官员已经干预了市场。很遗憾，只要一个世贸组织成员采取一种国家主导、重商主义的贸易和投资方式，这一切都是可预料的。

　　中国经常把自己的方式描述为“双赢”。事实上，在22页的《中国与世贸组织》白皮书中，“双赢”这个词就出现了8次，但这一描述并不准确。中国奉行的产业政策远远超出用以指导和支持国内产业的传统方法。正如美国贸易代表办公室报告所指出的，中国通常采取措施和行动来阻碍、削弱并损害来自外国的竞争，以此支持国内产业。换句话说，中国的做法似乎更多地基于这样一种观点，即贸易是一种“零和游戏”，而不是自由、公平和互惠互利的。

　　主席先生，我们将上述情况提请总理事会注意的目的有两点。

　　首先，我们希望确保成员真正了解，如果世贸组织还要继续适应国际贸易体系，那么，变革是必要的。

　　其次，我们想要明确的是，从世贸组织的角度看，最好的解决办法是，应由中国最终采取主动，像其他世贸组织成员一样，全面有效地实施开放的、以市场为导向的政策。正如我们最近在对中国贸易政策审议中阐述的那样，目前世贸组织本身并没有提供实现这一变革所需的工具。如果要进行必要的变革，那就应取决于中国。

　　张向晨大使发言：

　　主席先生，

　　刚才，美国谢伊大使的发言，一下子让总理事会变得火药味十足。我们应该感谢他，是他提醒我们现在处于多边贸易体制的空前危机当中，大家不能再悠闲地坐在湖畔享受夏日微风了。我特别要感谢他，7月13日就把美国拟提交的《中国贸易破坏性的经济模式》文件发给我，使我能够提前消化它。但遗憾的是，这并非是什么佳肴美馔，而是味同嚼蜡。

　　我该如何回应呢？贸易政策审议是成员间相互评估贸易政策的机制，世贸组织第7次对华贸易政策审议刚刚结束，我的同事王受文副部长已经回答了美国文件中的很多问题。如果有人愿意在别的机制下批评其他成员的贸易政策，我不持异议。你若意犹未尽，我愿洗耳恭听。尽管我不认为世贸组织是讨论成员经济模式的恰当场所，我还是选择不阻拦总理事会议程的通过，阻碍正常程序使一个机构不能正常运转，那不是中国人的行事风格。

　　针对美国文件里的指责，我完全可以重申中方在审议中的立场：中国的国有企业是自主经营自负盈亏的市场主体，产能过剩的根本原因是金融危机造成的需求收缩，中国没有强制性技术转让的法律规定，中国的产业政策是指导性的，中国严格履行了入世承诺，中国执行了所有争端解决的裁决，中国的发展惠及世界，作为发展中国家的中国在解决发展不平衡不充分方面依然任重道远，等等，然后打烊收工。但是这样做好像有些对不住那些起草文件的美国同事，他们毕竟花了不少功夫。来而不往非礼也。美国文件长达十几页，做出回应大约需要30分钟。我一向不愿意作冗长发言，但今天恳请大家谅解。

　　对待批评，被批评者应当虚怀若谷，从善如流。不管批评意见多么尖锐，是否与事实相符，都应本着有则改之无则加勉的精神来对待。我和我的同事之间经常开展批评和自我批评，请相信我有接受批评的气量。

　　批评者也应当遵守一些原则，比如，实事求是，不乱扣帽子，使用正确的事实和正确地使用事实，论据和结论之间要有清楚的逻辑关系。这样的批评才容易让人信服，才有可能产生好的效果。

　　可惜，美国的文件并没有做到这些。我举几个例子：

　　第一，把自己的想法当作别人的立场甚至多边规则。

　　1992 年，当中国宣布建立社会主义市场经济时，我记得清清楚楚，就在旁边的 Room W 会议厅，当被问及什么是社会主义市场经济，中国代表回答，我们所说的社会主义市场经济就是中国共产党领导的市场经济。26 年过去了，我们从未改变过自己的观点。至于有些人认为中国加入世贸组织后会改旗易帜，那只是他们的一厢情愿而已。世界上市场经济不只有一种模式，中国在努力探索符合中国国情的市场经济道路，并且已经取得了巨大的成就，不管别人说什么，我们都会坚定不移地沿着这条道路走下去。

　　美国谢伊大使刚才使用了“中国经济的非市场性质”的概念，然而翻遍世贸规则，我们找不到所谓“市场经济”的定义。世界上也没有一个放之四海而皆准的“市场经济”标准。世贸规则没有赋予任何成员以这样特殊的权利，把自己的经济模式作为“市场经济”的样板，一旦有哪个国家不肯照搬，就是“非市场经济”。

　　如果说“非市场经济”这个议题还有什么意义的话，就是它再次提醒我们，还有成员，包括美国，不顾世贸规则和自身承诺，根据国内法的所谓“市场经济”标准，在反倾销调查中对其他成员使用“替代国”做法。我愿借此机会再次敦促这些成员，“有约必守”，请履行你们17年前的承诺。

　　美方文件第1.5段只引用了十八届三中全会提出的“更好发挥政府作用”，却故意漏掉了“使市场在资源配置中起决定性作用”的表述。而承认市场在配置资源中的决定性作用，恰恰是中国和世贸组织成员开展正常经贸往来的经济体制基础。请让我完整地引用十八届三中全会这段话，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”

　　同样，美方文件前言部分引用《马拉喀什宣言》时，只提及“基于开放、市场导向的政策”，却有意遗漏了“和基于乌拉圭回合协定和决定确定的承诺”。这后半句话至关重要，每个成员都有国内的政策目标，多边贸易谈判的结果是各成员国内政策和世界贸易自由化进程之间的平衡，这种平衡反映在各项规则和成员关税减让表以及服务贸易减让表当中，其中包含了各成员合法的管理政策和措施。说的简单一点，世贸组织是一套通过谈判形成的契约，我们依据契约的规定行事，契约之外，则是各自的自由空间。

　　中国宪法第十六条对国有企业的自主经营权做了明确规定。美方文件花了大量笔墨试图说明政府对企业的“控制”，但却没能提供政府干预企业正常经营活动的证据。我曾就这个问题与一位美国高级官员辩论，他也未能提供证据，最后他说，控制不是科学而是艺术。话说至此，辩论当然无法继续，但我在心里却不能认同成千上万的中国企业是由一群艺术家控制的观点。在座的很多同事都清楚，美国真正的目的不只是想证明中国企业受政府控制，而且希望建立这样一种逻辑关系，即因为企业受控制，所以它们是履行政府职权的“公共机构”，应承担相应世贸组织协定比如补贴协定下的义务。可惜，这种逻辑被世贸组织上诉机构驳回了。上诉机构在DS379案的裁决中明确指出，“不能仅仅因为一个实体的所有权性质或者是否受政府控制来认定该实体是公共机构。”我知道美国同事一直对输掉这个官司耿耿于怀，但上诉机构的裁决不容挑战。

　　让我再举一个例子，文件第一部分第1.14段，美国批评中国将“社会信用体系”作为“监控在华企业的新工具。”而实际上中国探索建立社会信用体系是为了营造公平诚信的市场环境，中国的做法借鉴了德国、法国等60多个国家建立公共征信系统的经验。难道仅仅因为这个系统和美国的信用系统有所区别就成了控制企业的工具？

　　第二，评价政策性质和影响的标准缺乏一致性。

　　发达国家是产业政策和补贴的发明者和主要使用者。正是 18 世纪末美国汉密尔顿的《制造业报告》开启了制定产业政策的先河。今天美国的《先进制造业伙伴计划》（AMP）《信息高速公路计划》（NII）等不就是美国的产业政策吗？根据美国补贴监控组织“好工作优先”统计，2000-2015 年这 15年间，美国联邦政府以拨款或者税收抵免形式至少向企业补贴了 680 亿美元。

　　像其他国家一样，中国也制订了一些战略、规划和产业政策，在经济和社会发展中发挥了一定的作用，但在美国这份文件里，中国的规划和产业政策成了无所不能的神器，这显然是夸大其词。如果真是那样，各国就只要竞相制定产业政策文件就好了，根本不用花气力提高生产能力。我做过商务部政策研究室主任，参与过一些规划的制订。不久前一位过去的同事来看我，他既有些疑惑又有些惊喜地对我说，“以前常为自己参与的规划实际影响有限感到沮丧，现在有人说这些规划改变了中国、震动了世界，真没想到自己有那么的厉害。”我对他说，“醒醒吧，人家拿你说事呢。”

　　第三，论据和论点之间没有逻辑关系。

　　中国农业农村部的屈冬玉副部长是我的朋友，他本人是一位农业科学家。不久前他来日内瓦开会，我问他科学家说话和一般人有什么区别，他说可能会更具有描述性，因为科学家不会轻易地下结论。我们不能按照科学家的标准要求所有人，但做出一项判断时总不能过于草率。

　　美方文件第二部分第2.9段的论点是中国的计划经济越来越多，使用的证据是有多达几千家的机构参与了产业政策的制定过程。在我看来，这个论据只能说明中国产业政策是在广泛征求意见基础上制定的，是公开透明的。

　　文件第四部分“中国从其经济模式中受益”有几处使用了正确的事实，比如“中国抓住了加入世贸组织的机会快速发展了自己的经济”，还有，中国制造业成本低廉的原因是“规模效应和更先进的供应链”。但从这些事实，一下跳到了质疑中国发展中国家身份，并指责中国“拒绝为全球贸易自由化做贡献”的结论，中间没有任何因果分析，也让人根本看不出美国似乎想说明的中国是如何“利用发展中国家身份”获益的。所有的国家加入世贸组织都是为了发展自己的经济，这也是《世贸组织协定》序言中确定的宗旨。中国之所以能够为全球发展做出贡献，恰恰因为一方面致力于自身经济发展，另一方面致力于与其他国家分享发展机遇。

　　第四，论据的选择和使用缺乏严谨的态度。

　　我不仅读了美方文件的正文部分，也看了它的 88 个脚注，有些脚注里的内容现在还没找到。我的同事说也许因为我是巨蟹座的，所以特别关注细节。但这里的每一个人都知道魔鬼在细节里。一份文件如果脚注有问题，论据就靠不住，论点就值得怀疑。请让我分享几个发现：

　　文件第一部分第1.3 段称中国限制市场力量发挥作用，其依据是脚注2 的中国《物权法》，而《物权法》明明规定“支持、鼓励、引导”非公有制发展。为什么在美国同事的眼里，“支持、鼓励、引导”却等同于打压、限制和干扰呢？

　　文件第三部分“非互惠和封闭的市场”这一节和其他部分有个不同之处，三段文字竟然没有一个脚注。我想可能是不太好找吧，与此结论相反的脚注却很容易找，我忍不住想帮忙提供几个：2017年中国对世界经济增长的贡献率为34%。中国是120多个国家和地区的最大贸易伙伴。这样的例子在中国刚刚向总理事会提交的《中国与世贸组织白皮书》（WT/GC/W/749）中随处可见。还有，谢伊大使担任美中经济与安全审查委员会副主席时联合签署的委员会2013年度报告指出，“中国航空航天、汽车工业和农产品等行业的需求增长支撑了美国出口”。如果中国是一个非互惠和封闭的市场，美国产品是怎进去的呢？

　　对文件3.5段产能过剩这部分，我也愿意贡献一个脚注。圣加伦大学教授伊文尼特（SimonEvenett）5月3日发表了一篇文章《不要对制造业产能过剩问题恼羞成怒》，里面提到中国对G20成员出口产品的86%都不是来自所谓的产能过剩行业。他所参与的全球贸易预警（GlobalTradeAlert）项目对16家中国和31家其他国家的上市钢铁公司财务报告进行了研究，发现中国公司获得的补贴占销售收入的比例只有不到 0.4%，而很多其他国家公司获得的补贴比这高得多。

　　主席先生，我想我应该结束对美方文件的评论了。对美方提交的另一份文件《2017年中国履行世贸组织承诺报告》，我想我已经没有必要再去评论了。对于我刚刚评论的这份文件，我为参加起草的美国贸易代表办公室的同事感到难过，我对他们很尊重，我指出其中存在的部分问题是为了澄清事实，改进批评的质量。我当然知道这和他们的专业水平和努力程度没有关系。谁都明白，先入为主，写出来的东西必然有失水准。

　　中国古代有个三人成虎的故事，不存在的事实说的次数多了就有人相信，扣帽子的人也许正希望产生这种效果吧。但我认为很可能会事与愿违，由中国《战国策》里的摇唇鼓舌者变成《伊索寓言》里喊“狼来了”的放羊娃。因为事实和真相终归无法掩盖和改变。我对媒体说过，有人批评中国是重商主义者，可是你见过主动降低关税的重商主义者吗？你见过组织进口博览会鼓励进口的重商主义者吗？

　　大家都清楚，在目前世贸组织面临的空前挑战中，哪个国家的贸易政策才是真正具有破坏性的。以国家安全为借口限制铝和钢铁贸易的“232条款”措施和以国内法为依据单方面提高关税的“301条款”措施，如果拿刚刚结束的世界杯足球赛做比喻，这些措施显然都属严重犯规，应受红牌处罚，而此时美国还在阻挠上诉机构成员作为裁判上场执法。

　　前面提到，我并不太在乎批评者的态度，即使是不负责任的指责和攻击，也可以一笑置之。过去挨打，使上几辈中国人发奋图强；现在挨骂，让这一代中国人头脑清醒。而对于世贸组织来说，要找到解决成员分歧的方式必须通过平等协商，就问题的根源、性质、影响及与世贸组织规则的关系达成一致，施压、抹黑、妖魔化都无济于事。

　　我们从未否认过中国经济体制中存在的问题，中国进入了改革的深水区，我们的工作还存在许多不足，也面临不少困难和挑战，对有益的批评和建议我们求之不得，如饥似渴。在对华贸易政策审议中，很多成员向中国提出了建设性的意见和建议。在座的同事都听了瑞士大使尚博文（Didier Chambovey）先生作为引导人的评论，我认为他的评论是建立在深入考察、客观分析基础之上的真知灼见。他给我印象最深的一句话是，“世贸组织成员具有多样性，有着各自不同的经济模式，有着各自不同的管理贸易投资的框架。但在这种多样性当中，有一种共同的东西，即大家都相信市场的力量，尽管程度有所不同。”他指出的从高速度转向高质量发展和处理好市场与政府作用关系方面中国所面临的诸多挑战，正是我们今后改革的重点。对于这种中肯的意见，我们会心悦诚服地接受。对于这种以严谨的态度提出批评意见的人，我们愿意把他们当作我们的先生，随时向他们请教。

　　谢谢主席先生。

　　（摩洛哥、日本、巴基斯坦、俄罗斯、欧盟、古巴、中国台北、委内瑞拉、澳大利亚、巴西、墨西哥先后举牌发言）

　　美国谢伊大使发言：

　　我认真听了向晨大使的发言，我向你保证，我们的批评是出于诚意的。张大使，你不必为美国贸易代表办公室负责撰写我们所提交两份文件的工作人员感到难过。事实是，我们对中国经济体制与世贸组织原则在根本上不相符表示严重关切。如果中国继续走这条路，将使世贸组织越来越失去相关性。

　　这是因为从中国的经济模式孕育出的政策严重损害了其贸易伙伴，中国在国际贸易中的作用之大，让人无法忽视这样的损害。我也要感谢今天那些愿意参与中美这一重要对话的成员。我认为对话是文明且有价值的，世贸组织需要进行这种对话。

　　在总结之前，我想表达最后一个观点：中国的社会主义市场经济并不是市场经济。有一个看待中国经济体制的有用方法：的确，中国政府允许市场发挥作用，但只是在一定程度上，一旦市场作用的结果与中国产业政策所设想的结果发生冲突，中国政府就开始干预市场，以确保中国产业政策设想的结果得以实现。我们向今天的会议提交了文件，正如文件中详细阐述的，这种体制是高度扭曲市场的。最后我要感谢同事们，感谢你们倾听我们的关注。

　　张向晨大使发言：

　　听了其他成员的发言和谢伊大使的第二轮发言，我觉得有必要对我刚才讲的做一个小结。评论其他成员的经济贸易政策及其与世贸组织的关系，我认为批评者应具有自省精神和边界意识。

　　孔子说过“不迁怒”。不能因为自己的问题冲别人发火。任何所谓的结构性问题归根到底都是国内问题。例如，不解决美国储蓄率低的问题，贸易逆差是不可能根本解决的。在批评别人的时候不要忘记自己是怎么走过来的，像发达国家一样，发展中国家保护知识产权水平的提高需要一个过程，发展中国家也需要通过制定产业政策帮助实现工业化，像巴基斯坦的沙淘奇(TauqirShah)大使说的不能做过河拆桥、上房抽梯的事。

　　老子说过“知止不殆”。世贸组织的职责和我们的能力是有限的。我们应当聚焦那些成员普遍关注并且能够取得进展的领域，而不要做那些世贸组织管不着、管不了和我们自己力所不逮的事情。

　　我们当然应该考虑世贸组织的未来，研究如何使多边贸易体制适应全球化的变化，在此方面中国愿意发挥建设性的作用，做出自己的贡献。但是，世贸组织的当务之急，是制止单边主义和保护主义的蔓延，让争端解决机制恢复正常运转，让贸易战尽快停下来，而不是转移视线和寻找替罪羊。

　　谢谢主席先生。

英文实录如下：

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