刘明国：尽快恢复巩固提高我国粮食生产能力的政策建议

点击：作者：刘明国来源：昆仑策网发布时间:2023-03-29 08:47:54

无农不稳，无粮则乱。这一幕在古今中外反复上演。历史上，齐国诱导鲁国弃粮种桑，关键时候断粮降服鲁国；越王勾践把种子煮熟贡给吴国，趁其粮食绝收一举灭吴。今年乌克兰危机爆发以来，全球30多个国家限制粮食出口，部分国家因此社会动荡甚至政权更迭。只有把牢粮食安全主动权，才能把稳强国复兴主动权。

农业强，首要是粮食和重要农产品供给保障能力必须强。这些年，我们依靠自己的力量端稳中国饭碗，14亿多人吃饱吃好。现在，粮食需求刚性增长，端牢饭碗的压力大。必须全方位夯实粮食安全根基，既要抓物质基础，强化藏粮于地、藏粮于技，也要抓机制保障，做到产能提升、结构优化、韧性增强、收益保障、责任压实。

——引自习近平总书记2022年12月23日在中央农村工作会议上的讲话

一、主要问题

我国当前面临的粮食安全问题，主要表现为以下三个方面：

（1）粮食供应对外依赖程度高：从2015年开始，每年进口1亿多吨，超过国际粮食贸易量的20%，而且呈快速攀升趋势，2022年粮食进口已经增长到约1.5亿吨（详见表1）。

（2）国内粮食产量实际不足。其理由：一方面粮食大量进口且呈攀升趋势；另一方面（有效）耕地面积事实上已经突破了18亿亩耕地红线（详见表2）。而且现在农村相当多的农户已经不存粮，种粮大户基本上将多余粮食卖掉，仅存点口粮。

（3）“老人农业”不可持续，粮食生产能力不断萎缩。

“老人农业”不可持续的问题，不仅会导致在不久的将来（保守估计，不超过10年）我国粮食生产出现断崖式下降，而且极不利于我国实施乡村振兴战略和构建国内大循环为主体的新发展格局。因为农民从农业获取的收入占国民收入的比例长期处于低位（2009年以后我国第一产业占国民经济比重持续低于10%），必然导致工农业之间循环不畅，工业产品生产过剩而农产品生产不足，使国内大循环失去最基本的内在协调性。

二、原因分析

第一，关键原因：粮食生产收益连续多年严重低于农民工外出打工收益。这导致了以下严重的后果：（1）很多地方（特别是丘陵山区和高原地区）的农民不愿意种粮，抛荒和粗放式耕种普遍；（2）农村劳动力持续向城市流动，农村劳动力严重不足。这两个方面原因又相互强化，导致我国粮食生产能力呈下降趋势。现在很多地方主要依靠五六十年代的老人和一小部分七十年代的中年人在从事农业生产，八九十年代的青年人“在种粮”和“会种粮”的已经非常少了。“没有人愿意种粮”、“没有人种粮”、“没有人会种粮”的困局正在形成。

平原地区虽然可以通过机械化在一定程度上化解农村劳动力不足的问题，但这样必然导致农村生产关系的质变——雇佣化。而且，雇佣化的粮食生产，最终难逃美国式粮食生产的高成本、高补贴困境。

第二，资源原因：18亿亩耕地红线其实早已破了。按照国家统计局发布的《国际统计年鉴（2012）》的数据，我国耕地面积2008年就已经下降到16.296亿亩了，《中国统计年鉴（2015）》以后公布的耕地面积存疑（见上表2）。从2014年到现在，八年过去了，耕地在工业化城市化继续推进的情况下，究竟减少了多少已不得而知。有的地方甚至出现了农民一方面拿着土地占用款，另一方面还拿着政府粮食生产补贴款的情况。虽然近年来北方降雨量有所增加，北方干旱地区的耕地有所增加，但是否能够补偿工业化城市化所占耕地以及退耕还林还草所占耕地，就很难说了。至于用喀斯特荒地和滩涂作为占用良田熟土补偿的“耕地”，是几乎没有什么生产潜力的。就算真的新增了那么多“耕地”，以此面积并按良田熟土的平均单产来推算的粮食产量，也是不可靠的。

第三，政策原因：过分相信市场、忽略了我国粮食生产能力的可持续发展问题。多年来我们主要采用以下政策来解决我国粮食供应不足的问题：（1）从国际上进口；（2）按“成本+适当收益”的粮食定价机制来提高粮食收购价；（3）补贴农民（主要是针对大户）种粮。

这些政策在和平环境下，可以暂时解决我国粮食供应不足的问题，但是忽视了我国粮食生产能力可持续发展问题，进而为我国粮食安全埋下了巨大的隐患，并使得我国在国际上受制于人。虽然近年种粮收益有所提高，但仍然不能改变青壮年农民不愿意务农的趋势。所谓的“适当收益”不过是仅能弥补种粮生产成本之外略有盈余，完全没有考虑农民种粮的机会成本。特别是在收粮季节才公布国家粮食收购保护价和支付农民补贴，更是荒唐，完全起不到事先鼓励种粮的作用。

三、政策原则建议

第一，将种粮收益提高到合理水平原则（具体方案见下表3、表4）。只有让农民种粮的机会成本得到充分补偿，才能尽快吸引农民工回乡种粮，进而才能尽快恢复提高我国粮食生产能力。这意味着，如果政策力度不够，那不会有显著效果的。这是畅通国内大循环的关键之举。

第二，综合考虑种粮收益、城市居民的消费能力和国家财政实力原则。提高种粮收益，可以通过提高粮食保护收购价和财政补贴两种手段来实现。提高粮食保护收购价，既要考虑城市居民的消费能力（不能降低城市居民的生活水平），还要兼顾我国财政的实力。这意味着，提高粮食保护收购价要采取“分阶段、快步走”的策略（具体政策方案见后）。

第三，粮食流通环节公益性原则。即粮食流动环节不能获取过高的利润，甚至采用国有专门机构保本经营。

第四，因地制宜和就高不就低原则。提高粮食保护收购价和政府种粮补贴组合，要根据各地种植品种、复种模式、农民户均耕地面积、单产等因素来制定。平原地区和丘陵山区、高原地区需要采取不同的政策组合：平原地区着重通过提高粮食收益来恢复提高粮食生产能力；丘陵山区和高原地区需要通过提高种粮收益和其它乡村振兴举措相结合，在提高农业农村收入水平中恢复提高粮食生产能力。当然，粮食保护收购价和政府种粮补贴不管是平原地区、还是丘陵山区和高原地区，同年都要就高不就低。

第五，种粮补贴与产量挂钩原则。我们现行的种粮补贴大多是与耕地面积挂钩，这个做法虽然简单，但是并不能保证有效提高粮食产量。领了补贴不种粮或者粗放式生产的，大有人在。

第六，“恢复和保障我国粮食生产能力”优先于“进口粮食”原则。即我国进口粮食的配额数量要根据我国粮食的预期产量来确定，而且应随着我国粮食生产能力的逐渐恢复和提升而不断降低我国进口粮食数量配额。千万不能先确定了粮食进口数量，反过来限制我国的粮食生产。因粮食进口过多而限制农民种粮，这种“你敢栽，我敢砍”的做法是绝对不能允许的。

第七，政府激励种粮政策事前公布原则。要将各种激励种粮的扶持政策提前到播种前公布，才能真正起到激励农民种粮的作用。

四、“分阶段、快步走”政策方案建议

以下政策组合，主要是针对平原地区和湖南、江西、江苏等鱼米之乡的。

第一，对“玉米+小麦”复种模式的政策组合。玉米保护收购价分四年分别提高到1.86元/斤、2.36元/斤、2.86元/斤、3.36元/斤。小麦保护收购价分四年每次以0.5元/斤为阶梯提价，即分别为1.63元/斤、2.13元/斤、2.63元/斤、3.13元/斤；小麦理论保护收购价则分别提高到4.73元/斤、4.05元/斤、3.37元/斤、2.69元/斤。小麦保护收购价与理论保护收购价相比较的不足部分由政府补贴。政策组合如表3所示：

第二，对“水稻+小麦+水稻”两年三熟复种模式的政策组合。按照上述的小麦保护收购价提升步骤——1.63元/斤、2.13元/斤、2.63元/斤、2.69元/斤，（要能保障水稻种植可持续的）稻谷理论保护收购价分别应为4.94元/斤、4.87元/斤、4.80元/斤、4.80元/斤；水稻价格每一次拟提高0.5元/斤，不足部分财政补贴，政策组合如表4所示：

第三，财政种粮补贴资金规模与来源。从上述政策组合可知，财政补贴（小麦和水稻种植）总额上限仅约2万亿元。财政种粮补贴资金来源：（1）从我国农林水财政预算（2019年和2020年都在2万亿以上）中进行结构调整——减少基建等次要支出，把钱用在刀刃上，优先用于种粮补贴；（2）减少出口退税（2021年和2022年出口退税分别为1.6258万亿元和1.8678万亿元,），用于种粮财政补贴。

以上方案，虽然主要是针对平原地区和湖南江西等鱼米之乡的，但财政种粮补贴算的是全国的数据；对于丘陵山区、高原地区也同样适用，只不过仅如此是不够的，还需要结合在农村发展其它产业，从总体上扭转农村收入水平较低的格局，在乡村振兴中恢复提高粮食生产能力。

当然，从长远来看，提高种粮收益和激励农民种粮，要与壮大农村经济集体相结合。只有农村集体经济壮大了，才是保障我国粮食生产能力的根本。

（作者系贵州财经大学政治经济学教授、博导；来源：昆仑策研究院【原创】修订稿，作者授权首发）

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