林毅：应对新冠疫情危机产生的公务管理改进机遇

点击：作者：林毅来源：昆仑策网【原创】发布时间:2020-05-11 11:34:08

【提要】此次新冠病毒疫情在带给我们危害的同时，也带给我们一个制度改进的机遇，其放大了原本较为混淆的个人技能与部门职能渐渐的差异，使我们能够有可能将原本单一的“职能决定权力”分权原则，进化到更为准确的“技能决定权力，职能决定行使权力的范围”分权原则上，同时，将公务管理权力进一步分为“技能决策”和“资源调配”两方面，使之同时满足决策方面的科学性要求，以及政治方面的领导性要求，并最终集中体现为“以人民利益为基本出发点”的公务管理结果。

４月８日，武汉解封。

至此，中国境内抗击新冠病毒战役已告一段落，接下来的任务，在于重启经济，以及防范境外病例的输入。

此次疫情，可说是对世界各国社会管理与社会制度的一次考验，而从目前的抗疫结果来看，中国政府与中国社会主义制度无疑提交了一份足以令人满意的成绩单。从首次面对陌生病毒，到果断牺牲经济来封城封路，再到集中全国力量援助武汉，以最大程度保障人民的生命，之后在自身疫情得到控制之后又开始为其他国家提供医疗援助，成为当前世界唯一一个有效控制住疫情的国家，中国政府的果断应对与全体国民的极力配合都凸显了中国特色社会主义制度的优越性，极大提升了中国公民的制度自信和民族自豪感。

但这并不能说中国此次抗击疫情的危机处理就已经完美，疫情发展初期时武汉政府的应对措施就存在许多问题，并成为当前西方国家甩锅中国的借口。当然，此次人类面对的是一种全新且极具危险性的疾病，中国政府首当其冲遭遇疫情，并没有多少经验可以借鉴，仓促应对时的踌躇犹豫在所难免，因此实在无需过多指责。但是，这次疫情实际上也以某种方式揭示了中国社会管理制度中可能存在的漏洞，在给予我们制度自信的同时也给予了我们补足制度漏洞，提升社会管理水平的机会。

此一机会，就是通过治疗疾病时所需要的医护人员的诊疗技能，与疫情控制时所需要的部门疾控职能这两方面概念，来揭示部门职能与个人技能方面的差异。在现行体制中，由于普通职能领域中的技能与职能相关性过强，导致两个概念往往混淆在一起，其集中体现就在于公务系统中所秉持的“按职能划分权力”原则，以及由此产生的诸如部门利益、权责不清、关系网等相关问题。但是，在此次疫情处理中，疾控能力同时取决于医护人员的个人技能，以及公务系统的资源供应能力，两者间的差异性得以凸显，从而使我们得以理解并将现有分权原则提升为“由技能和职能共同确定”的公务系统分权原则。

对此，我们可以对迄今为止所发生的相关事件进行分析，以说明这一点。

· 疫情通报不及时

在疫情爆发的初始阶段，社会对于政府普遍存在一种不信任情绪，原因在于，武汉政府采取了一种管制的态度，拒绝承认疫情的存在，如，12月30日李文亮医生等人向公众披露可能存在疫情，武汉政府就将其定性为谣言。

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显然，这一行为可以从各种角度进行解读。但如果要从这一现象对制度设定做改进，我们就有必要排除当事人个人主观意识方面因素的影响，而仅从客观角度方面进行分析。

很明显，当前的社会公务管理体系中存在着“领导决定一切”这样一个运作原则，这实际上根源于公务系统的权利结构。由此而言，基本上任何突发的、未在流程上有法定规则的公共管理事件，其不外乎两种结果——或是被职能部门以超出职能范围为理由加以推脱，或是由领导拍板来决定最后的处理结果。而遗憾的是，疫情的爆发恰恰属于这样突发事件。虽然理论上有疾控部门对其进行监测与管理，但此次疫情影响之大，范围之广，需要整个社会给予配合，其远远超过疾控部门的掌控范围，因此实际最终仍需要疫情爆发地，也就是武汉市的高层领导进行决策。

但问题是，武汉市的领导层能否具备足够的判断力，来确定其疫情的严重性？

可以这样认为，个体对于疫情以及相关影响力的判断，基本取决于个体的相关医疗知识，也就是医疗方面的相应水平。换言之，只有从事相关医疗领域的个体，才有可能比较科学准确地判断出可能的发展趋势，也因此，最先发现疫情的张继先医生，即是直接处于医疗领域第一线，且同时进行传染病相关工作的医生。

而以中国的行政管理结构来看，公务管理职能部门的领导，其职业发展途径，显然不可能与医生的发展途径有太多重合，这也就意味着其对于疫情的判断，实际与普通人并无差别，基本上极难理解医生基于职业敏感所产生的洞察。更何况作为市级领导，其需要综合考虑的因素很多，且当前社会的管理重点往往与经济发展有关，在此情况下，为了控制疫情而牺牲经济，这样的决策，已超出其可接受的范围，而由此忽视相关疫情警报，甚至采取压制措施以避免社会恐慌，也就是其必然的选择。

此处不是为武汉市政府前期的失职开脱，而是认为在当前的职权结构下，其行为反倒是一种正常的决策结果。但对于社会管理制度而言，决策意味着取舍，意味着对部分信息的忽视，这在社会管理实例中无可避免，那么由此需要改进的公务管理制度，在于如何避免权力结构对科学判断产生直接的压制作用，也就是如何使客观数据能够在相关专业领域有效传递，而不受具体决策权力的影响。

实际上此次疫情也为我们提供一个解决的实例——初期阶段，身为疾控中心主任的高福先生，在专业刊物上发表关于病毒的论文，以此向医学界揭示了疫情发展的可能，并由此引起社会的重视，而同一时间由于疫情尚不明确，武汉政府仍处于否认存在疫情的状态。这实际上也佐证了这一观点，即，即使在职能方向上或者出于管理的需要，或者因暂时没有完全的证据说明必须要立刻采取全面防御的方式来应对疫情，但完全可以在技能方面通过信息共享的方式来提醒同行注意，以求最终汇总到足够的信息来作为决策依据，从而促使职能方面跟上实际情况，得出科学合理的决策。

· 疾控中心主任人选的资格遭质疑

其后，坊间舆情的热点，集中在高福先生是否有资格担任疾控中心主任一职上面。坊间质疑其原本为兽医专业，并非如惯常认知的专业医生，对此，大家更推崇钟南山院士等在医疗专业领域具有更高技术水平的专业人士任当这一职位。

这种思维，实际上也是受“领导决策”这一惯有社会运作原则影响的结果。

在遵循这一原则前提下，如果想要使系统的决策最为科学合理，那么领导就必须是该领域的领头人，其相关职业技能必然需要能够高于其所在部门的绝大多数其他个体，如此才能具有足够的信服力，来引领其他人，并代表职能部门进行决策拍板。依此思维，公众自然希望疾控中心主任具有更高的技能水平，才能放心地由其行使相关的管控权力。

但这种确权方式，实际上使得对领导职位的人选提出了更高的要求，无形中增加了选择难度，皆在于，优者胜出的选拔方式，实际上仅适用于仅有单一技能要求的职位选拔上，而一旦对某一职位存在多重技能要求，则问题将以指数方式复杂化。

例如，疾控中心主任一职，其所需要的仅是诊疗领域的技能水平作为唯一考量吗？这显然不够。作为其本职需求，其至少需要疾病传播方面的各种相关知识，才能提前洞察出疾病扩散的可能趋势；而为了达到控制疾病传染这一目的，其也必须了解各种管控手段所可能的手段与成本，以及与其他相关职能部门的沟通配合方式，也就是，其必须具有足够的沟通能力，使其他非本专业领域人士理解本专业需求，才有可能合格地履行该职位职责。

因此，从这些职位要求来看，诊疗领域内的能力需求反倒是最低的，只需要基本理解疾病的严重程度即可。而出于其他技能需求考量，诊疗领域的高级人才反倒有可能不能有效履职。或许其能够高效诊疗各种疑难病例，但对于传染病管控手段、成本，以及与其他职能部门的沟通，其可能毫无兴趣，甚至一无所知。如果强行将这样的人才安排到此职位，反而可能浪费了其在诊疗领域的专精优势。

所以，实际上在公务管理领域内，许多职位实际所需的技能，并不一定是该职能领域的主体技能，高层职位的综合能力比单一技能能力更为重要。对于具有复杂技能要求的职位人才需求，如果想通过寻找同时具有各方面高技能水平个体的方式加以解决，将极大增加选才难度，且难以确保最终获得最优的选拔结果。但是，如果以技能衔接的方式，由综合具有两方面相关能力的个体，来沟通衔接各自技能领域的高等级人员，那么选才的难度将相对极大降低。这恰如项目的甲方和乙方技术人员之间，必然需要一个项目经理居中协调一样，由此甲方的实际需求才能转变为乙方技术人员能够理解的技术指标，而技术方面的实际解决能力，才能转变为甲方可以理解的现实方案。

据此就能理解疾控中心主任的职责，在于在疾病诊疗和管控需求，与现实的实际管控方式和行政命令之间进行有效沟通。这也对社会管理制度的改进产生一个启示，即，我们可以对现有公务管理体系的所有职位进行分析，确定其在进行公务管理时所需要的技能需求，然后结合该职位所处的职能领域，就能从技能和职能两方面对该职位的权责进行认定，那么整个公务系统将产生明确的确权和确责作用，公务权力不再混淆，公务责任也将无法推脱。

· 红十字会的物质发放能力出现问题

在中央下定“武汉封城，全国驰援”的决策后，各地各种赈灾物质开始向武汉聚集。依据既有的职能分配，红会承担了物质的汇总与发放任务，并成为下一个爆发的公众质疑焦点。由于受原有红会形象的影响，普通民众并不十分信任红会，而红会的一系列操作也无疑佐证了民众的怀疑。

但如果抛开红会人员主观方面的负面因素来看，红会前期工作失利的客观方面主要原因，在于物质规模远超红会自身的运作能力，而导致其捉襟见肘、效率低下的状态。

实际上物质的汇总与发放并不是一件容易的事，恰如“兵马未动，粮草先行”一样，后勤保障决定了整个军事行动的成败，而红会在疫情期间所担任的物质汇总分配工作就是这样一个后勤保障工作。实际上当前期物质匮乏问题通过全国驰援方式解决之后，物质的管理能力则成为下一个问题点。

可以想见，在平常状态下，红会所需要管理的慈善物质，都不是需要立马发放的，其有足够的时间进行清点分类，则原有的手工帐方式就足以满足工作要求。但是，在抗疫状态下，所有援助物质都需要做到立点立收立放，同时物质数量也远非平常状态能比，那么就必须采取更为高效的物质管控方式进行处理，此时若仍按原有方式进行操作，则当时红会混乱的状况也就成为必然。

当然，我们可以说，为什么红会在平时不能直接做好相关的建设，以避免这一状况产生呢？其实这也不难理解。

对于个人而言，在既有工作方式能够满足日常工作需求的情况下，个人实难产生足够的动力去改进工作方式，因为这往往意味着痛苦的学习，以及未知的出错可能性。以此，若无直接的压力或动力存在，个人不会有太大意愿主动提升系统效率。

而组织本身也难以通过获得高等级人才的方法来直接提升系统效率。首先，高等级人才有可能对薪资要求更高，同时也更有可能需要更大的发展空间，这意味着更高的人才保有成本。对于组织而言，既然低等级人才就能满足工作需求，也就没必要特意选择能力水平更高的个体。而红会作为清水衙门，即使招收了高等级人才，也可能因为缺乏发展空间而难以将其留住。

所以，从这些方面来看，红会的人员配置在正常状态下是相对合理的，那么实际问题在于，当疫情发生并产生对应的能力提升需求之后，整个公务系统如何因应客观工作需求来有效配置对应的人力资源，以达到瞬间提升部门工作能力的效果。

这实际上涉及到了部门的组建问题。当公务系统惯于以“按职能分权”来设置权利结构时，整个公务系统实际上按照职能裂分成不同的职能部门，其人力资源与物质资源都是彼此独立、不相交融的，那么所谓的通过配置对应所需的人力资源来瞬间提升部门工作能力，这样的做法，只能利用“领导决策”这一运作原则，以行政命令的方式来要求各个部门相互配合。但这种方式又将问题回归到上层领导的能力问题这一方面，也就是将解决问题的效率，寄望于个体的能力之上，并不是通过制度设定来提升系统效率的有效方法。

这也就产生了新的社会管理制度改进需求。如果能够打破职能部门对于人力资源的束缚作用，增加人力资源在整个公务系统中的流动性，也就能够使公务系统可以随时调配人才来组建应急工作组，以应对各种即时的公务管理需求。

在此可以看到，各种工作需求其实也就是解决问题所需的技能能力。当公务系统对于各个职能部门的职位从个人技能与部门职能两方面确定权责以后，职能部门的公务处理过程可以理解为按照特定职能流程所进行的个人技能判断的模式化处理，那么公务员履职的根本原因在于其具有该职位所需要的技能水平，并由该职位所对应的职能范围来确定该技能的实际使用范围，则职能部门本身仅是相关职能公务流程的集合，对公务员仅有流程上的管理作用，而失去对技能公务员的其他管控作用，这实际上起到了打散所有职能部门的作用。

而技能公务员本质上将从属于整个公务系统，而非职能部门，那么实际上系统可以，也必须进一步回收聚拢所有职能部门的人事调配权，并以公务员个人的技能水平作为评价标准来对整个公务系统的所有公务员进行管理，这实际上就已经满足了上述的管理制度改进需求。

· 大感染科相关问题的提出

随着“一省包一市”政策的执行，全国的医疗资源开始向湖北输送，医护资源和医疗资源问题得到解决，此时社会开始有余力反思疫情初始时所遇到的问题，并提到了关于大感染科的设定问题。

在建国以后相当长一段时期，由于社会医疗能力的相对薄弱，预防传染病是提升社会医疗防护能力的重要工作，在此阶段大传染科作为主力预防科室而在医院系统中占有极其重要的地位。但是，随着防控措施的深化与疫苗接种工作的深入，许多传染病在中国已经较长时间没有造成太大影响，由此也导致大传染科的式微，并在市场经济作用下从医院系统中逐渐消失。

而此次疫情在前期集中凸显了这种医疗资源配置对于疾病防控的负面影响，病床配置不足导致前期医疗系统近乎崩溃，也由此产生是否需要保留大传染科的相关讨论。

显然，这又是一个两难的问题。在日常状态下，如果按照疫情控制需要来预配病床等医疗资源，这显然过于浪费，但在疫情爆发阶段，如果能够提前预备更多的此类资源，则能更有效地缓解疾病的传播。实际上大传染科的式微从现实来看已经是一种必然，那么实际问题则在于，当因疫情发展产生应急需求时，能否及时有效地获得对应的病床等医疗资源。

幸好此次火神山雷神山医院的建设速度让我们吃下了一颗定心丸，中国的社会制度保证了政府能够按照实际需要掌控社会资源的分配，这实际上是中国相较于其他国家所存在的制度优势，在社会管理制度的改进中势必需要得到强化，以更有效地发挥这一优点。这涉及到如何汇总并向公务系统提交资源需求的问题，需要结合其他事例一起分析。

· 武汉政府在疫情初期的控制权利其实有限

在拐点出现，疫情得到初步控制之后，社会开始反思前期的防控措施效果，同时也开始承认武汉政府的行政权力在初期防控方面实际存在着客观方面的局限性。

首先，作为一个新生疾病，大家对于新冠病毒实际完全没有了解，根本没有意识到其传染威力如此之大，而武汉政府初期的应急反应受人诟病，很大程度上也是因为对其传播方式与传染率吃不准所造成的。作为“九省通衢”的重要交通枢纽，武汉的封城措施不仅仅是一个城市自身的封闭，而是关乎与之出行相关的所有个体的出行受阻问题，更何况时值春运，归乡人员数量巨大，更进一步扩大了可能造成的影响。

同时，从现在实际封城后产生的结果来看，封城不单意味着交通的停运，还意味着经济的停摆。武汉作为中部地区的重要工业城市，无论哪位官员如果处在同一决策职位，恐怕难有谁能够有胆量下达这一封城命令。更不用说城市停摆所需要解决的物质供应等民生问题，若是仓促下令封城，却没有相应的后勤物质保障，那么如当前摆在印度面前的“饿死或病死”问题，也将成为决策者不得不面对的另一个两难困境。

这实际上揭示了一个客观事实，即，社会公共事务的处理其实应该分为相互关联的两部分，其一是决策选择，其二则是资源调配。可以认为，前文所言的公务管理所产生的对于技能的需求，实际就是需要通过技能所产生的科学判断，来形成合理的决策，这决定了公务管理行为的正确性。但一个完整的公务管理行为除了形成科学的决策之外，还需要获得对应的资源，使该决策得以实现，才能通过公务管理来对社会事务产生实际上的影响。对于有效的公务管理而言，这两者缺一不可。恰如此次抗疫，就算再早形成“封城”决定，但是没有中央提出“全国驰援”并全力实现这一资源调配结果，那么恐怕也会像现在的印度那样形成反效果。这是社会管理制度中关于资源调配方面需要考虑的另一方面问题。

· 中央指导组的工作方式

此次抗疫行动中，为整个社会管理制度中资源调配相关问题提供解题思路突破的，是中央指导组以往不同的工作方式。

在以往印象中，所谓领导，或表彰，或讲话，或亲临一线视察，其工作重点在于激励士气，在于表明对事情的重视，以此实现在精神层面领导全局的作用。但此种领导方式，总不免有“走过场”之嫌，且过多的讲话、精神、意见，是否有利于工作进行，还是有可能因此影响一线工作者的抉择判断，进而产生妨碍，都值得商榷。

反观此次疫情防控，中央指导组的工作与以往工作方式有了极大不同，“少说多做”，即是其主体表现。在实际工作中，领导小组更多的是听取专家的意见，以及其所提出的需求，然后再提出决策方案，来实际解决这些需求问题。如果以前文所提及的“决策与资源”观点来看，此次指导组不再针对技能方面的决策提出什么看法意见，而仅从资源配置角度来使技能决策得以实现。

换句话说，此次的领导方式，不再是通过实际干涉现场工作方式来实现权力上的领导，而是通过资源配置上的配合来感召现场工作人员，使其能无后顾之忧地全力工作，以此实现精神上的领导。

这一变化十分重要，这意味着“党的领导”方式产生了重要变革，不再只强求自身能够涵括所有行业的精英分子，不再强求自身一定能够在技术层面提出最科学合理的意见，反之专注于社会资源的管理调配，使其能够按照民心向背、按照事务发展的实际需求进行配置，从而使自身决策能够契合社会发展的真实需求，并以资源配置方式影响社会事务的实际发展，由此总能代表着社会发展的方向，进而产生社会凝聚力引领全体国民共同前进，实现更高层次的精神上的领导作用。

这同时也就满足前述关于社会管理制度中资源调配的两点需求。从中国社会主义公有制这一制度基础来看，社会全部资源属于人民共有，而政府代表人民对其进行管理，这赋予了政府调配资源的合理合法性；而中国共产党在阶级层面上代表着“全体人民”，并通过政协、人大制度实现了这种精神上的代表，可以认为其将代表“全体人民”对各种社会事务进行抉择，因此政府的资源调配决策就需要服从“党的领导”，以此实现社会主义公有制的本质。

而这种思维转变对于社会管理制度的改进十分重要，只有“党的领导”这一政治层面的实现方式发生变化，其影响下的社会管理制度才有可能进一步改进，并实现前文所言在“技能决策与资源配置”方面的变化。由此也才有可能破除“领导决策”这一既有的制度运作原则，将决策权下放给实际操作的一线公务员，从而激发系统自下而上的自发的革新能力与运作能力，以此为基础，破除当前公务系统方面包括腐败在内一系列的痼疾。

因此，疫情领导小组此次工作方式的转变，才是此次“危机”中的机会之所在。

· 分析汇总

从上述分析来看，由于抗疫所需的诊疗技能与惯常所需的职能技能相比，带有更明显的个人技能特点，以及资源需求特征，此次疫情应对实际上突显出了两个客观事实，一是个人技能与职能需求之间存在着差别，一是技能判断与资源需求对于事务发展具有同等重要的作用，这两个客观事实在原公务体系中常被混合为一体的，进而产生“单纯以职能确定权力”的公务系统分权原则，以及“领导决策”这样的公务系统运作原则。

但现在这些混淆的概念有必要加以区隔，进而产生新的系统原则。

个人技能与部门职能需要被区分。部门职能代表着各个公务管理的职能范围，并依据各种公务处理所需的技能判断需求，产生对相应技能公务员的人力资源需要，因此职能事务实际上是各种技能公务员自身技能判断的汇总结果。因为是各种相关判断最终的汇总，其并不一定满足单一方面技能判断的需求，（例如抗疫的同时也需求满足经济发展的需求，）所以难以保证职能决策能够实时正确。但是，如果从技能角度为技能人员提供一个纯技能方面的信息交流途径，（例如各种专业平台，以及ＳＡＲＳ时建立但此次因种种原因没有发挥预定作用的疫情通报系统，或者是以后可能实现的电子化病历共享平台），那么技能信息的交互最终总能对职能决策产生一个纠正的作用。

而一旦将个人技能与部门职能进行了区分，那么许多现阶段觉得混乱的问题也就能得以疏解。在此基础上，“个人技能决定公务员权力，所属职能部门决定公务员行使权力的范围”将成为新的公务权力划分原则，由此对应的各个职能职位，将根据其所需要的专业技能与能力等级，成为判定其履职个体的合格标准，并由此产生“部门内部确责”，“瓦解关系网”的衍伸作用，为“反腐防腐”工作形成基本的制度保障（相关防腐方面理论将另外撰文分析，在此不再展开）。

同时，为公务个体确定技能等级，实际上也就进一步提升了公务系统的人力资源调控能力，并随着部门职位确责与部门内部关系瓦解，打碎了各个职能部门之间的区隔，使其成为统一的公务系统的一部分，各个职位的人力配置将跟随实际社会公务管理的需要，能够由人事职能部门进行对应的调配，那么各种突发事件就会对应产生各种紧急公务管理需求，并依此运作方式产生对应行使管理权力的全权应急部门进行管理，这使得公务系统具有自发的应急反应能力。而当该阶段性事件消失后，其对应管理需求也会消失，这使得对应产生的应急管理部门将随着该职能方位的消失而失去其行使权力的范围，从而使部门解散，技能公务员被重新分配到新职位，则部门臃肿问题就有可能得到解决。

而随着职能部门内部关系的瓦解，以及技能公务员的独立，原本职能部门所具有的例如预算编制、分配等相关的资源管理功能也将随之消失，或者说，其被归结成为一种独立的系统技能需求。在此，结合资源调配对于公共事务所具有的与技能判断同等重要的作用，中国政治制度对于“党的领导”这一制度性的客观需求，以及社会主义公有制“人民当家作主”基本理念和由此产生的人大制度，实际上可以认为，将反映公共事务资源需求，结合社会资源管理共识，按照党的“以民为主”执政理念，为公共事务调配资源这样的公共资源管理能力，归结为一种特殊的技能能力——“领导技能”，将是一种合理可行的公权力设定方式（相关政治改革方面理论将另外撰文分析，在此不再展开）。在此基础上，政治领域内的特殊客观需求，可以在遵循社会公务管理系统设定原则的前提下得以实现，在能够领导、指引社会事务发展方向的同时，也不会影响专业技能对于公务事务的科学判断。

综上所述，此次新冠病毒疫情在带给我们危害的同时，也带给我们一个制度改进的机遇，其放大了原本较为混淆的个人技能与部门职能渐渐的差异，使我们能够有可能将原本单一的“职能决定权力”分权原则，进化到更为准确的“技能决定权力，职能决定行使权力的范围”分权原则上，同时，将公务管理权力进一步分为“技能决策”和“资源调配”两方面，使之同时满足决策方面的科学性要求，以及政治方面的领导性要求，并最终集中体现为“以人民利益为基本出发点”的公务管理结果。按此方式，中国公务管理系统中的原有运作原则将被打破，而由此产生的痼疾，也将随之得到破解。

（来源：昆仑策网【原创】）

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