乔新生：我国外国人永久居留权管理制度必须立足于中国国情

点击：作者：乔新生来源：昆仑策网【作者授权】发布时间:2020-03-09 11:32:45

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这篇文章的意思是，中国应当制定外国人永久居留管理条例，规范永久居留权制度。但是，必须修改现有的规则，严加管理，万万不可为了吸引外国人永久居留而放宽条件。征求意见稿存在的问题是，第一，门槛太低；第二，时机不对。

《外国人永久居留管理条例》（征求意见稿）在社会上引起强烈反响，不少新闻媒体希望对这个问题发表看法。

坦率地说，这是一个法律问题，但更是一个社会问题。如果只是从法律角度来分析没有多大的意义。可是，如果是从社会学或者人口学的角度分析问题，其中涉及问题之复杂令人难以想象。

从直观的角度来看，中国已经是世界第一人口大国，因此，中国长期实行控制人口的计划生育政策。虽然近些年来我国人口红利减少，出生率下降，一些城市为了确保经济快速增长，千方百计地吸引人口，但是从整体来看，中国人口政策仍然是相对偏紧的人口政策。

换句话说，中国现有的计划生育政策并没有完全废除而只是进行局部调整。如果一个家庭生育多个子女，按照我国现行法律仍应缴纳社会抚养费。从这个角度来说，一方面限制中国公民人口生育，可是另一方面却给外国公民永久居留权，这似乎和我国人口政策存在矛盾。相信立法者绝对不是和中国现有计划生育政策唱对台戏。外国人永久居留制度绝对不是为了限制中国公民生育，“为外国人腾地方”。

讨论中国永久居留权问题，必须考察发达市场经济国家的普遍做法。由于发达市场经济国家普遍存在出生率下降、人口减少的问题，为了确保社会结构稳定，经济缓慢增长，一些发达市场经济国家采取特殊的人口政策，允许具有一技之长的外国公民享有永久居留权。这样做一方面可以增加消费人口，另一方面也可以增加创新人口。如果那些资本雄厚的外国公民在本国永久居留，势必会增加本国的消费，促进本国经济发展。如果外国具有创新能力的公民永久居留，那么，必然会带动本国经济持续发展。

发达市场经济国家普遍采用的永久居留制度，不是赋予外国公民与本国公民享有同等的政治权利，而是赋予他们永久居留的权利。如果用不恰当的比喻来说，就是取得永久居留权并不意味着是本国公民，因此，不能狭义理解永久居留权。

既然吸引外国公民永久居留是一项重要的移民政策，那么，中国就必须用好它。早在1985年，中国制定的《外国人入境出境管理法》就已经规定了永久居留权问题。2004年中国制定的《外国人在中国永久居留审批管理办法》提出了具体的申请条件。2013年中国颁布的《外国人入境出境管理条例》把外国人的签证和外国公民在中国境内永久居留区分开来，实际上就是要进一步完善永久居留权制度。

此次之所以公布《外国人永久居留管理条例》（征求意见稿），实际上就是在总结管理经验的基础之上，进一步完善我国的外国人永久居留制度。

对于那些学有专长、能够为中国现代化事业做出突出贡献的外国公民，赋予他们永久居留权，可以让他们长期安心在中国工作，为中国经济社会文化发展作出更大贡献。

永久居留权制度只能是针对少数外国公民制定的一项制度，而不能是针对那些长期在中国非法滞留的外国公民的制度。

如果一些外国留学生毕业之后在中国非法居留，达到一定期间之后可以获得永久居留权，那么，这样的制度实际上是纵容犯罪，对于中国人口管理极为不利。

我国外国人永久居留权管理制度必须立足于中国的国情，必须有利于中国的现代化事业。如果外国人在中国非法居留，不管他们居住的时间有多长，都不得取得永久居留权。这应当成为我国法律所确立的一项基本原则。这项原则有利于阻止那些外国留学生毕业之后长期滞留中国，申请永久居留权。如果外国公民在中国非法居留，不管时间有多长，都不得申请永久居留权。

正如一些评论者所指出的那样，社会各界之所以对这项制度特别敏感，是因我国一些地方对外国公民管理出现了严重的偏差，大量留学生非法滞留，他们在街头闹市寻衅滋事，严重影响地方社会治安。还有一些留学生以所谓婚姻或者创业的方式在中国城市非法居留，这些留学生的存在客观上影响了中国居民的生活。对非法滞留中国外国公民，应当依照我国现行法律追究其法律责任，与此同时，还应追究当地出入境管理部门负责人的法律责任。

一些评论者认为，外国公民在中国境内享受超过中国公民的待遇，正是由于这种特殊现象存在，使得普通中国公民对于外国公民取得中国永久居留权感到恐慌，他们担心如果实施这样的制度，有可能会导致自己的日常生活受到影响，中国的社会秩序遭到破坏。

改革开放之前，中国人对外国了解十分有限。外国公民在中国的确享受特殊的待遇。这一方面是因为中国是礼仪之邦，“有朋自远方来，不亦乐乎”，另一方面则是因为中国处于相对贫困的状态，对于那些出手阔绰的外国公民产生仰慕的心态。外国公民利用中国居民普遍心理，居高临下，趾高气扬，对地方政府官员颐指气使，在一些中国的决策者内心深处，逐渐形成了特殊的洋奴思想。

现在越来越多的中国公民意识到，世界上没有救世主，要想创造人类的幸福，还必须依靠中国人民自己。中国公民胼手胝足，依靠自己的勤劳奋斗，创造了大量的财富，逐渐地走上了现代化的发展道路。如果中国刚刚过上富裕的日子，立即打开大门，让外国公民在中国永久居留，那么，中国公民的生活必然会受到影响。

相信决策者制定永久居留权制度的时候已经考虑到普通中国人的心态，一定会采取切实有效的措施，严格控制外国公民在中国永久居留权审批，绝对不会打开大门，让一些外国留学生在中国境内非法滞留，超过一定期限之后，自然而然地获得中国永久居留权。

笔者对一些学者提出的建议不敢苟同。一些专门研究人口跨国流动的学者认为，必须强调永久居留外国人的权利义务平衡问题。

法律面前人人平等，就是指在法律上确保中国人和外国人权利义务平等。可是，如果中国制定永久居留权制度的时候，参照发达市场经济国家的经验赋予外国公民永久居留权，那么，有可能会导致中国公民的切身利益受到损害。

中国是一个人口大国，生产力发展水平有待进一步提高，制定永久居住权制度不能盲目地东施效颦，不能借鉴发达市场经济国家的经验，大量引进劳动力维持经济的运转。

当年殖民地国家为了开拓殖民地，通过非法移民的方式增加殖民地的产出。事实证明，这样的移民制度带来严重后果。发生在南亚地区种族冲突从一个侧面说明，如果在移民过程中不考虑到宗教、种族等文化上的冲突，没有采取切实有效的措施，解决文化融合的问题，那么，大量移民可能会带来难以估量的严重后果。

中国绝对不能简单地学习西方发达国家的经验。因为西方发达国家在移民问题上没有成功经验只有深刻教训。现在美国作为世界上最大的移民国家种族矛盾非常严重。为了解决本国的移民问题，美国历届总统出台一系列的政策，现在看来，由于积重难返，美国在处理移民问题上仍然没有找到良策。

中国应当吸取教训，在移民问题上必须采取慎重的态度，万万不可等到问题爆发之后，才寻找解决问题的方案。

事实证明，在中国这样一个多民族的国家，永久居留权制度牵一发而动全身。制定永久居留权制度既要考虑到中国的人口承载力，同时也要考虑到中国现代化发展的需要，绝对不能为了扩大城市的规模，大量引进没有受到过良好教育的外国公民，更不能降低标准赋予外国公民永久居留权。如果在永久居留权问题上缺乏前瞻性，那么，后患无穷。

在制定永久居留权制度问题上，既要加强信息沟通，协调各部门的立场，同时又要从源头抓起，千万不能头痛医头脚痛医脚。

部分学者认为，面对新一轮的科技革命和产业变革，中国应当加紧实施永久居留权制度，吸引世界各国的优秀人才为我所用，因为只有这样才能解决中国现代化发展中急需解决的问题。

第二次世界大战中大量犹太人进入美国，为美国的科学教育和文化艺术的发展注入了活力，从而使美国成为当之无愧的世界第一强国。但是，必须把特殊时期的移民政策和和平时期的永久居留权区分开来，不能盲目地东施效颦，为了促进社会政治经济文化发展而实行永久居留权制度。

中国当然应当高度重视人才自由流动问题，通过实行永久居留权制度吸引优秀人才。但是，中国永久居留权制度必须是符合联合国宪章确立基本原则，必须考虑到各国政治经济社会发展需要。中国在吸引外国优秀人才的同时，也要考虑到其他国家的发展问题。如果采取特殊的措施，吸引外国优秀人才，从而影响相关国家经济社会文化的发展，那么，中国的永久居留权制度就会产生巨大“外部性”。这不符合中国处理国际事务的一贯立场，也不利于构建“人类命运共同体”。

中国强调世界各国必须共同发展，各国采取切实有效的措施消除南北之间的差距，填平贫富鸿沟，为人类文明发展寻找一条崭新的道路。如果在制定永久居留权制度过程中，既没有考虑到中国的国情，同时又没有考虑到其他国家的发展需要，试图通过提高物质待遇吸引其他国家的优秀人才，那么，最终必然会导致人才市场流动出现严重异化现象。

中国永久居留权制度只能作为中国移民制度的一个补充，任何情况下都不能把永久居留权作为特别优惠的条件吸引外国优秀人才。中国作为世界上最大的发展中国家，应当学会换位思考，加快自身发展步伐的同时，考虑到其他发展中国家的切身利益，在人口流动的过程中，万万不可“挖墙脚”。

通过制定永久居留权制度，吸引一些优秀人才到中国长期居住，参加中国社会主义现代化建设，对于中国经济社会文化发展是锦上添花。但是，如果中国永久居留权制度客观上给其他国家带来严重影响，那么，中国应当修改中国的永久居留权制度，绝对不能仿效一些西方国家的做法，通过发展高等教育，将发展中国家优秀人才吸引到发达国家，让他们为发达国家服务。西方一些国家特别是美国之所以在科学技术领域处于领先地位，就是因为他们充分利用了教育领域的“外部性”，让许多发展中国家支付基础教育的成本，发达国家利用自己高等教育体系“收获”发展中国家基础教育的成果。中国制定永久居留权制度的时候，一定要考虑到发展中国家的需要，万万不可邯郸学步，因为那样做有可能会导致中国与发展中国家的关系发生实质性的变化。

总结笔者的观点，可以概括为以下几个方面：

第一，中国现代化建设需要完善的外国移民制度，通过制定严格的法律规范，赋予外国公民永久居留权，可以充分利用外国公民的聪明才智，促进中国现代化建设。

第二，中国制定永久居留权制度的时候，一方面必须充分考虑中国的需要，另一方面也要考虑其他国家特别是发展中国家的实际需要，不能损人利己。

第三，中国应当充分吸取发达国家的教训，严格条件。现在一些发达国家由于人口出生率不断下降，劳动力严重短缺，为了解决人力资源不足的问题，从昔日的殖民地吸引大量的移民，并且赋予他们永久居留权。现在看来，这项制度实施过程中出现的问题越来越多，由于种族、宗教等文化方面的矛盾，一些发达国家已经出现了社会治安问题，部分城市街头骚乱越来越频繁。

如果制定永久居留权制度的时候，没有考虑到中国的人口状况，没有考虑到中国的社会治安问题，那么，有可能会养痈遗患，给中国的社会发展带来严重的负面影响。

建议国家立法部门广泛征求社会各界的意见，严格把关，绝对不能闭门造车，把少数领导人的意志变成国家的行政法规。任何情况下都必须把人民利益放在至高无上的位置，全心全意为人民服务。制定永久居留权制度的时候，一定要充分考虑中国的国情，绝对不能等到问题越来越多，积重难返的时候，再来寻找解决问题的方案。

当务之急是要解决我国一些城市特别是一些中心城市的外国公民非法滞留问题，只有强化出入境管理制度，实现人口的合理流动，才能为我国吸引优秀人才加快现代化建设的步伐创造良好的外部环境。

（作者系中南财经政法大学教授；来源：昆仑策网【作者授权】，转编自“乔新生”）

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