资料图片 新华社记者 覃星星 摄

2020年消除绝对贫困后，中国脱贫攻坚战的重心将转向“相对贫困”。 刚刚落幕的中央十九届四中全会对外释放了信号，“中国反贫困战略即将转换”。

10月31日，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议落幕。据新华社发布的会议公报，此次中央全会提到“坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制”。虽然，在解决绝对贫困问题之外，中央领导也曾多次关注贫困线上的边缘人群，但“解决相对贫困”还是十八大以来首次在中央全会公报中提及。

中国农业大学人文与发展学院教授李小云这样解读四中全会公报中的表述：“相对贫困”会成为未来扶贫工作的重要核心内容，而且将是一项长期的任务，因此需要通过长效机制的设计来实现。解决相对贫困问题，主要是缓解和缩小城乡差距，其根本在于基本公共服务制度的建立。

“十九届四中全会提出建立解决相对贫困的长效机制，就是审时度势全面促进中国反贫困战略的转换。”南京大学社会保障研究中心主任林闽钢说。

据十九届四中全会公报，此次会议在民生保障方面有较多着墨，如提到“坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要”，以及“坚决打赢脱贫攻坚战，建立解决相对贫困的长效机制”。

所谓“相对贫困”，是指在特定的社会生产方式和生活方式下，依靠个人或家庭的劳动力所得或其他合法收入虽能维持其食物保障，但无法满足在当地条件下被认为是最基本的其他生活需求的状态。

2018年8月，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，要求到2020年，确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫，消除绝对贫困等目标。目前，全国现行扶贫标准即农民人均可支配收入达到2300元（2010年不变价），同时稳定实现不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障，即“两不愁，三保障”。

从2012年末到2018年末，全国农村贫困人口累计减少8239万人；贫困发生率从2012年的10.2%下降至1.7%，贫困地区面貌改善显著，消除绝对贫困有望实现。那么到了2020年，是不是就没有贫困了？

答案是否定的。“不是说到2020年中国就没有贫困了，而是到2020年中国消除了绝对贫困，相对贫困还会长期存在。”今年3月国务院扶贫办主任刘永富说。

中国农业大学人文与发展学院教授李小云告诉南都记者，到2020年中国绝对贫困问题可以“很有把握地走入历史”，不过这不意味着贫困的消除。“在绝对标准下的绝对贫困问题解决之后，贫困问题会以相对形式存在。”他说。

南京大学社会保障研究中心主任林闽钢教授向南都记者表示，从全世界反贫困历程来看，反贫困具有明显的阶段性，反贫困战略普遍的演变规律是，从绝对贫困人口向相对贫困人口渐进扩展。党中央在动员全党全国全社会力量打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会后，在绝对贫困人口消除的同时，相对贫困问题就会日益凸显。

“十九届四中全会提出建立解决相对贫困的长效机制，就是审时度势全面促进中国反贫困战略的转换。”林闽钢说。

南都记者注意到，虽然“相对贫困”在十八大以来首次被中央全会提及，但它其实早已进入高层视野。

2016年全国两会期间，习近平曾指出，脱贫和高标准的小康是两码事，我们不是一劳永逸，毕其功于一役，相对贫困、相对落后、相对差距将长期存在。

今年4月16日，习近平主持召开解决“两不愁三保障”突出问题座谈会并发表重要讲话。习近平说，打赢脱贫攻坚战，只是消除了绝对贫困，缓解相对贫困将是长期任务，我们要认识到一些长期存在的问题，逐步分阶段地解决。

林闽钢解释，长期以来，在中国反贫困对象的瞄准和政策设计上，侧重于“因贫”所导致的基本生活方面“窘困”问题的解决，即聚焦我们通常所说的“生存型”贫困问题的解决。

相对贫困应该如何来确定呢？李小云表示，相对贫困也是有标准的，标准随着整体收入来确定。我国还没有开始制定相对贫困的标准。

林闽钢介绍，相对贫困则是对特定参照群体而言的，即同一时期，不同成员之间由于主观认定的可维持生存水准的差别而产生的贫困。国外通常以一个国家或地区社会中位收入50%或60%作为相对贫困的标准，由此发达国家相对贫困人口的比例在10%左右。

南都记者了解到，虽然全国还没有一个相对贫困的标准，但多地已制定了本地区的“相对贫困标准”。

以广东省为例，根据中央打赢脱贫攻坚战的部署要求，2016年广东省以4000元作为新的扶贫标准，全省认定相对贫困人口176.5万、相对贫困村2277个。

广东在全国还率先建立动态调整的相对贫困认定标准，建立精准识别工作机制，根据核查情况、人口变动、返贫和新产生贫困情况，及时纳入动态调整范围，确保“不落一户、不漏一人”。

关于四中全会提出的“建立解决相对贫困的长效机制”，李小云认为其有两个含义：一是相对贫困会成为未来扶贫工作的重要核心内容；二是相对贫困问题是不能够消除的，永远会存在相对贫困。

李小云认为，解决相对贫困问题，主要是缓解和缩小城乡差距，其根本在于基本制度的建立。“城乡公共服务均等化，这是长效机制的核心，比如教育、卫生、社会公共服务均等化等城乡差距问题，这些都需要很长一段时间来加以解决。”

“解决相对贫困比解决绝对贫困更复杂，持续的时间会更长，遇到的问题会更多。”林闽钢则认为，从解决相对贫困的长效机制建立来看，可以重点从三个方面来突破：

一是充分发挥基本公共服务的作用，建立相对贫困人口发展的基础性机制。即对相对贫困群体更加注重在基本公共教育、基本医疗卫生服务、基本社会保障服务等方面的开展，重点是实现公共服务均等化，创造基础条件让贫困群体自强自立。

二是形成“政府主导、社会参与、市场促进”的贫困治理的整体性机制。在政府主导之下，依靠市场的力量、社会的资源来推动。鼓励社会组织和专业社会工作者广泛参与贫困治理，通过建立城乡贫困家庭社会服务体系，形成政府力量和社会力量的有机结合。

三是建立干预代际贫困传递的阻断性机制。即对贫困家庭实施物质援助的同时，更应注重贫困家庭人力资本的提升，通过实施“儿童发展计划”和“妇女教育计划”来开展，加强母亲教育，特别是加强女童教育尤为迫切和重要。

采写：南都记者 胡明山吴斌见习记者 宋承翰发自北京