袁东：深化认识过去数十年的国有企业改革

点击：作者：袁东来源：昆仑策网【作者授权】发布时间:2022-10-29 08:26:01

【编者按】本文原为袁东教授《如何看待过去数十年来的国有企业改革——国有企业改革系列谈》，分上中下三篇首发于“袁东经济评论”公众号。现经作者授权，“昆仑策研究院”公众号和昆仑策网综合修订全文发布如下，以供研究参考。

时至今日，针对国有企业改革，无论是政策实践还是理论思潮，都存有急需总结反思的地方。国有企业改革永远在路上。但须时刻反躬自问：国企为什么要改革？为了什么而改革？又是为了谁而改革？该朝什么方向改革？对此，国家层面须有坚定明确的认识、立场和意志，才能防止基于特殊利益的某些企图以“改革”名义付诸实践。

一

与美西方交流当然要有，也必须有。但有些事宜不可商谈，更不许妥协。公有制为主体的国家基本制度，就是首要的如此重大事项。

公有制为主体的多种经济成分并存，是具有自己特色的中国社会主义制度的根本内涵。除了土地公有制外，国有企业就是作为中国主体经济成分的代表性存在。国有企业不仅要有，还要不断发展壮大。这是中国经济社会发展和国家竞争力增强的主要依靠，是中国国家基本制度的根本要求，没有一丝一毫的动摇余地。

无论西方世界是否理解能否接受，都不能改变中国针对大力发展国有企业并主要依靠国有企业的理直气壮。对此，西方只有适应与否的问题，没有任何指责攻击的权力，更不用说予以改变的企图。

外部针对国有企业的指责攻击甚至改变的企图，那是外部力量的事情，中国并不能完全左右，但中国自己针对发展国有企业的立场、意志和战略不应受到任何影响。当然，这不等于说不在意不吸取那些可以改进优化国有企业的意见，但这也是在不改变国有企业本色前提下的意见吸取。

问题的根本不在于外部力量的企图，而在于中国内部是否能够真正深刻认识到国有企业对国家基本制度、经济社会政治与国家发展安全的至关重要性，是否能够真正做到珍惜并不断发展壮大国有企业，是否能够真正主要依靠国有企业。这就不能不涉及针对过去几十年来国有企业改革实践的认真严肃总结。

二

国有企业是新中国建国之后，基于针对资本主义工商业的社会主义改造以及持续大规模新建所形成的中国产业与经济社会发展之主体所在。

围绕国家基本制度及其根本要求，为了强国富民，从国家长远发展与长治久安的大政方针和战略需要出发，“前30年”构建形成了一整套相互衔接协调配合的有关国有企业运行、政府行政管理和国家领导的机制体制。

这是一套包括资金投入、原料供应、设计研发、生产制造、销售渠道等在内的完整有序的国有企业运行体系。国家层面既有基于国民经济综合平衡的宏观调控计划，也有针对各个产业领域企业的行政领导与管理机制。这套体系完全支撑起了“前30年”经济发展、社会治理和国家建设，形成了改革开放和今天巨大成就取得的强有力基础。

这套体系在工业领域得到尤其突出的体现。工业是这套国有企业体系的基本承载所在，重中之重。无工不富，无工不强。工业特别是重工业，是“前30年”优先聚焦并大力推进发展的领域。正是一个个国有企业特别是骨干国有企业，承载起了中国工业化快速拓展的历史性进程，支撑起了一个完整工业体系。这是国之大器，国之根本。

这套体系长时间运行当然会出现一些问题，需要改革优化。但决不是一句归于“计划体制”或“行政命令”就可以“一棍子打死”而予以全盘否定的。这套体系更不是“效率低”或“僵化”的代名词。不能因为需要改革一些弊端克服一些问题，就有意无意地忽略这套国有企业体系之于中国发展与强盛的主体支撑性、历史性功用以及对当前和今后中国继续崛起的战略性功能。

三

任何企业要想持续发展都需要不断改革，无论什么所有制性质的企业。切勿一谈“企业改革”就仅仅是指“国有企业改革”。国有企业当然需要不断改革和优化完善。非国有企业因不注重改革改进而走向衰落乃至破产倒闭者，不也数不胜数吗？

任何改革都是为了“治病”而非“要命”。国有企业改革尤其如此。国有企业改革，不仅是为了一个个特定国有企业不断发展壮大，更是为了不断发展壮大国有企业群体和国有经济，为了不断增强国有经济体系对中国经济社会发展和国家竞争力提升的支撑，而不是要“改瘦了”，也决非为了“非国有化”，更不是“改没了”。

这是国有企业改革应该也必须坚持的原则。但这一原则并不是几十年前开始全面推进国有企业改革时就十分清晰确定的，也不是国有企业改革实践中所真正一贯坚持的，甚至都不是被广泛认可的，尤其不是那些所谓主流舆论意见与理论思潮的本意，也就没有完全切实地体现在长期持续推进的国有企业改革政策实践中。

国有企业改革推进到今天，成果成就当然是明显的。但这并不意味着几十年国有企业改革进程不存在激烈的博弈斗争，也不意味着没有摇摆甚至偏差，更不意味着没有需要严肃认真总结反思并勇于纠正之处。

时至今日，针对国有企业改革，无论是政策实践还是理论思潮，都存有急需总结反思的地方。

四

大规模推进国有企业改革始于1980年代中期的城市经济体制改革。拉开这一大幕后没过几年，就认定了源于一个东部省份县域城镇的样式作为国有企业改革的典型模式，并扩大到全国各层级国有企业改革政策实践中。这一模式被通俗地定型为“抓大放小”。

所谓“抓大放小”，即将小型国有企业一律卖掉，变为非国有企业，只保留大型企业的国有制属性。但在实际执行中，那个特定县级市里基本是小型国有企业，也就几乎全部被卖掉了。这一模式也就成为了实质上的“卖光”模式。

在一个不大的县级市域，国有企业生产经营的几乎是进入门槛不高、竞争性较强的日用加工消费品行业，顶多还有一些化肥与农用资料生产行业，规模一般都比较小，被卖掉变成非国有企业，不会遇到诸如大批职工集中失业等较大的社会性阻力，也不会对国有经济主体和国家工业体系特别是自主技术能力积累造成什么影响，故而推行起来比较容易。被卖掉后，因为少了很多负担与牵制，效率效益短期内也就明显有所提升。不否认这一做法具有一定范围一定程度上的可行性与积极效应。

然而，以此作为全国范围各层次各产业尤其工业领域所有国有企业进行改革的“目标模式”，现在看来是有问题的，也的确实产生了一系列问题，导致了一些令人异常遗憾的严重损伤。

且不讲，如果国有企业改革就是这种实质上的“卖光”“送光”，无论是打着“股份合作制”还是“股份制”的名义，是将国有企业改革极其简单武断化也极为片面化了。一卖了之，就是“改革”？这种性质的“改革”是针对国有企业的“治病”还是“要命”？如此改革模式是基于负责任的态度和立场吗？

就说这种模式本身，一旦超出了没有大中型国有工业企业的县级市，就会遇到在县级市域所难以想象的阻力。那个被称为“卖光”的特定县级市委书记，升任地级市委书记后，仍在其主政的地级市范围内大肆推行他那套“一卖了之”的做法时，就举步维艰，阻力重重，最终也没有成功。

为什么？因为这在开始时就注定了不会成功。东部省份的一个地级市，哪怕是相对落后的地级市，国有企业无论在数量上还是规模上抑或企业所属行业性质上，都不是一个县级市所能比的。那些大中型国有企业，不仅职工人数众多，更为重要的是，很多企业尤其工业企业无不处于国家工业体系链条之上，有着特定历史发展脉络。针对这些国有企业，还想“一卖了之”，哪有那么简单容易？！

有人可能会说，如果不进行这样的国有企业改革，非国有经济成分怎么能够产生与发展起来？这就是“国退民进”的逻辑。但这样的逻辑是不顾事实的强词夺理。看看那些真正具有生命力而持续存在与发展的私营企业（诸如分布在浙江、福建、广东等省的大大小小的私营企业），有哪家是从“将国有企业化公为私”而来的？无不都是从无到有从小到大逐步成长起来的。

然而，如此一种所谓“抓大放小”的模式，却上升成为了国家层面推进国有企业改革的政策原则，主导着相当长一段时期有关国有企业改革的政策思维，支配着国有企业改革政策范式与具体措施选择。

五

如此政策思维支配的政策原则与范式，在1986年启动的中国“入世（加入世界贸易组织）”谈判进程中，又迫于美国施压而在不断妥协之中予以了强化。恰在那时，国有企业纷纷遭遇经营艰难而陷入财务困境，就更加增强了中国内部有关“国有企业缺乏效率”的主观认定，并逐步被各级政府视为应当甩掉的包袱。

正是在这种内外交加情形下，“抓大放小”被几近无限地扩大化。长达16年中国“入世”谈判期间，先是大批国有骨干企业被下放到地方，然后在“改制”“改革”“合资”“合作”等旗号之下，实施了强制性集中性的几千万国有企业职工“下岗分流”。裁减了至少一半职工人数从而得以大幅瘦身的大批国有企业，又被卖掉。无论是卖给外资还是国内私人资本抑或由“内部人”购买的相当部分国有企业，没过几年就被肢解消除搞垮，消失得无影无踪。

即使中国在2001年正式“入世”后，这种“一卖了之”的国有企业“改革”步伐，不仅仍未停止，还加大了力度。2005年前后，再次出现了一波行政性强制限期售卖国有企业的高潮。真可谓典型的“崽卖爷田心不痛”。

中国自古以来逐步形成并不断强化了一套“举国体制”。这套体制可以集中力量办大事，却也存在缺陷。由上向下逐级放大行政指令，越是下级政府越是倾向于简单武断一刀切，便是这套体制的突出特征。几十年持续售卖国有企业的空前浪潮，深深印刻着的恰恰是这套体制的弊端。

近乎两代人几十年艰辛积累起来的众多国有骨干企业，包括那些承载着自主研发活动和工业知识技术能力积累体系的国防工业企业，消失在这一持续推进的“国有企业改革”进程中。

国有企业数量大大减少。国有企业退出了相当部分中国本土市场。这给外资进入腾出了长足空间，还将自己数十年建立健全起来的营销体系与供应链毫无保留地低成本甚至免费退让给了外资。外资连同西方国家倒是满意了。留下的那些为数不多的被强制瘦身的国有企业，在水涨船高的中国总体经济增长进程中也盈利了，或者在同外资长期合资过程中简单容易却被动地拿到了小头利润。

但是，这些财务性好转的背后，却使中国被“卡脖子”的领域和程度不是缩减了而是更大更严重了。为什么？消失掉的一个个国有工业企业，不仅仅是一个个财务性盈亏单位，更是一个个自主产品研发和技术创新平台。没有了这些自主平台，中国核心技术与高端元器件岂能不受制于人？！何况，这个世界上从来也不存在通过“引进生产线”式的所谓“产业转移”就能够获得高端技术能力的。当然，外来力量心心念念的正是这种对中国自主技术能力的削弱与控制。

今天还要追问的是，在社会保障网络体系远不健全有力的情形下，强行迫使几千万国有企业职工集中下岗，应该吗？合适吗？公正吗？那一空前举动的确是一种“勇气”，但这样的“勇气”是基于“治病”从而促进健康发展所需要的“改革勇气”，还是为了“要命”而过于武断？如此一种共和国历史上前所未有在其他国家也罕见的强制性集中性大规模举动，有没有想过会对中国社会机制和社会关系造成多大伤害？有没有想过是“为了谁”而进行改革？有没有想过社会承受力与代价？有没有想过会对党政造成多大的公信力损伤？

六

即使退一步，暂且不讲长达十六年“入世”谈判进程以及“入世”后急于寻求“市场经济地位”认可而对外部力量一再妥协退让，就说国有企业改革启动与推进所基于的内部因素，特别是国有企业一度大面积陷入财务困境，那也不是将国有企业定论为“低效率没效益”的断然理由。

谁也不会否认无论何时的国有企业都可能存在一些问题，更没有否认进行改革的必要性，当时国企大面积亏损乃至形成相互拖欠的“三角债”也是事实。然而，有没有实事求是地认真分析过原因？有没有以更长历史性眼光看待一时遭遇的财务困难？有没有多维度观察全方位思考？对此，就长期以来的国有企业改革政策实践看，恐怕还是有疑问的。起码有三个综合性体制变革因素，无论在当时还是迄今为止的几十年里，都有意无意地被忽略了。

首先是针对基本建设资金实施“拨改贷”后不久的1984年，人民银行从国家财政框架中独立出来并“一分为五”：“工农中建”四家“专业银行”，剥离具体信贷职能后的人民银行作为中央银行。后又有“大集体性质”的交通银行加入行列。紧接着的，是“工农中建交”由“专业银行”转变为“商业银行”，遵循利润最大化原则经营信贷业务。

这一接二连三的体制性转变，对国有企业形成了集中性重大冲击。国有企业尤其是那些国有骨干工业企业基本上是资本密集型的，需要大规模投资支撑却见效慢，很难成为基于利润追求的商业化银行所偏好的优先贷款对象。财政资金的“断供”和银行转型后在贷款上的保守偏好叠加在一起，导致国有工业企业资金投入的断崖式缩减。

另一方面，随着对外开放范围与程度的不断扩大，特别是“用市场换技术”等政策的实施，外资进入规模不断增大，通过“合资”“合作”“独资”以及并购中国国有企业等种种方式进入了越来越多的产业领域。中方的主动奉送以及外资的快速压制抢占，致使支撑国有企业运营的相当部分原有市场消失了。

投入大幅缩减，市场被剥夺，加之“价格闯关”导致成本陡然上升，国有企业怎么能不陷入财务困境？如此重大变化，没有哪个企业能够轻易过关，这跟企业的所有制性质无关。就是那些不可一世的西方跨国企业，遇到这种情况同样会遭遇财务困难。然而，当时政策界与理论界却相当主观地将陷入如此境遇的中国国有企业认定为“天生就是低效”“缺乏活力”的，并依此作为卖掉国企的理由，从而也就没有给企业多少调适的过渡期。这岂不是无视宏观条件变化的倒果为因吗？

七

在这一数十年的进程中，有关各类产业发展的国家行政管理与领导体制反复变化，特别是国家工业行政管理机构在频繁撤并与恢复之间徘徊不定。这一历史过程是一个长期忽视甚至削弱国家能力建设的过程，国家产业（尤其工业）的行政管理与领导能力更是大幅降低。

就针对国有企业的领导与管理体制而言，先是负责与工业企业互动联系的国家经委存在10年之后于1988年撤消，后是机械工业和国防科技工业领域的国家行政机构在多次合并改名之中被最终撤消。取消国家经委5年后，基于还得需要一个综合性工业行政和国有企业领导部门，在1993年设立了国家经贸委。1996年“台海危机”的发生，猛然警醒还是得加强国防科技工业的发展与领导，便于1997年恢复设立国防科工委。

在1990年代大举售卖国有企业浪潮中仅仅存在10年的国家经贸委，2003年被撤销。其贸易行政管理职能被纳入对外经贸部并改名为商务部。在剥离了贸易行政职能的经贸委基础上，组建了国有资产管理委员会（国资委）。时隔5年后，又基于还是离不开国家工业行政之需，2008年在从邮电部和电子工业部合并成立而来的信息产业部基础上，组建设立了工业与信息化部（工信部），同时，将国防科工委缩减为一个局级单位纳入工信部。

2003年至今，负责国有企业改革和管理工作的国资委，握有包括企业设立、合并、取消以及业务经营范围和主要负责人任命考核的实质权力。行使工业行政管理职能的工信部并不拥有针对国有企业的领导与管理权力。

从中央政府层面看，还有一批从行业行政部门翻牌而来的大型集团公司。这些行业性集团公司既非纯粹的商业化机构（仍然承担着一些行政性职能），也不再是单纯的国家行政组织，而是具有局部经济利益和其他利益的企业化机构。这是否有利于有关中国工业以及整体经济发展的独立的国家立场与政治意志的形成及其政策化并得到切实贯彻实施，是否会被基于局部经济利益与其他利益倾向的力量所阉割，是值得关注并探究的。

无论如何，这对国有企业改革尤其国有工业企业的改革与发展来讲，是一个相当分裂化的体制。仍然非常单薄弱化的工信部，尽管执掌工业行政管理职能，对国有工业企业的认识与指导主要基于产业逻辑，却不掌握针对国有企业的实质性管理权。掌握国有企业实质管理权的国资委，完全是一个基于财务（金融）逻辑从而看重资产保值增值与现金流的资产管理机构（现在连资产都不管了而是要转向“管资本”），产业逻辑不是其政策设计与考核国有企业的指导原则。这是一个试图以资产管理代替国家产业行政尤其工业行政的体制。

正因如此，自2003年起至今的国有企业改革，继承了以往“抓大放小”及其延伸的“关停并转”范式，仍然继续走在缩小国有企业战线的道路上。主要政策措施集中于“剥离非经营性资产”、“去除企业办社会功能”、“兼并重组”、“改制”以至最近几年的“混合所有制改革”。一个主要以“利润”指标为核心来确定国企评价考核机制的国家行政部门，以如此政策原则政策范式沿着如此路径推进的国有企业改革，其效果可想而知。

八

过去十几年来，国有企业尤其中央企业的“兼并重组”活动就没有停止过，实体产业领域的中央企业数量已大幅缩减到不足百家（个别行业性企业集团拆分没几年后又被行政性合并的做法，极不严肃）。且不说一个公有制为主体的社会主义大国，数量不足百家的中央企业是否合适。就说这一不断极限大规模持续推进的“兼并重组”进程，“重组”出新型经济成分了吗？提升了中央企业经济活动向高附加价值爬升的性质了吗？即使有，恐怕也不明显吧。“兼并重组”只是一个针对既有资源进行重新分配的过程，不但不会产生新型经济成分，还会扰乱甚至破坏原有企业的生产经营秩序，徒增企业在兼并重组过程中以及企业合并后的内部人事组织成本和经营管理成本。

集中于“利润”指标的狭隘评估考核机制，迫使国有企业偏好于“短平快”项目的投资经营，远离那些基于产业逻辑而需要长期持续大规模投资支撑的重大自主研发与技术创新项目，普遍以财务主导战略的眼光来确定企业投资战略，厌恶那种战略主导财务的进取性投资战略。这是相当部分国有企业尤其中央企业自主技术创新能力不足、未能在解决“卡脖子”问题上展现应有作用的一个重大原因所在。

过度追求利润的狭隘考核机制，还使得几乎所有中央实体产业企业以及相当数量的地方大型国有实体产业企业纷纷设立了庞大的“房地产板块”与“金融板块”，以求得合并报表后的“集团利润”能够达标或超额完成考核任务。这被总结界定为“产融结合”，并被国资委作为推进国有企业改革的一项重大政策措施，进一步加剧了国有企业对上述两个投机性极强的非主营业务板块的依赖。问题是，这有利于集中资源集中力量做好主业吗？尤其是能够有利于实现主业的自主技术创新吗？

“利润最大化”的国家政策与企业经营原则，模糊了国有骨干企业同私营企业之间的差异，致使国有骨干企业在国家需要应对外部危机冲击、重大公共突发事件冲击以及“反周期调节”时，往往不能主动积极有力地走到面前，承担起国有骨干企业应当承担的支撑作用。何况，很多高端工业技术的突破及其造就的新一代产业的崛起，常常是“逆周期性”大规模投资的结果。不能不说，在这方面，几乎完全集中于财务指标的狭隘评价考核机制束缚了国有企业的手脚，削弱了国有企业反映国家整体利益的功能。

同样为了“利润”，或者在利润动机支配下，一波又一波几乎强制推进的“剥离非营利性资产”进程中，将国有企业“办社会”视为计划体制的一大弊端而大加口诛笔伐和行政性去除。在这一持续推动的进程中，是一座座奋力建起的三线工业城镇和生产生活社会化圈子的搬迁、萧条、凋敝、废弃，是一座座“因厂建城因厂兴城”的中等工业城市的败落。这实际上是将国有骨干企业的社会责任转移给了地方政府，加重了政府负担；更需关注的是，这还导致了好不容易将人口、资源、生产力在全国部署起来的协调发展格局遭到了破坏，造成区域发展重新走向不协调，区域发展差距被迅速扩大。问题是，一旦战争威胁再次来临而需要战备时，能够完全指望迁往大平原和沿海城市的工业生产力吗？是不是还得需要那些极具隐蔽性极具战略纵深性也极具安全性却已被废弃的“三线基地”？

看看俄罗斯位于乌拉尔山中的工业基地吧：尽管经过了苏联解体和被大肆洗劫一样的自由市场式“休克改革”，不论国力如何衰落，但从前苏联到现在的俄罗斯却一直注重把守珍视这一位于山区的工业基地。为什么这样做？由俄乌冲突已经演化成俄罗斯同美国与北约全面对抗的残酷现实就给出了答案。这难道还不能警醒我们吗？

不只是具有反讽意味，而是极具严肃反思性的是，恰恰是在相关职能部门大张旗鼓推动国有大型企业“去除办社会功能”的进程中，那些极具抱负并有着战略眼光的中国大型私营产业企业（包括台资企业），却在积极投资兴建以企业生产为中心的社会化城镇，包括学校与医院等各类生活设施一应俱全，不断优化着企业职工的通勤半径和工作生活环境，吸引着优秀人才，汇聚着人口资源，不仅减轻了政府负担，还有助于企业经营管理。就是美国这样的资本主义国家，那些大型科技企业也在纷纷投资兴建服务于企业的社会化小镇，更不用提从19世纪起就有一些美国大企业“办社会”。中国的国有骨干企业为什么反其道而行之？

至于所谓“混合所有制改革”，起初推行时差点又成了一次各类资本和内部人员企图巧取豪夺瓜分国有企业的“盛宴”。

在这么多年国有企业改革历程中，那些骨干国有企业的领导者越来越不是从本企业内部产生，而是从企业外部频繁地调来调去，调整过多，尤其是一把手。但是，观察那些具有较强自主产品开发和技术创新能力从而成为竞争性创新性企业的领导者，不仅基本从本企业内部培养产生，并且一旦经实践检验为合格者，大多长期领导这家企业。这其中除了具有专业知识积累外，更因为熟悉企业的成长发展历程，与企业共同经历过波折，对企业有着较深的情怀，深知企业的困难与问题及其原因所在，也就知晓朝什么方向发展，在哪些方面用力。

相关部门如此频繁调整国有企业一把手，或许更多出于防止贪腐的考虑，但这不仅是一种简单武断的预防措施，还在于即使防止了个别人贪腐，却在将这种措施制度化扩大化后，是否有利于一个个企业的发展，恐怕还是值得讨论的。真正体现组织部门与纪检部门能力水平的，应该是让那些产生于企业内部又被实践证明了能力的合格领导者长期领导这家企业，又不能发生腐化。这才是兼顾企业发展与防腐治贪的正确做法。

九

某些时期，特别是近十年来，有关国有企业的评价认定及其引致的针对国企改革的政策措施，不排除有些是建立在将宏观经济政策影响与企业经营状况孰因孰果往往搞巅倒了的基础上，也就难免对国有企业的整体布局和应有功能作用的发挥产生不良效应。

包括国有企业在内的任何一家企业，无不存在并运行于特定宏观经济政策环境之中。宏观经济政策影响着乃至决定着企业赖以发展的整个外部市场条件。没有哪家企业不注重国家宏观经济政策变化的。这也是宏观经济政策能够发挥作用的原因所在。当然，宏观经济政策能否产生预期效果，还要取决于一系列错综复杂的因素。

基于针对我国经济发展阶段特征以及投资作用的一些认知，经济政策思维和政策范式从2013年开始有所转变。特别地，一旦认定经济增长“过度依赖投资”并将“投资驱动”视作“粗放增长”的“罪魁祸首”，就会在“转变增长方式”的目标导引下，将投资与“转变增长方式”所凭依的“全要素生产率提高”对立起来，把本来是统一的关系变成“二选一”，势必导致大幅缩减投资力度，宏观经济政策也就步入了事实上的相对紧缩轨道。

与此同时，因缺乏有关“产能过剩”及其“化解”的正确认识，尤其未能结合中国整体发展需要而认识到国有企业在这一方面的应有作用，致使大力度推进的“去产能”与“降杠杆”等政策多重叠加起来。这进一步加剧了投资缩减力度和整个宏观经济政策的紧缩力度。

如此紧缩性政策环境中，大批国有企业再次遭遇财务困难。在这样大力度紧缩性宏观政策影响下，相关领域的任何一种所有制性质的企业都难免会陷入被动。然而，国家相关职能部门却将由如此政策措施导致财务困难的某些国有企业定性为“僵尸企业”而做出必须予以“出清”的决断。

“出清”原本是新古典经济学教科书式的概念术语，意指“市场机制自发作用”的结果（暂且不说这是否具有逻辑合理性，也不管是否具有现实可行性），但在中国的政策现实中，却成了行政性的强制“清除”。并且，将“处置僵尸企业”作为推进“总量性、结构性、系统性去产能”政策实施的“牛鼻子”。

这意味着，为了达到“去产能”的政策目标，就必须“清除僵尸企业”；只要“清除僵尸企业”，就能完成“去产能”任务。大力度“去产能”本已对某些领域的国有企业形成打击，“处置僵尸企业”更是定点性的彻底打击。随着“去产能”政策的实施，一些企业成为了行政性认定的“僵尸企业”；伴随针对所谓“僵尸企业”的“处置”，一些企业又成了“去产能”的对象。如此形成了一个不良循环。这与那种迷信市场原教旨主义的“休克式改革”又有多少不同呢？

首先对“僵尸企业”的认定就错了。遭遇一时财务困难的企业并非一定就是必须“出清”的“僵尸企业”。没有哪个企业在发展过程中不会遇到一时财务困难的。即便一时坠入比较严峻的财务困境，也不表明企业就没有明天。何况，还要认真看看是什么原因导致的财务困难：内因还是外因？原因不同意味着责任承担主体不同。如果是因为企业自身长期经营管理不当而导致财务困境，这是一回事；如果是因国家政策所致，则并不表明企业自身必定存有根本性问题。即使非得“出清”，那也主要是一个市场性过程。

国家宏观经济政策紧缩在前，企业出现财务困难在后，由此认定企业属于必须“出清”的“僵尸企业”，并将经济增长下滑归因于“僵尸企业”的大量存在，这是典型的倒果为因。就中国现实看，这样的“政策认定”是“错上加错”。这不仅是一个事实，也是一个逻辑问题。正如一位学者的质疑：中国刚刚经历了世界现代经济增长史上罕见的高增长阶段，突然就说中国存在着一大批“僵尸企业”，这在逻辑上是不通的（路风，2016年）。

然而，过去几年有关国有企业改革的政策措施就是顺着这样的逻辑与政策思维轨道滑行的：除了继续“关停并转”外，就是一如既往地大搞“兼并重组”，并标榜为“提高行业集中度”的需要。

十

为什么走了这样一条迄今为止的国有企业改革之路？为什么是上述轨迹的政策实践？无论如何，都应当认真探求背后成因，找寻既对“后30年”也对“前30年”更要对未来负责任的答案。

大规模推进国有企业改革的启动，是本着提升国有企业活力从而进一步发展壮大国有企业的宏大而积极的意愿。但很快，相关改革政策思维、改革方式与路径选择就步入了基于针对国有企业的种种“指责”与“疑问”，并迅速广泛而深入地受到外来思潮与各种力量的影响甚至左右，这又进一步加重了那些“指责”与“疑问”，并日益固化为思维定式甚至教条。一旦教条化，就削弱了实事求是的认知态度与政策原则。

“国有企业效率低”恐怕是最为集中性的指责与疑问，甚至将这一点作为了针对国有企业改革进行理论分析的当然性前提与逻辑起点。国有企业的确有着改进并不断提升效率的需要，这也的确是国有企业改革起始并向前推进的一个原因。但是，又有哪种企业不是如此呢？只要想发展，就得努力提升效率，无论什么所有制企业。所以，这并不能成为将国有企业私有化而“改没了”的理由。何况，无论是“前30年”的国有企业，还是“后30年”的国有企业，都用各自的努力有力地反驳并证明了“国有企业效率低”这一指责与疑问的虚假和歪曲。

“国有企业具有行业垄断性，缺乏竞争，占取垄断利润。”是第二位次的指责与疑问，因此，要推动引进竞争性机制的“改革”。对这一指责，我们要问的是，在中国这样一个以公有制经济为主体的社会主义国家，不让国有企业“垄断行业”尤其是关系国计民生的重点行业，难道要让私营企业与外资企业垄断吗？如果是后者，那还是以公有制为主体的社会主义中国吗？

至于竞争机制，一个行业里存在多家国有企业甚至全是国企，也并不表明就不可以相互竞争，更不表明没有竞争。何况，竞争也不是一切，竞争的效应有好有坏。但为什么又发出这一指责与疑问呢？深层原因恐怕正如某位观察者揭示的，是少数人对“行业垄断利润”私人占有的渴求吧（黄树东，2011年）。问题是，“行业垄断利润”如果存在的话，是由国有企业获取好还是由私营企业或外资企业拥有好？哪种情况更有利于中国广大人民群众的根本利益？答案是显然的。

“国有企业是非市场化的”，“国有企业存在预算软约束”， “国有企业不适应市场机制（经济）的要求”，是貌似最为理直气壮又堂而皇之的指责与疑问。必须进行“市场化改革”，也就成了一剑封喉的呼声与导向。

对此，我们今天要问的是，市场化也好，市场机制也罢，是目的还是手段？只是也只能是手段而非目的！市场化与市场机制不仅只是服务于不断满足人民群众对美好生活的需要和促进中国发展的手段，而且也不是唯一的手段。市场化的范围，市场机制运行的程度，应该完全以有利于经济社会总体目标实现和国家需要为出发点和归宿。这应该是在国有企业改革进程中如何看待市场化与市场机制的指导原则。

国有企业本身并非单纯市场化与市场机制运行的结果，而首先是一个国家与各级政府意志和力量运用的体现。但这并不表明国有企业压根儿就没有市场意识而不注重市场机制的利用。不要说现今处于国内外市场激烈竞争中的国有企业，就是“前30年”运行的国有企业，也有着内部核算体系以及行业内外、上下游、地区间的总体平衡性核算机制，尽管这种总体平衡性核算机制并不是直白的市场交易形态，但也是某种程度某种形式的价格机制运用的体现，并非后来一些人臆想或蓄意歪曲的完全指令性强制性的死板一块。

至于“国有企业预算软约束”，是一种外来思潮，却迅速并极其广泛而深刻地影响了中国，长期支配了有关国有企业改革的政策思维与具体政策抉择。时至今天，这一学说思潮已被几十年来的中外实践所彻底打破并证伪。

所谓“国有企业预算软约束”，是一位匈牙利学者基于极其有限的时空与样本数量观察并缺乏足够世界性比较而提出来的一个伪命题。但一经提出，便立即得到了那些做梦都想将国有企业化为已有的东欧各国、前苏联与后来的俄罗斯以及中国一些势力的极力追捧宣扬，更是被一直试图瓦解社会主义国家国有经济力量的西方各界所利用并加以美化包装而大肆强化其全球性传播。

那位始作俑者的匈牙利学者，很快就成了世界性“红人”，在中国也一度炙手可热。名声大噪后的这位学者，旋即加入了美国籍，并成为西方新自由主义思潮与抹黑攻击社会主义制度的旗手。随着社会主义中国的迅速崛起与美西方世界相对衰落的日渐明显，特别是他极力鼓吹推动“转型”的东欧各国的一蹶不振，给了这位年轻时信仰社会主义、中年转为新自由主义吹鼓手、年老时又奉行宣扬遏制中俄的新保守主义立场的多变者一记重拳。其实，正如一位基于国有企业之于中国经济增长与发展的作用以及国企私有化对东欧与俄罗斯等“转型国家”之影响予以观察研究的中国学者所直截了当地揭示：

“科尔奈的‘软约束’理论和宏观经济的经验是矛盾的。假如社会主义国家的国企低效与亏损，全靠政府补贴维持着，则社会主义国家的财政赤字或通胀必然高于资本主义国家。但我们观察到的高通胀在拉美最常见，高赤字在发达国家更流行，因为资本主义国家才喜欢玩货币或债务的游戏。存在金融与破产法的国家，某种程度上都是‘软约束’。在科尔奈理想的‘硬约束’世界中，发展中国家比西方发达国家更强，因为穷国难以借款和发债……科尔奈的经济学本领只会移动预算约束直线，其宏观经济学的总量分析不如投行的分析师，如何能学凯恩斯的国际政治眼光？”（陈平，P299-307，2019年）

然而，“国有企业预算软约束”这一概念与观点，在中国内部一度被普遍接受，更是支配着针对国企改革的政策思维。顺着这一先入为主的主观性思维定式，就有了“国有企业投资饥渴症”的指责与疑问。表面上看，这两者似乎呈现了逻辑上的一致性。

先不说，作为“国有企业投资饥渴症”逻辑性前提的“预算软约束”并不符合事实更不成立，又哪来“投资饥渴症”的成立？就说这一指责所隐含着的国企对投资的“依赖”，或者干脆套用这一指责性说法“投资饥渴”，那也并不表明与“提升劳动生产率或全要素生产率”的内涵式增长和发展是矛盾对立的。

反而恰恰意味着，对投资的注重，长期持续的大规模投资，正是国有工业企业应当坚守的，因为只有长期持续地大规模投资，才能支撑起自主产品开发与重大技术创新，才能促进劳动生产率以及全要素生产率的提升。真正具有经济社会意义的重大技术突破及其产业化是大规模投资出来的。国有工业企业要成为竞争性乃至创新型企业，那也一定是战略主导财务的积极进取型投资战略实施的结果。

何况，应对危机冲击时，经济低迷时，产能过剩时，基础设施与国土大规模建设改造时，恰恰需要“投资饥渴”的国有企业冲到前面，通过逆周期的扩大投资，吸收过剩产能，化解危机冲击，趁机进行自主技术创新以抢占市场先机，迎头赶上或超过原有世界性的行业领先者，支撑经济走出低谷，展现反周期功能。

现在看来，无论是基于上述哪种指责而主张并推进“引入竞争机制”、“提升效率”、“追求利润最大化”，还是为了解决所谓“预算软约束”与“投资饥渴症”，都指向了“市场化改革”：将国有企业完全推向市场。但这背后的真正用意或者“一条道走到黑”的结果就是“国有企业私有化”。几十年来对于作为西方新自由主义思潮核心学说之一的“产权理论”的迷信，又一步步加重了“国企私有化或非国有化”的指向，以至于近几年大力推行的“混合所有制改革”差点被扭曲成为仅仅是指非国有资本进入国企的“单向混合”。

所谓的“科斯定理”，是西方产权理论的核心支撑，被中国经济学界与政策界捧上天。这一“定理”始于一个原点性假设：“交易成本为零时，资源配置效率与产权选择无关”。然后，基于这一原点性假设同现实世界的偏离，铺展开了由演绎性逻辑支撑的产权理论，最终演绎出其结论：只有将产权界定到归属于具体的个人，才是一个有利于提高资源配置效率的产权安排。

且不讲，这一定理及其支撑的“产权理论”完全是基于以生产资料私有制为基础的资本主义西方世界之现实，以维护资本主义私有制度为出发点与归宿。如此一套理论学说却被拿来指导具有自己特色的社会主义中国的国有企业改革实践，最终结果会怎样？难道没有理论思潮基于制度基础差异的错位吗？

就说凭依西方“产权理论”而对中国国有企业发出“产权模糊而不清晰”的指责，符合事实吗？国家及其各级政府代表全体人民拥有国有企业的所有权，模糊吗？不清晰吗？即使过去四十多年里，先是在国家财政部门框架内设立国有资产管理管理局，到现在作为中央政府与各级地方政府直属行政部门的国资委，代表国家依法行使针对国有企业的出资权与资产资本管理权，还不够清晰具体吗？难道非得私有化成极少数人拥有的企业与资产才叫“不模糊”而“产权清晰”？

何况，正如数十年实践有力证明的，国有企业并非低效率，产权国有当然也就并不意味着不利于资源配置效率提升。更不用说，作为西方“产权理论”核心支撑的“科斯定理”，即使在逻辑上也不成立。现实世界当然不是该“定理”的假设，交易成本无处无时不在。正因如此，有些交易成本是通过构建不同层次不同性质的组织单位而予以内部减缓消化的。企业的产生及其拓展边界的确定，正是基于交易成本内部消解最大化的结果。企业实在无法内部化的交易成本只能社会化，交由非企业性组织特别是政府与国家力量来尽可能缩减和承担。这也是为什么说现代市场无不首先是国家的（在国家主权边界内首先由政府构建）至少也离不开政府与国家的原因所在。

正是国家及其各级政府通过大力兴建完善基础设施、推动国内统一市场构建、建立健全法规体系并实施监督管理以确保市场秩序、推进贸易通道与海外市场拓展、为对外贸易与海外投资提供安全保护等，承担了大量交易成本，才大大降低了作为微观实体的企业的交易成本，不断提升了资源配置的整体效率。这其中，恰恰是国有企业功能作用的发挥，承担也化解了大量交易成本，为非国有企业降低交易成本创造了条件。

因此，交易成本的存在及其化解与降低，是由国家、政府、各类所有制企业、种种非盈利性组织进而全社会共同承担并促进的。不要说交易成本为零的时候，就是交易成本存在之时，也不管交易成本多大，资源配置效率与产权选择同样无关。

但在我国推进国有企业改革的政策实践中，“产权理论”的影响广泛而深远。国有企业的“公司制改造”、“股份制改造”、“集团化改造”、“整体上市”等，无不多多少少印刻着这一影响。当然，这并意味着不应该进行这一系列被概括成“为建立现代企业制度”的“改造”，更不是否认其积极意义，只是需要强调：建立现代企业制度绝不是那种打着“产权明晰”的旗号而将国有企业私有化为极少数人的财产；正如国有企业只有经过合适“改革”才能建立起“现代企业制度”一样，私有企业也不是“现代企业制度”代名词。无论是国有企业还是私有企业，都与“现代企业制度”兼容，只不过这一“兼容”并非天生也不是自然而然的，是需要努力建构才能达到的。

十一

对于当前和今后的中国而言，国有企业是前代人艰辛建设积累留下的平台，是国之根本，是一大战略优势，必须加倍珍惜并努力不断发展壮大。这是认识并推进国有企业改革所必须基于的视角和遵循的原则。

国有企业改革永远在路上。但必须时刻反躬自问而保持清醒的是：国有企业为什么要改革？到底为了什么而改革？又是为了谁而改革？应该朝什么方向改革？对此，国家层面首先要有坚定明确的认识、立场和意志，才能坚决防止基于局部或特殊利益而分裂阉割国家立场与意志的某些企图以“改革”名义付诸实践。

中国的改革内生于发展，发展与改革是相互促进的：在发展中改革，在改革中发展。归根结底，改革是为了发展，改革是手段而不是目的。针对国有企业改革更应强化这一历史事实与理论逻辑。

凡是有利于不断发展壮大国有企业及其支撑的国有经济体系的改革，都是方向正确而应当推进深化的。相反，不要说那些将国有企业“改没了”就是“改瘦了”“改弱了”的相关政策措施及其背后的学说思潮，都必须予以严肃反思并及时纠正。

自主产品开发与技术创新，推进中国产业升级，实现产业链供应链自主可控，反经济周期，引领国民收入初次分配规范化公平化，促进共同富裕不断取得实质性进展，应对外部危机与重大公共突发事件冲击，健全完善并提升国家战略物资储备机制及其运行能力，增强国防装备设施力量，强化国防动员与战备所需资源储备供给能力，等等。所有这些对于中国发展和强盛至关重要的战略性目标和任务，国有企业都是其中的主导性载体。必须在这些战略性目标任务所要求的框架中认识、定位并评价国有企业。国有企业也必须在这些战略性方面承担起主体性历史担当职责。

国有企业需要追求盈利与利润，国有资产也需要保值增值。但是，国有企业绝非仅仅是利润动机驱动的单纯商业实体，更非为了“利润最大化”就不顾更加关键的战略性功能作用与历史性职责担当。评价考核国有企业当然要有利润指标，但“合并报表后的利润额”并不表明一切，更不能“一俊遮百丑”。

为了让国有企业切实能够承担起应有的战略性功能与历史性担当，必须打破“唯利润论英雄”的有关评价考核的政策思维意识，转向以产业逻辑主导的更为宽展长远的眼光看待考核国有企业，建立健全兼顾工业技术自主创新能力成长与短期财务目标的灵活有效的考评机制，真正能够使国有企业具备反映国家整体利益的功能，切实有条件承担得起反经济周期的角色。

为此，必须调整有关国有企业发展和改革的国家领导与监督管理体制。负责产业尤其工业行政管理的国家职能部门，应当拥有针对国有企业发展与改革以及相关评价考核政策设计和政策执行的职权责任。剥离了这一职责的国有资产管理部门应恢复到当初国家财政框架内的机构设置。国家财政本来就是国有资本的出资代表者与管理者，多年来的“国有资本预算”编制与管理实践已对“管资本”摸索出了一套做法。

这一体制性的框架调整，能够真正有利于国家工业行政部门从产业逻辑出发推进国有企业发展与改革，切实将国有企业的实体产业竞争力增强起来；也能够使“国有资产管理”真正回归财务逻辑的轨道；从而，彻底扭转以“国有资产管理”代替“工业行政”的政策思维，以利于推进基础广泛的产业升级：不断提升中国产业向高附加价值爬升的经济活动性质。

在这一国家领导与行政管理框架下，扭转几十年来那种由“提高行业集中度”主导的政策思维范式，极其慎重地对待国有企业间的“兼并重组”，更不可行政性强制推行，以此切实建立起基于鞭策、鼓励、引导、支持、保护国有企业自主技术创新的国有经济体系不断发展壮大的体制机制。

与此同时，全面反思并清理不利于发展壮大国有企业的种种理论思潮，特别是针对过去多少年来支配国有企业改革政策思维的那些外来学说思潮进行重点总结检测，从我国基本制度、发展阶段、共同富裕、国家安全与国家竞争力提升的根本要求出发，正本清源，纠偏纠错，守正创新，建立并不断发展有利于指导国有企业健康发展的理论体系。

【作者简介】袁东，经济学博士，博士生导师，中央财经大学教授。曾供职于财政部国债司和金融司，以及闽发证券公司、中国银河证券、中国再保险集团公司、中再资产管理公司、中船产业基金、中国银河金融控股公司、中非发展基金，2013年11月开始参与筹建亚洲基础设施投资银行（亚投行），2016年起曾担任亚投行首席司库专家和亚投行高级研究员。袁东教授在经济领域深耕多年，对中国的经济问题见解独特，已公开出版《中国证券市场论——兼论中国资本社会化的实践》、《公共债务与经济增长》、《中国发展与全球格局》等专著15部，主编4部，合著2部，译著1部，在学术期刊上发表学术论文40多篇，在一般报刊上发表经济评论文章400多篇。

（来源：昆仑策网【作者授权】，转编自“袁东经济评论”，修订发布）

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