[摘要]作为中华人民共和国的根本政治制度，人民代表大会制度脱胎于中国共产党在民主革命时期创建的“人民代表会议”这一权力机关。毛泽东对“人民代表会议”制度进行了历史性探索，相继参与创建工农兵苏维埃代表大会、参议会、各界人民代表会议和人民代表大会等制度形式，实现了在党的全面领导下使“一切权力属于人民”、人民的广泛性与代表的阶级性相统一、既落实“民主”又维护“集中”、旨在维护人民主体地位的“议行合一”。以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人既推进了马克思主义民主理论与中国具体实际的有机结合，又开辟了具有中国特色、中国风格、中国气派的权力机关建设道路，从而为新中国民主建设奠定了根本政治前提和制度基础。
2024年是全国人民代表大会成立70周年。习近平在纪念毛泽东同志诞辰130周年座谈会上讲话指出：“新中国成立后，毛泽东同志领导制定《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中华人民共和国宪法》，确定了我国的国体、政体、国家结构形式，建立了新中国国家政权组织体系，建立起人民代表大会制度。”作为中华人民共和国的根本政治制度，人民代表大会制度是中国共产党领导的人民民主专政的政权组织形式，脱胎于中国共产党于民主革命时期创建的“人民代表会议”这一权力机关。1949年3月，毛泽东在党的七届二中全会上对“人民代表会议”制度建设的发展历程做了简要回顾：中国共产党的“人民代表会议”制度发端于土地革命战争时期创建的工农兵苏维埃代表大会制度；抗日战争时期，通过领导建设陕甘宁边区等抗日革命根据地，中国共产党确立了以抗日民族统一战线为指导的参议会制度，以局部执政的权力机关建设经验使“人民代表会议”制度走向成熟；解放战争时期，在人民民主统一战线指导下，中国共产党领导确立“各界人民代表会议”作为解放区人民政权的权力机关制度形式，为新中国“采用社会主义国家的政权制度”，即确立“人民代表大会”根本政治制度做了历史准备。以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人对于“人民代表会议”制度建设的思考及探索，推进了马克思主义民主理论与中国具体实际的有机结合，开辟了具有中国特色、中国风格、中国气派的权力机关建设道路。
一、在党的全面领导下落实“一切权力属于人民”
“国家权力来源于人民”的“主权在民”理念，近代以来逐渐成为多数国家建立和建设政权的基本原则。在这一历史背景下，中国一度走上“兴民权、开议院、定宪法”的资产阶级民权政治道路。但是，经过袁世凯在国会操纵党争、颁布“解散国会案”以及北洋军阀屡次废立国会、出笼“贿选宪法”，以孙中山为代表的中国资产阶级革命人士逐渐意识到，其在应对民权政治上缺乏应有的政治实力和斗争精神，而中国照搬西方议会制度已通过实践证明不可行。“本党自成立以来，始终都是革命党。辛亥革命推翻满清，创造民国，一直到今日，徒有民国之名，毫无民国之实”“中国学外国的民权政治，不但是学不好，反且学坏了”。以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人结合马克思主义国家学说，深刻认识到“主权在民”不能停留于代议政体的制度创设，而应进一步落实于以阶级斗争夺取国家政权的革命行动。原因在于，马克思主义认为，国家是阶级矛盾不可调和的产物，资产阶级政治学说提倡的“主权在民”，实际上是资产阶级少数人打着“全民”“公意”旗号专政多数无产阶级；只有无产阶级及其政党要实现的人民主权才是绝大多数人的主权，即对“一切权力属于人民”的真正落实。
列宁说：“以前的历次革命所以失败，就是因为工人靠强硬的专政不能坚持下去，工人不懂得单靠专政、暴力、强制是坚持不住的。”因此，早在大革命时期毛泽东就尝试通过领导农民运动的斗争实践将“农民协会”建设成为中国广大农村的“人民代表会议”，以推翻中国几千年的封建地主特权、建立农民的民主政权。为此，毛泽东在《湖南农民运动调查报告》中提出“一切权力归农会”，这也反映了毛泽东以领导劳动人民开展革命运动的方式探索“一切权力属于人民”的首次实践。但是，由于当时中国共产党仍处于幼年时期，对马克思主义还缺乏系统的深刻理解，毛泽东关于“一切权力归农会”的理念未能得到当时中共中央主要领导人采纳和接受，从而导致“农民协会”建设遭受挫折。
大革命失败后，毛泽东和朱德率领红四军主力先后在赣南、闽西开辟革命根据地，他们借鉴苏联国家权力机关的建设经验，将建立的政权组织形式称为“苏维埃”（совет），意为“会议”或“代表会议”。1931年11月7日至20日，中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会在江西省瑞金县叶坪召开，中华苏维埃共和国成立。会议选举组成中华苏维埃共和国临时中央政府及中央执行委员会，并根据中共中央提出的《中华苏维埃共和国国家根本法（宪法）大纲草案》通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》（下文简称《宪法大纲》）。《宪法大纲》规定，“工农民主政权是属于工人、农民、红军兵士及一切劳苦大众”，全国工农兵会议（苏维埃）是最高权力机关。1934年1月22日，中华工农兵苏维埃召开第二次全国代表大会，毛泽东代表中央执行委员会与人民委员会作工作报告，指出：“工农民主专政的苏维埃，他是民众自己的政权，他直接依靠于民众……苏维埃给予一切被剥削被压迫的民众以完全的选举权与被选举权。”本次大会是在中共中央领导下、总结中央苏区政权建设和土地革命的经验教训基础上召开的，主要修正通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》。这次修正除修改一些文字，还特别在第一条中补充了“同中农巩固的联合，以转变到无产阶级的专政”。这扩大了工农民主政权的社会基础，但却在王明的“左”倾主义路线和迷信苏联革命经验的教条主义干扰下，把民族资产阶级等其他具有反帝反封建倾向的阶级和阶层排斥在外。
由于国民党反动当局的重重军事围堵和王明“左”倾主义的错误领导，红军未能在第五次“反围剿”战争中取得胜利，被迫于1934年10月开始向陕甘革命根据地进行战略性大转移。在毛泽东直接领导下，中国共产党于1935年10月起将革命大本营建立在陕甘宁地区，使该地区成为党和人民军队开展抗日战争的战略立足点和夺取新民主主义革命胜利的出发点。之后，随着日本帝国主义对中国开展全面侵略，以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人审时度势，提出建立“抗日民族统一战线”，并据此建设抗日民主政权。1937年2月，中国共产党向国民党当局提出了“和平统一团结御侮之方针”及其若干要求与保证，不仅将“陕甘宁革命根据地”改为“陕甘宁特区”，而且切实向全国示范“在特区政府区域内实施普选的澈底的民主制度”。1940年，中国共产党领导陕甘宁边区实行“三三制”，在包括作为权力机关在内的参议会及其他政权机构中，坚持“共产党员占三分之一，非党员的进步分子占三分之一，中间分子占三分之一”的原则，切实建立无产阶级领导下几个革命阶级联合起来对“汉奸”和“卖国贼”实行专政的民主政权。毛泽东将中国共产党领导下“几个革命阶级联合起来对于汉奸反动派的民主专政”释为“为一般平民所共有，非少数人所得而私”。到1943年，陕甘宁、晋冀鲁豫、晋察冀、晋西北等抗日革命根据地都成立了参议会，根据“三三制”原则建设起来的权力机关保证了中国共产党对抗日民主政权的绝对领导，为实现党的全面领导与“一切权力属于人民”相结合构筑了实践基础；巩固了各革命阶级的团结，有力支持了对日本帝国主义的坚决斗争、遏制了国民党顽固势力投降倾向的扩散。抗日战争时期，中国共产党贯彻落实“一切权力属于人民”，与抗日群众打成一片、维持与各革命阶级的紧密团结关系，与国民党当局的士气低落、政治腐败以及“人们痛恨到国民党军队里当兵”形成鲜明对比。
抗日战争胜利后，国民党当局罔顾中国人民对和平建国的热切盼望，在美国支持下执意发动内战。为适应新的形势和任务，毛泽东提出，中国共产党应该及时把抗日民主统一战线发展为人民民主统一战线，以广泛团结各被压迫阶级、各民主党派、各人民团体以及少数民族和其他爱国民主人士。为完成新民主主义革命的历史任务，中共中央陆续发出指示：在条件成熟前提下，陕甘宁边区及其他革命根据地的各级权力机关应从“参议会”过渡为“各界人民代表会议”。随着解放战争的推进，各地解放区相继组织召开人民代表会议，亟需原则性政治指导。为此，毛泽东在1948年4月指出：“只有基于真正广大群众的意志建立起来的人民代表会议，才是真正的人民代表会议……这样的人民代表会议一经建立，就应当成为当地的人民的权力机关，一切应有的权力必须归于代表会议及其选出的政府委员会。”毛泽东还指出，中国共产党在领导人民代表会议的召开和建设过程中，必须有诚意地邀请各民主党派、各人民团体、各少数民族及其他爱国民主人士推选代表参与各界人民代表会议，各地“省委、区党委和地委，必须积极帮助各县县委，有计划地有准备地布置和领导此种会议”，从而让人民代表在党的全面领导的根本保障下，行使立法、任免、选举、监督等权利，落实“一切权力属于人民”，以广大而强大的人民民主力量助力党和人民军队夺取解放战争的胜利。
解放战争全面胜利和新中国成立后，为与人民民主专政的国家性质相适应、实现人民当家作主，就必须建立新形式的“人民代表会议”。为此，中国共产党在1953年领导通过《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，为组织各级人民代表大会提供了准备。1954年9月15日至28日，新中国召开第一届全国人民代表大会第一次会议并通过《中华人民共和国宪法》。这是毛泽东亲自领导制定的新中国第一部宪法。以坚持在党的全面领导下实现“一切权力属于人民”为根本宗旨，新宪法第1条和第2条明确规定：中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家；中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。在这次会议上，毛泽东做了题为《为建设一个伟大的社会主义国家而奋斗》的讲话，指出：中国共产党是领导新中国各项事业的核心力量，领导召开了第一届全国人民代表大会第一次会议，“我们这次会议具有伟大的历史意义。这次会议是标志着我国人民从一九四九年建国以来的新胜利和新发展的里程碑，这次会议所制定的宪法将大大地促进我国的社会主义事业”。
二、人民的广泛性与代表的阶级性相统一
近代以来，西方资产阶级共和国标榜“（纯粹）民主”，实行代议—普选制，宣称其民主具有广泛性，但马克思主义认为，“如果不是嘲弄理智和历史，那就很明显：只要有不同的阶级存在，就不能说‘纯粹民主’，而只能说阶级的民主……‘纯粹民主’是自由主义者用来愚弄工人的谎话”。在资产阶级占有生产资料和处于绝对阶级优势的社会条件下，民主权利只能为资产阶级少数人享有，资产阶级国家政权体现的是资产阶级的意志和利益。辛亥革命推翻了持续两千多年的君主专制后，中国曾效仿西方资产阶级共和国实行代议民主，相继创建了“参议院”“国会”“国民会议”“国民大会”等代议机关，但不久都沦为封建军阀和买办资本操纵政权与欺骗国民的工具。对此，以孙中山为代表的资产阶级革命人士不得不承认“现在的中华民国只有一块假招牌”。中国早期马克思主义者更是一针见血地指出：“什么民主政治，什么代议政治，都是些资本家为自己阶级设立的，与劳动阶级无关。什么劳动者选议员到国会里去提出保护劳动底法案，这种话本是为资本家当走狗的议会派替资本家做说客来欺骗劳动者的。”质言之，近代中国效仿西方实行的代议政治根本没有代表劳动人民，不可能实现其所标榜的广泛性民主。
中国共产党成立以后，始终坚持从马克思主义的阶级观点出发看待代议制及其机关建设，并将建立人民民主的权力机关——“人民代表会议”作为基本任务。为与以国民党当局为代表的大地主、大资产阶级开展斗争，毛泽东提出，中国共产党不仅要在各革命根据地领导工农群众开展土地革命，而且要在土地革命基础上建设人民民主权力机关。从1930年开始，以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人借鉴苏联经验，专注于建设工农兵苏维埃代表大会的制度。1931年11月，中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会召开。这次大会通过并颁布的《中华苏维埃共和国宪法大纲》明确规定：“在苏维埃政权下，所有工人，农民，红军兵士及一切劳苦民众都有权选派代表掌握政权的管理；只有军阀，官僚，地主，豪绅，资本家，富农，僧侣及一切剥削人的人和反革命分子，是没有选派代表参加政权和政治上自由的权利的。”这初步实现了人民的广泛性与代表的阶级性的统一。对此，毛泽东指出：“苏维埃最宽泛的民主，首先表现于自己的选举。苏维埃给予一切被剥削被压迫的民众以完全的选举权与被选举权，在女子的权利与男子同等。工农劳苦群众对这样的权利的取得，乃是历史上的第一次。”然而，受王明“左”倾主义影响，尽管苏维埃政权强调一切被剥削被压迫民众的政治地位，却拒斥具有反帝反封建倾向的民族资产阶级及其他进步阶层的政治参与，从而一定程度上遮蔽了苏维埃民主的广泛性（宽泛性）。
“九·一八”事变后，中国社会主要矛盾转变为中华民族和日本帝国主义的矛盾，中国共产党的“人民代表会议”制度建设势必要做出调整以适应抗日战争的需要。1937年日本发动全面侵华战争，以陕甘宁边区为主的抗日根据地陆续扩大代表选举的阶级和阶层范围。1939年2月，陕甘宁边区召开第一届参议会，重新修订1937年5月陕甘宁边区政府制定的《陕甘宁边区选举条例》，规定了参议会代表的选举原则：“凡居住边区境内之人民，年满十八岁者，无阶级、职业、男、女、宗教、民族、财产与文化程度之区别，经选举委员会登记，均有选举权与被选举权。”由此，陕甘宁边区内支持抗日的地主、富农与资产阶级人士也取得了人民代表（参议员）的选举资格和权利。这不仅扩大了人民代表（参议员）来源，而且落实了人民民主的广泛性，切实巩固了抗日民族统一战线。毛泽东多次提出，参议会代表的比例必须坚持“三三制”原则，在扩大人民代表的阶级范围的同时确保工农阶级的主体地位。1940年3月6日，毛泽东在题为《抗日根据地的政权问题》的党内指示中专门指出：“三三制”是抗日民族统一战线政权的原则，必须保证进步人士和中间分子的人员分配比例，但也需明确“必须保证共产党员在政权中占领导地位，因此，必须使占三分之一的共产党员在质量上具有优越的条件”。工农阶级是中华民族的主体，中国共产党（作为工农阶级的先锋队）代表中华民族的最根本利益，为此，只有坚持中国共产党对抗日民主政权权力机关（参议会）的全面领导，才能发挥作为社会先进生产力代表的工人阶级的革命力量、高扬农民阶级的革命主力军地位、团结其他革命阶级，形成磅礴的抗日民主力量以夺取抗日战争的全面胜利。
抗日战争胜利后，中国共产党根据国内政治形势的发展变化，领导陕甘宁边区等革命根据地颁布一系列新的施政纲领。1946年4月通过的《陕甘宁边区宪法原则》规定：“人民普遍直接平等无记名选举各级代表，各级代表选举政府人员”，这为实行“三三制”原则的参议会选举向更具民主宽泛性的各界人民代表会议选举过渡做了充分准备。随着解放战争的开展，各解放区在中共中央的指示下陆续召开各界人民代表大会。对此，毛泽东给出重要指导，“在各级人民代表会议中，必须使一切民主阶层，包括工人、农民、独立劳动者、自由职业者、知识分子、民族工商业者以及开明绅士，尽可能地都有他们的代表参加进去”，以保证选出的人民代表具有广泛的民意基础、能够团结与联系各革命阶级及阶层人民。
解放战争时期各界人民代表会议吸收工农兵苏维埃代表大会与边区参议会的建设经验，为新中国人民代表大会制度进一步发展人民的广泛性与代表的阶级性相统一打下了坚实基础。新中国成立后，随着民主革命遗留任务基本完成，在全国范围内选举产生全国人民代表和筹备召开第一届全国人民代表大会的条件业已成熟。1953年1月，中央人民政府委员会第二十次会议召开，通过了《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》。毛泽东在此次会议上特别指出：“凡是对人民国家的事业忠诚的，做了工作的，有相当成绩的，对人民态度比较好的各民族、各党派、各阶级的代表性人物都有份。他们中间的多数，甚至是大多数、绝大多数，可能是会被人民选举的”“凡是爱国者都会一道进入社会主义，我们没有理由不同他们一道进入社会主义。
三、既落实“民主”又维护“集中”
代议民主制由欧洲中世纪的封建等级会议发展演变而来，经过欧洲历次的资产阶级革命得到基本实现。在代议民主制中，议会席位由各党派或党派联盟的代表经过激烈的选举竞争而获得，而“竞争”根源于资产阶级主导的经济秩序，“逐渐成为欧洲大多数地区和美国的法律及经济秩序的核心内容”。对此，马克思主义批判指出，以“竞争”为本质的西方（代议）民主为资产阶级及其政党的金钱博弈所催动，政客为了本阶级和本党派的政治利益不惜制造政治对抗与社会纷争，甚至不惜牺牲国家总体利益。在资本主义制度下，“马克思主义者一向认为，民主愈发达，愈‘纯粹’，阶级斗争就愈公开，愈尖锐，愈残酷”。以“竞争”为本质的代议制传入后，加剧了近代中国各政党、各系军阀和各派官僚之间的政治斗争及军事对抗，以至于“在议会会期之间，政治家们不得不充当主要官僚派系的中间人、掮客和盟友”。这一局面贯穿北洋政府和国民政府时期，表明代议制无法实现人民主权制度化，从而也不可能集中人民的意志和力量完成民主革命任务。毛泽东在1948年9月召开的中共中央政治局会议上回顾了这一历史并语重心长地指出：新中国的“人民代表会议”必须采用民主集中制，“而不采用资产阶级议会制。议会制，袁世凯，曹锟都搞过，已经臭了。在中国采取民主集中制是很合适的”。中国共产党领导建立、以“民主集中制”为根本组织原则的权力机关制度，既有助于落实人民民主，又能够在高度民主的基础上实行高度集中以凝聚力量完成中国革命和建设的历史任务，旨在处理四种基本关系：一是党对权力机关的领导关系；二是人民大众的民主意志与权力机关的权力集中的政治关系；三是各级权力机关的组织关系；四是权力机关与其他机关的制度关系。
以“民主集中制”为根本组织原则探索建设“人民代表会议”制度，发端于土地革命战争时期创建工农兵苏维埃代表大会制度。依据1928年《苏维埃政权组织问题决议案》1928年3月第37号中央通告《关于没收土地和建立苏维埃》以及1934年2月《中华苏维埃共和国中央苏维埃暂行组织法》，苏区各地创建各级苏维埃代表大会必须实行“民主集中制”。这主要落实于四方面：第一，中国共产党在土地革命过程中创建苏维埃并领导工农兵大众参加苏维埃，既是苏维埃思想上的领导者，又须在苏维埃中组织党团以增强和巩固对苏维埃的政治领导；第二，苏维埃由民主选举产生，集中工农兵大众的意志办事，对工农兵大众负责，受工农兵大众监督；第三，乡（市）的苏维埃实行直接选举，乡（市）以上的苏维埃则逐级实行间接选举，直至组成作为中华苏维埃共和国的最高国家权力机关的全国苏维埃代表大会，以便逐级集中民意并使下级苏维埃服从上级苏维埃、地方苏维埃服从中央苏维埃；第四，苏区的其他机关，包括行政机关、司法机关与军事机关等都要对苏维埃代表大会及其执行委员会负责，接受苏维埃代表大会及其执行委员会的领导与监督。对此，毛泽东在《中华苏维埃共和国中央执行委员会与人民委员会对第二次全国苏维埃代表大会的报告》中总结道：“苏维埃具备着对于广大民众的十分宽泛的革命的民主主义，但同时就在这种民主主义中间构成了它绝大的权力——建筑于千百万工农民众坚固的信仰与自觉的需要之上的权力。”
面对日本帝国主义的全面侵略，中国共产党在陕甘宁地区发展人民民主的权力机关制度，为全国各族各界人民示范建设以“民主集中制”为组织原则的抗日民主政权。1937年5月，中国共产党领导陕甘宁边区通过了《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》与《陕甘宁边区选举条例》等法规，决定选举成立陕甘宁边区的权力机关。1939年1月，陕甘宁边区召开第一届参议会，通过了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》。该施政纲领在毛泽东的直接指导下制定，分为三部分，其中第二部分（民权主义）明确规定：必须“发扬民主政治，采用直接、普遍、平等、不记名的选举制，健全民主集中制的政治机构，增强人民之自治能力”。为进一步做好抗日根据地权力机关建设工作，毛泽东于1940年3月专门写作《抗日根据地的政权问题》，提出：“抗日统一战线政权的选举政策，应是凡满十八岁的赞成抗日和民主的中国人，不分阶级、民族、男女、信仰、党派、文化程度，均有选举权和被选举权，抗日统一战线政权的产生，应经过人民选举，其组织形式，应是民主集中制。”对此，谢觉哉详细记述道：一方面“边区已有了高度民主的实质，继承了苏维埃优良的民主作风”，另一方面“民主集中制”落实于抗战时期的参议会建设上，实现了比苏区时期更进一步的民主发展，这在扩大直接民主的基础上提高了人民意志向中国共产党和边区人民政权的集中程度，“发扬与汇集广大人民的力量与意见，来议事管事，事情一定办得很好，这是积极的一方面”。抗日根据地参议会建设大大提高了中国共产党在全国的政治威望，使抗日革命群众紧紧团结在中国共产党的周围，巩固了中国共产党对抗日民族统一战线的领导，为抗日战争的胜利奠定了坚实的政治基础。
1945年，为了迎接抗日战争的胜利和应对国民党的内战企图，中国共产党召开第七次全国代表大会，毛泽东在会上作讲话指出：对于国内形势，既要看到光明的一面又要看到困难的一面，坚持以“民主要有很高程度的民主，集中也要很高程度的集中”的辩证观点处理党内外各项事业；在关于人民民主的权力机关的改革和建设方面，中国共产党在抗战时期领导的权力机关——参议会在坚持民主集中制的基础上有必要进行适时改革，以根本区别于国民党当局操纵的“参议会”。1945年4月，毛泽东在《论联合政府》中强调指出，人民代表会议是新民主主义政权组织的重要部分，“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动”。由此，各界人民代表会议逐渐取代参议会，成为各解放区的权力机关形式。最为引人瞩目的是华北临时人民代表大会于1948年8月在石家庄召开，正式选举成立了华北人民政府，通过并颁布了《华北人民政府施政方针》，提出：华北解放区在党的全面领导下亟需建立各级人民代表会议，“首先是县村人民代表会议……在各级人民代表大会及人民政府中，特别是县以上的这些机构中，必须使各民主阶层，包括工人、农民、独立劳动者、自由职业者、知识分子、自由资产阶级和开明绅士，尽可能地都有他们的代表参加进去，并使他们有职有权”，以人民民主力量集中处理华北解放区各项事务，助力党和人民军队夺取解放战争的胜利。华北人民政府为建立中华人民共和国中央人民政府提供了宝贵实践经验，构成中央人民政府的雏型。1953年1月，毛泽东在中央人民政府委员会第二十次会议上强调指出：抓紧召开全国人民代表大会，这一方面有利于发展人民民主，另一方面则有利于集中人民力量去处理好新中国的各项国事，“为了发扬民主，对政权组织，特别是县、乡两级，来一次全国普选，很有必要，这对促进经济建设，加强经济建设的领导有积极作用。就是对于抗美援朝也有好处”。
得益于以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人的不懈实践探索，1954年9月，第一届全国人民代表大会召开，人民代表大会制度正式开始运作。新中国人民代表大会制度是人民民主专政的根本政治制度，尽管也是一种代议制，但新中国人民代表大会制度与西方资本主义国家的“竞争”代议制有着根本区别；尽管与苏联的苏维埃制度一样，新中国的人民代表大会制度也以民主集中制为根本组织原则，但“在内容上，我们和苏联的无产阶级专政的苏维埃是有区别的”。
四、实行维护人民主体地位的“议行合一”
马克思主义观点认为，“议行合一”是由最高国家权力机关统一行使决定和执行国家事务的权力的制度，是民主集中制落实于国家权力机关层面的本质体现，与西方资产阶级政治学说提倡的“分权制衡”（“三权分立”）相对立。尽管“分权制衡”在欧洲历史上曾起到过反对封建王权的进步作用，但随着资产阶级地位的提高及资本主义制度的巩固，“分权制衡”频频制造权力纷争和政治内耗，其维持资产阶级垄断国家权力的本质才逐渐为人们所认识。近代以来，以孙中山、宋教仁为代表的革命人士曾试图借助“共和”观念并以《中华民国临时约法》为依托，使“分权制衡”在中国实行起来，但事与愿违，“分权制衡”的制度漏洞导致各派势力围绕立法权的配置及行政权的范围展开惨烈争夺。由此，新旧约法之争、国会废立之争、出台“贿选宪法”等闹剧接连上演。1923年11月，孙中山在回顾这一历程时痛心地指出：“中国自辛亥革命以至今日，已经过了十二年矣，而国内之纠纷日甚，且政治经济诸端，反呈退化现象。”这一段历史也给毛泽东留下了深刻印象。毛泽东认为，近代从西方传入的“三权鼎立”不但不可能实现人民民主、确立人民的主体地位，而且分割了人民主权，造成大地主和大资产阶级专政，因此，在1948年9月召开的中共中央政治局会议上，毛泽东特别谈及这一问题，强调指出：“我看我们可以这样决定，不必搞资产阶级的议会制和三权鼎立等。”
十月革命以后，各国社会主义者（包括以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人）都主张人民民主国家实行“议行合一”，即：人民民主国家的最高国家权力机关既有代议性质的最高立法权，又行使国家治理的行政权。中国共产党首次贯彻落实“议行合一”是在土地革命战争时期尝试借鉴苏联经验建立苏维埃式“人民代表会议”。1931年11月，第一届全国工农兵苏维埃代表大会召开，会议通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》将全国工农兵苏维埃代表大会定为最高国家权力机关，并为保障人民的主体性和人民主权的完整性而规定了“议行关系”：“中华苏维埃共和国之最高政权为全国工农兵苏维埃代表大会，在大会闭会期间，全国苏维埃临时中央执行委员会为最高政权机关，在中央执行委员会下组织人民委员会，处理日常政务，发布一切法令和决议案。”这在中国权力机关建设史上首次贯彻了“议行合一”原则，是近代中国民主政治建设的伟大创举。然而，在建设“议行合一”的过程中，由于“左”倾主义和教条主义的持续干扰，全国工农兵苏维埃代表大会存在脱离中国革命具体实际而生搬硬套苏联经验的缺点，并为个人专断的产生埋下隐患。例如，1934年，博古等人通过操纵中华苏维埃第二次全国代表大会的人事安排，免去了毛泽东的人民委员会主席职务，严重阻碍了中央苏区稳健发展。
1935年1月15日至17日，中共中央在贵州召开“遵义会议”，重新确立了毛泽东在党中央和红军的领导地位。这不仅挽救了党、红军和中国革命，也让中国共产党可以继续建设“人民代表会议”制度。参议会是中国共产党在抗日战争时期领导建立的“人民代表会议”制度形式，为维护抗日民族统一战线，中国共产党根据国民政府颁布的参议会组织法及其基本原则、结合陕甘宁边区的具体实际，于1939年1月至2月和1941年11月分别领导召开第一届和第二届边区参议会，通过了《陕甘宁边区各级参议会组织条例》《陕甘宁边区政府组织条例》等政权机构组织法，使“议行合一”落实于乡市一级参议会——“乡市参议会采用立法行政合一制，不设议长、副议长，开会时推举主席团三人，主持会务，乡市长为当然主席团之一，休会期间不设常驻委员”。上述法例未规定乡市级以上的边区和县级参议会实行“议行合一”，但这两届边区参议会都在毛泽东直接指导下召开，始终坚持中国共产党的领导、坚持“民主集中制”、坚持政治和组织的独立自主，在实际运作中具有相当程度的“议行合一”特质。对此，1944年6月李维汉在回忆陕甘宁边区政权建设时说道：“边区民主制度是由下而上，少数服从多数与下级服从上级的人民大众的民主集中制。参议会即人民代表大会，为最高权力机关……所以边区政制是立法、司法、行政统一的一元化的民主集中制”。
为迎接抗日战争胜利和应对国内军政形势变化，毛泽东于1945年4月发表《论联合政府》，提出了建立“人民代表大会”的构想。人民代表大会能够“决定大政方针，选举政府”，各级人民代表大会“有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动”。1946年4月，陕甘宁边区参议会召开第三届第一次会议，通过了《陕甘宁边区宪法原则》。这部解放战争前期一项代表性立法文献明确规定：边区、县、乡人民代表会议（参议会）为人民管理政权的机关；乡代表会即直接执行政务机关。由此，中国共产党领导的权力机关形式逐渐由抗日战争时期的参议会转变为级各界人民代表会议，“议行合一”也得到沿承。毛泽东特别重视县市级各界人民代表会议的建设工作，从1949年8月至1950年6月多次为中共中央起草电报，指导各地方党委做好这一工作。他指出：包括剿匪、反霸、借粮、征粮、救济灾荒、修理堤坝、建立农协、减租减息、恢复和发展工商业及文化教育、推行人民币及解决财政金融问题等等，各级党委都需要领导召开各界人民代表会议并通过民主讨论而执行起来。这对当时全党及全社会在新中国国家权力机关实行“议行合一”问题上形成统一认识起到了巨大推动作用。1949年7月，在中共中央委派下，董必武开始筹备中国人民政治协商会议并负责领导起草《中华人民共和国中央人民政府组织法》。在1949年9月22日召开的中国人民政治协商会议第一次全体会议上，董必武指出：“欧美资产阶级故意把他们专政的政府分为立法、行政与司法三个机体，使之互相矛盾，互相制约，以便于他们操纵政权……我们不要资产阶级骗人的那一套。我们的制度是议行合一的，行使国家权力的机关是各级人民代表大会和它产生的各级人民政府。”
新中国成立后，随着人民民主专政逐渐巩固、党和国家的中心任务从疾风暴雨式的革命斗争转向大规模经济建设，毛泽东直接指导并参与起草《中华人民共和国宪法》（下文简称“1954年宪法”），将人民代表大会制度确定为中华人民共和国的根本政治制度。在“议”与“行”（主要是人民代表大会与政府）的关系问题上，毛泽东立足于新中国的具体实际，对“议行合一”做出适当的制度调整，大致包含两方面。
第一，设立全国人民代表大会常务委员会，其在新中国国家权力机关组织体系中处于最高地位；国务院（中央人民政府）既是最高国家权力机关的执行机关，也是最高国家行政机关。简言之，全国人民代表大会及其常务委员会作决定，国务院执行常务委员会的决定。对此，毛泽东指出：“我们和帝国主义国家不同，我们把权力的主要首脑放在全国人民代表大会常务委员会，政府是它的执行机关。”全国人民代表大会选出的国家主席是国家代表，象征和维护人民主权的统一。对此，毛泽东指出：“主席也不是政府，国务院不向他报告工作。我们中国是一个大国，叠床架屋地设一个主席，目的是为着使国家更加安全……设主席，在国务院与全国人大常务委员会之间有个缓冲作用。”这就表明，在中央层面，尽管“议”与“行”职能有所区分，却是一种全新的合作关系，根本目的在于维护人民主体地位和人民主权完整。
第二，地方人民代表大会不设常务委员会；由地方人民代表大会选举产生的人民委员会是地方人民代表大会的执行机关。简言之，地方人民代表大会负责作决定，人民委员会（政府）负责执行地方人民代表大会的决定。在人民代表大会闭会期间，人民委员会（政府）具有重大事项的决定权与执行权，这充分贯彻落实了“议行合一”制度及基本精神。
总之，毛泽东直接指导并参与起草的“1954年宪法”不仅将人民代表大会制度正式确定为新中国的国家权力机关制度，也以根本大法的形式确定了“议行合一”制度及其基本精神。
毛泽东对“人民代表会议”制度建设进行了深入探索，相继参与创建了工农兵苏维埃代表大会、参议会、各界人民代表会议和人民代表大会等制度形式，实现了在党的全面领导下使“一切权力属于人民”、人民的广泛性与代表的阶级性相统一、既落实“民主”又维护“集中”、旨在维护人民主体地位的“议行合一”。正如习近平所指出，毛泽东在中央苏区和延安时期就为建立人民民主主义的制度而进行了大量的理论和实践探索。新中国成立后，毛泽东又通过领导制定《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国宪法》确定了新中国的国体、政体和国家结构形式，建立了新中国国家政权组织体系和人民代表大会制度，“不仅在推进社会主义革命和建设中发挥了重要作用，并且为当代中国的一切发展进步奠定了根本政治前提和制度基础”。以毛泽东同志为主要代表的中国共产党人既推进了马克思主义民主理论与中国具体实际的有机结合，又开辟了具有中国特色、中国风格、中国气派的权力机关建设道路。在新时代，我们必须坚持人民代表大会制度不动摇，始终坚持党对人民代表大会制度及其建设的领导。唯此，才能在根本上保障人民的主体地位，使人民的历史主动性永续焕发。
作者：龙其鑫，中山大学马克思主义学院助理教授、中山大学马克思主义哲学与中国现代化研究所研究员。原载于《毛泽东邓小平理论研究》2024年第7期
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