梁军｜为什么建议人大常委会代表全民行使国有资本所有权？ - 昆仑策
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梁军｜为什么建议人大常委会代表全民行使国有资本所有权？
2024-06-20
我在《全民所有资本市场化监管基本法》中建议：“人大常委会代表全民，取代政府行使国有资本即全民所有资本的所有权，享有出资人的一切权利。”换一个机关做出资人代表，有可能发生质的变化吗？万一还是换汤不换药，咋整？有读者后台留言，大概意思是说我在绕远路，写了这么多期文章了，还没进入国企改革的“改革”正题。《全民所有资本市场化监管基本法》，洋洋洒洒大几千字，这还不算具体的改革建议吗？为免遗漏，我特意将上文链接放在每一篇文章的置顶，好像还是不管用。你不看是你的事，我必须把该讲的道理依次讲完。道理不讲清楚，上来就是三板斧，这很多人都会。看着过瘾，也十分讨喜。不过也就博得一点流量，其实没什么用。现今的所谓“改革”，可能也是一些读者所理解的“改革”，基本上还是在原有的理论框架（地基）之上，在企业管理技术层面捣腾（建楼）。说得难听一点，很多时候连“建楼”都算不上，更像是重新“装修”。比如说“三项制度改革”，正式提上改革任务清单（从1999年的十五届四中全会算起），有25年了，改得怎样了呢？每次改革都绕不开这个任务，每次总结都少不了这方面的成就，而下一轮改革又再继续啃这块“硬骨头”。对于任何一位私企老板，不分行业，不论大小，你跟他说“职务能上能下、薪酬能高能低、人员能进能出”，这是一块很难啃的硬骨头，他一定会觉得莫名其妙。为什么进了国企就能上不能下、能高不能低、能进不能出了？这些怪现象和臭毛病，你到私企试试？国企和私企的公司治理机制究竟有什么不同？国企究竟能不能真正按市场化机制管理运营？如果不搞清楚问题发生的机理，仅就上下、高低、进出做表面文章，那不就是“装修”（装样子）嘛！这个盲区，肯定不在技术层面，而在于理论构建。用上面的比喻，就是问题在地基部分，而不在地面以上的楼层，更不在房间里的地板墙面。《全民所有资本市场化监管基本法》，类似于重新打地基起高楼。开新篇系列，就是逐一解析新的地基与构建其上之大厦的设计理念。我的理论与制度设计，是一个环环相扣、互为支撑的整体。我已经用了4篇文章阐述该不该全民分红，用了2篇文章阐述国有资产、国有资本、全民所有资本几个概念之间的逻辑关系，就是要从根本上把这座新的国企改革大厦的基础打牢。今天这篇讲建议由人大常委会代表全民行使国有资本所有权，也算是地基中起决定性支撑作用的部分。那么，我只能告诉你：国企改革没有捷径，没有一招致命的秘籍。国企改革需要与概念、逻辑、机理“死磕”的精神。就在我写这篇文章的时候，6月11日下午，习近平总书记主持召开中央深改委第五次会议，审议通过了《关于完善中国特色现代企业制度的意见》。谁来说一说“中国特色现代企业制度”与“中国特色现代国有企业制度”之间的关系？你说不对啊！习近平总书记在2016年10月10日全国国企党建工作会议上的重要讲话，明明是有“国有”俩字的啊？那我告诉你吧！在2008年以前，最早正式提出中国特色现代企业制度概念的，是一位私营企业老板，江苏红豆集团党委书记、董事局主席周海江。中组部曾发文推广红豆集团的党建经验。习近平总书记是最早在正式场合肯定中国特色现代企业制度概念的中央领导同志。时间在2009年8月17日，也是在全国国企党建工作会议期间。当天的新闻报道中，时任中组部部长的李源潮同志，在讲话中却还是使用了大家默认的非正式提法，即中国特色现代国有企业制度。两位领导人，同一个场合的讲话，一个说“中国特色现代企业制度”，一个说“中国特色现代国有企业制度”。2016年10月10日的全国国企党建工作会议，习近平总书记的重要讲话，沿用了大家都默认的叫法，即“中国特色现代国有企业制度”。但是在2019年10月召开的十九届四中全会上，中央已经正式统一改称“中国特色现代企业制度”啦！2022年10月，党的二十大报告，正式将中国特色现代企业制度概念，从国有企业延伸到所有企业。紧跟着，在2022年12月发布的《公司法》二审修订稿中，将中国特色现代企业制度这一概念及其适用范围，用法律形式予以确认。二十大召开之前的2022年初，我就写了一篇相当有分量的文章，题目是《开辟中国特色现代企业制度理论与实践新境界》，参加由《求是》杂志社与国务院国资委联合举办的一个理论研讨会征文。当时我就提出了中国特色现代企业制度概念的确立，意味着将涵盖所有非公企业。可惜因为疫情的缘故，研讨会没有按时召开。几个月后，我的判断（建议），在党的二十大报告中得到了确认。毫不夸张地说，全中国的理论工作者，我可能是唯一准确领会并预判了中国特色现代企业制度概念来龙去脉与政策走向的学者。可惜，直到今天，还有相当多的理论大V，以及国资系统领导，傻傻地分不清这两者的区别，甚至换了概念都不知晓，更别提把握其中精髓了。这一次中央深改委专门通过一个《意见》予以强调，更加说明这一概念变化的重大意义。我列举这些细节，不是显摆自己（其实挺值得显摆的），而是强调一下理论、概念、架构等等这些基础性的东西，往往得不到实践部门的重视。结果就是稀里糊涂，盲人瞎马，大概其，差不多。那就难怪改革实践会差之毫厘、失之千里了。回到主题：为什么建议由人大常委会代表全民行使国有资本所有权？前面几篇文章，我推导了要将国有资本与全民所有资本区分开来、要将国家所有与全民所有区分开来。这里不再重复了。如果上述推导确立，那就要在具体履行国有资本与国家所有相关职能的政府之外，确立一个具体履行全民所有资本相关权利的机构。中国是社会主义国家，人民当家做主的表现形式，就是人民代表大会制度。人民代表大会在政治、经济、文化、社会等方面，集合并代表民意，授权并监督政府。在经济民主方面，以往更多的是审议并批准政府财政预算，制定经济法律和发展规划，借以管理国家经济事务。全民所有资本是社会主义经济制度的独特存在。如果要将全民所有资本的理念落在实处，就要将全民所有资本的出资人权利，从拥有社会管理公权力的政府部门手上剥离出来，并且要从法律角度明明白白地确定下来，以便于人大常委会能代表全民，对被授权管理的政府施行基于《宪法》赋权的行政化监督，同时对国家出资企业施行基于《公司法》赋权的市场化监督。注意这里的用词“同时”。如果仍然由政府代表全民履行出资人权利，那么，人大常委会就不能“同时”对国家出资企业施行基于《公司法》赋权的市场化监督。2017年12月30日发布的《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，就人大常委会监督政府管理国有资产情况做出安排。只不过，文件所列的国有资产，涵盖了我前面几篇文章所讲的国有财产、国有资源和国有资本三大类。我的建议，就是在将国有资本的属性进行进一步厘清以后，仅就理论上应该属于全民直接所有的部分国有资本，由人大常委会取代政府，代表全民履行出资人权利，而已。一旦人大常委会的出资人代表身份确立，政府作为被授权的国有资本管理者身份则凸显出来，带来一系列制度创新的可能。此前国资委的双重身份，一直被人诟病，即既是出资人代表，又是管理者。按照市场的逻辑，相当于既是股东会，又是董事会，还是监事会。人大常委会成为出资人代表，国资委则成为具体的受托管理人，本身也接受市场化而非单纯行政化的监督。其一，政府（国资委）向人大常委会报告国有资本即全民所有资本管理情况，应与政府向人大常委会报告国有财产、国有资源等其他国有资产管理情况有本质上的区别，而更应突出市场化的特征；其二，人大常委会向国家出资企业直接派出全民监事，代表全民直接监督经营管理者，完全符合《公司法》相关规定（此项设计后续详解），从而建立全民—全民监事—国家出资企业的最短监督链条，打破原来冗长的、基于行政化的、效力逐层递减的层层委托代理机制；其三，专事国有资本管理的国资委，便有可能成为一个纯粹的、“干净的”管理人，从而逐步向“超级董事会”身份过渡，而不至于被现今莫名其妙的“两类公司”所取代（此项设计后续详解）；其四，人大常委会这一最高权力机构做出资人代表，才有可能规避现今国资委因自身级别问题无法协调、甚至于提都不敢提的困扰和限制。比如国有资本集中统一监管问题（尤其是金融国有资本），比如杜绝政府行政干涉导致政企不分问题，比如刚性解决国企领导人考核与监督弱化及能上不能下问题，比如国资委无权自主选聘国企管理者问题，等等（此项设计后续详解）。我这里用了几处“此项设计后续详解”，进一步说明我的设计是互为因果、环环相扣的整体。我这里还用了几处“基于《公司法》赋权”，就是要通过制度创新设计，使国企公司治理回归到国家治理体系现代化（法治化）的轨道。本来不想讲这个话题，容易惹麻烦。可是不讲，我实在不甘心。其实在我的整体设计中，蕴含了许多基于国企改革但又高于国企改革的理念。这是我十分满意的结果。也正因为如此，曲高和寡，看得懂的人不多，附和的人几乎没有。不管是社会主义国家的人民民主，还是资本主义国家的资本专权，任何一种政治制度和权力结构，都离不开经济基础的支撑，都离不开参与者基于经济利益和经济赋权的考量。如果与经济不相干，与自身利益不相干，谁闲得没事去参与政治呢？
同理，我们社会主义国家的人民民主，首先应表现在经济民主领域。而且，社会主义国家的人民（以普通劳动者为主体），之所以能拥有事实上的全过程民主，而不是受资本操控的金钱民主，正是基于经济基础中公有制经济占主体地位，而不是少数资本财团操控一切。如果这样属性的民主，与支撑社会主义制度的国有经济的关系，总是处于间接之上再间接的关系，如果国有资本收益不能直接作用（分红）于全民共同富裕的美好生活向往，如果全民不能直接显性地监督属于全民所有的国有企业，这样的经济民主，怕是要打折扣的。你或许会说我的观点俗不可耐，一点都不像一个马克思主义者。恰恰相反，我的观点正是建立在马克思主义之唯物主义的基础之上而得出的。此处的所谓“唯物”，就是顺应了生产力发展水平和劳动者觉悟水平所匹配的要求，而非脱离现实的超前发展，就是顺应了普通劳动者对经济利益的朴素且合理的要求，而非空喊口号盲目拔高。其一，30年前，克林顿在美国总统竞选中，喊出了“It's the economy, stupid!”（笨蛋，问题是经济）竞选口号，并以此打败了此前获冷战胜利、打赢海湾战争的老布什总统，成为美国历史上最年轻的总统之一。皮凯蒂在《21世纪资本论》中提到：“只要经济在增长，很多问题都能迎刃而解，人们更容易在增量分配中达成共识。”结合起来说，经济是解决一切问题的钥匙，让每个人都能受益的经济是钥匙串上的金钥匙。由人大常委会代表全民行使国有资本出资人权利，既能使对国有资本管理者的监督“长出牙齿”，从而使得国有经济焕发出市场化的强大生机，有利于做大经济蛋糕。同时又能使全民直接参与到对国有企业的监督之中，在共享国有资本收益的同时，焕发出全民参与经济乃至政治、文化、社会等领域民主监督的热情。我把皮凯蒂的原话改一下，变成“只要国有经济在增长，并且能合理地分配于民，各种社会问题就能迎刃而解，人们更容易在民主政治中达成共识。”其二，教员曾经有一个谈话，时间是1948年4月2日，谈话对象是晋绥日报编辑人员，其中有一段可称为“一句话概括马列主义”的经典。他说：“我们的政策，不光要使领导者知道，干部知道，还要使广大的群众知道。群众知道了真理，有了共同的目的，就会齐心来做。群众齐心了，一切事情就好办了。马克思列宁主义的基本原则，就是要使群众认识自己的利益，并且团结起来，为自己的利益而奋斗。”理论上的公有制占主体地位的社会主义优越性，或者说公有制占主体地位的社会主义优越性理论，广大人民群众有多少人能理解，甚至最起码的能看得懂？我前面也说了，就算是人大代表，看得懂财政预算弯弯绕的，又有多少人？这里面有多少是国有资本收益？国有资本收益作用于全民共同富裕有几何？由人大常委会代表全民行使出资人权利，主持、主导国有资本收益全民分红，在人大常委会的平台上聚合全民利益诉求和监督力量，就是用最直接的方式“使群众认识自己的利益，并且团结起来，为自己的利益而奋斗。”通过这样的制度设计，由经济民主渐进式地培育人民民主素养和意识，进而推动社会主义政治民主建设。这样的人民民主，恐怕是人类社会从未有过的，最科学、最广泛、最有力、最持久的民主。我曾设计了一套发展混合所有制经济的评价指标体系，其中的核心建议，是将评价权交给人大常委会。在与一些国资系统官员交流时，听到的全是否定之声，“这不是自己给自己找麻烦嘛！”我曾在一个人大系统的研讨会上，提出了由人大常委会行使国有资本出资人权利，其中的核心建议是由人大常委会向国家出资企业委派“全民监事”。散会后听到人大系统的官员背后议论，“这不是给我们找活干吗？”我今天提出由人大常委会取代政府行使国有资本所有权，我又给大家添乱了。就算我说得天衣无缝，尽管我说得天花乱坠，不会有人喝彩的。这我何尝不知？我在上一篇文章的结尾，说了这样一句话：“不要幻想政府官员觉悟高。社会主义制度肯定无比优越且绝对合理，但是在这个制度框架里面具体行使管理权力的机构和人，却不能与之高度匹配。”也正因为如此，更需要有人能站在既顺从人性、又制衡人性的角度，提出对政府权力和国有资本出资人权利施行相互制衡、协调运转的制度建议。要推动如此这般的革命性改革，怕是只有最高决策者来下这个决心了。其他层级的官员，肯定不会干的。可惜我的影响力不够大，大家看了我的文章也不转发。声音上不去，一切都白搭。我诗云：吾有张良计，兼有过云梯；谁人遣飞鸽，报予习主席？（作者系广东省国有资本研究会会长、昆仑策研究院高级研究员；来源：昆仑策网【作者授权】，转编自“全民监事”微信公众号）
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