为什么建议国资委公司化？
——国企改革开新篇系列之二十一
梁军（全民监事）
上一篇文章，我建议改变国企的“一把手”现状，构建“两把手”相互制衡的治理结构。其中的“一把手”即董事长，定位为外部董事，系国资委的全权股东代表，派驻国企专事监督，不介入经营管理。这一篇接着讲另外“一把手”即国企总经理，作为内部（执行）董事中职位最高者，对国企经营管理负总责。所谓负总责，除了对国资委即出资人负总责，还要对企业、对法律负总责，那么就理应由其担任国企的法定代表人。此前的厂长（经理）负责制、党委领导下的厂长（经理）负责制、党委监督下的厂长（经理）负责制什么的，就不展开说了。说多了能把自己绕晕。我在《全民所有资本市场化监管基本法》中建议：“国家出资公司总经理担任公司法定代表人，受托全权负责公司日常经营管理工作，对国控公司及公司董事会负责，维护股东利益，贯彻落实董事会决策。”简言之，总经理应该是对国企经营管理“负总责”的人。当下实践中，董事长兼党委（党组）书记才是事实上对国企所有事项“负总责”的灵魂人物。注意我的用词：我说的总经理应该“负总责”，专指经营管理方面。现在的董事长兼党委（党组）书记的“负总责”，是涵盖了经营管理在内的所有事项。有人认为，党委会把方向、管大局、保（促）落实，董事会定战略、做决策、防风险，而具体到经营管理方面（谋经营、强管理、抓落实），还是以总经理为首的高管团队，总经理才是那个真正“负总责”的人。那你就肤浅了。虽然国企内部也搞什么授权清单，好像把董事长和总经理的职责区分得清清楚楚、井井有条，但是，只要是由董事长兼任企业法定代表人，他就必须在法律方面对企业的所有行为负总责，那就不可能让总经理以“负总责”的名义谋他的经营，强他的管理和抓他的落实。有人进而认为，企业不就是应该有一个负总责的人吗？董事长负总责不也很正常吗？道理虽然如此，但必须区分国企与私企的差别。即便是私企，还必须区分上市公司和非上市公司的差别。即便是上市公司，还必须区分股权相对集中和股权高度分散，乃至无实际控制人的差别。仅就国企与私企的差别来说，你这个股权全民所有的间接代理人董事长，与股权私人所有的直接当事人董事长，性质是完全不同的。直接套用以私有制为基础的现代企业制度的一般性治理结构，国企董事长必然“一人独大”，必然具备“内部人控制”的所有行为特征。那么，国企既要防止极易发生的“内部人控制”，又要防止没有人“负总责”的灵魂缺失，现行的董事长兼企业法定代表人的“一把手”格局，是不可能胜任的。将董事长定位为外部董事，定位为专事监督的全权股东代表，上一篇文章已有详细论述。将企业法定代表人转由总经理兼任，将总经理定位为对经营管理“负总责”的另外“一把手”，就成为顺理成章的，也是必然的选择。我之所以强调要将“经营管理”从“所有事项”中抽离出来，并以法定代表人的身份与总经理绑定，就是要根据国企而非私企的全民所有资本属性的特性要求，将监督与管理拆开，在企业层面形成有人专事监督、有人专事管理的相互制衡格局。只有将董事长原来事实上承担的监督与管理职责拆分开，所谓监督，才有可能成为不受管理因素干扰的、心无旁骛的“强监督”。有了董事长在企业层面近在咫尺的“强监督”，而不是来自外部的、形式化的、行政化的“强管束”，才有可能对总经理的经营管理团队实施“强授权”。也只有实施了“强授权”，市场化机制、企业家精神才有可能被完全激活，国企才有可能真正克服自身顽疾，进而在充分市场化竞争中“不输在起跑线上”。我在《全民所有资本市场化监管基本法》中，讲到这一条建议时，用的小标题是“建立以总经理为法定代表人的公司自主经营机制”。在我看来，总经理为法定代表人，既是“强授权”所需，也是真正落实企业自主经营机制的前提。这两篇文章聚焦企业层面的监督与管理，而《全民所有资本市场化监管基本法》建议的核心，即由人大常委会实施股东监督、由国资委实施代理人管理，也是有意将监督和管理两项功能进行拆分，异曲同工，一脉相承。“强监督”与“强授权”，可以看成是一个铜板的两面，缺一不可，互为因果。其实回看国企改革几十年来时路，无非就是在监管与授权，也即“收”与“放”之间找平衡。由于没有找准这个平衡点，“强监督”做不到、做不好，“弱监督”更加不可行。“强授权”则进进退退，伴随国有资产流失、经营方向失控等现象，授权一直不彻底、不坚决、不到位，故而一直在放、乱、收、死的大循环中反复折腾。最近，国务院国资委表态要鼓励国企管理者“大胆试错”。态好表，事难办。做不到“强监督”，以“大胆试错”为名义的“强授权”，必定还会以某种巨大的代价再折回。我在《全民所有资本市场化监管基本法》中建议：“总经理主持公司经营办公会，贯彻落实董事会决策，研究部署经营管理有关事项，对董事会授权范围内事项有最终决定权。总经理代表公司对外签署法律文件，承担法律责任，对公司经营管理负总责。国家出资公司高级管理人员由国控公司选任。总经理对国控公司选任的其他高级管理人员的评价、奖惩、调整拥有重要建议权，对公司聘用的其他层级管理人员的评价、奖惩、调整拥有直接决定权。”总经理的“负总责”，归纳起来，就是授权范围内的管人管事。董事会授权的事，这个相对简单，在公司章程中列明即可，越详细越好。对于国有企业，建议原则上根据《公司法》的条文执行即可。非不得已，不要在《公司法》条文以外另行设置条件。董事会决定的事，这个理应更简单。重大事项由董事会“定战略、做决策、防风险”，总经理原则上必须执行到位。反而，董事会决定了的事，总经理没有运用其“负总责”的职权强力贯彻推进，是要被董事会问责的。不管是董事会授权的事还是董事会决定的事，总经理不应再向董事长“请示”，董事长也不宜再做什么“指示”或“批示”。管班子成员，肯定不能象私企那样，对所有副职拥有生杀予夺的绝对权力。也绝不能象以往那样，虽然有正副主次之分，但是大家上面都有人，最好相互给面子，谁都别惹谁。看我的表述：“国家出资公司高级管理人员由国控公司选任”——副总经理等班子成员，任免权力依然保留在上级出资人手里。换言之，党管干部，管的是整个班子，不能将整个班子交给“一把手”定夺。这是政治规矩。但是，“总经理对国控公司选任的其他高级管理人员的评价、奖惩、调整拥有重要建议权”——上级出资人（或组织部门）也必须重点参考总经理对班子成员的认可度，在事实充分、依据可信的情况下，酌情偏向“负总责”的总经理的态度。也许有人会说，这个“建议权”，在官场“潜规则”面前有个屁用！在以前可能真的是“有个屁用”。但在全民监事监督机制全面建立以后，企业管理层的评价市场化以后，我认为极有可能真管用。再就是管其他中层管理者。我的建议是：“对公司聘用的其他层级管理人员的评价、奖惩、调整拥有直接决定权”。管企业就必须管得住人。管不住人就别搞企业。这是企业生存与发展的基础性要求，也是现代企业制度公司治理的必然指向。如果不能树立“负总责”的总经理的绝对权威，他就没法通过种种激励或约束手段，使企业围绕盈利目标运转起来，就没有可能对股东最终“负总责”。而我们长此以往地在这个基本问题上，扭扭捏捏，环顾左右。貌似规规整整，实则企业不像企业，机关不像机关。我的这个建议，即授予总经理对班子以下中层管理者的生杀予夺权力，看似疯狂，却是一味苦口良药。既然如此让总经理“负总责”，尤其是上面提到的“直接决定权”，会不会翻天啊？我在《全民所有资本市场化监管基本法》中建议：“总经理接受公司董事会、董事长和全民监事的监督。”有人调侃现在的国企约束太多，“一个人在干，几个人在看，个别人在捣乱”。前面已经说了多次，国企的属性与私企的属性有本质的不同。国有资本属于全民所有，国资委及各级出资人都不过是代理人，出于自身利益的监管是天生缺失的。如果在监管上不做出必要的安排，国企管理层必然出现“内部人控制”现象，其烈度甚至远超无实际控制人的上市公司。历史上国有资产流失的惨痛教训，犹在眼前。但是对“总负责”的授权不够，干的人还要顾及看的人的感受，还要顾及个别人的利害冲突，也是问题所在。故而，合理界定监督者的职责和权力，分不同层次、内容、形式实施监督，做到该管的能坚决管住，不该管的管也管不住，是为关键。董事会代表的是企业整体利益方的监督。董事会里既有国有股东的全权代表即董事长，也有国资委委派的其他外部董事，还有包括总经理在内的多位内部（执行）董事。董事会的议事规则，决定了“负总责”的总经理，必须受到来自上级出资人的、外部专业人士的、以及团队伙伴们的共同监督。董事长代表的是上级出资人的监督。董事长作为全权股东代表，是企业与出资人（股东）之间最紧密、最直接的联系人。某种程度上，董事长的态度，就是国资委的态度。董事长不兼任企业法定代表人以后，不承担企业经营管理责任，专事监督，监督的重点对象，就是“负总责”的总经理。这有点像是足球比赛中人盯人的角色。负责盯人的球员，不管进球传球，盯死最危险的主攻。场面上可能不太好看，然而真管用。全民监事代表的是全民股东的监督。这部分内容已经表述很详尽了，在此不展开。我在《全民所有资本市场化监管基本法》中建议：“总经理兼任公司党委（党组）副书记，配合公司党委（党组）书记开展党的组织建设工作，接受党委（党组）的集体领导和监督。”这一条也不展开讲了。假如党内监督都不管用，管不住，那国企就真的不用搞了。
（作者系广东省国有资本研究会会长、昆仑策研究院高级研究员；来源：昆仑策网
【作者授权】，转编自“全民监事”微信公众号）
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