弘毅：基于法律体系逻辑建构的《民营经济促进法》草案修改建议 - 昆仑策
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弘毅：基于法律体系逻辑建构的《民营经济促进法》草案修改建议
2024-10-22
《民营经济促进法（草案征求意见稿）》，自10月10日向社会公开征求意见以来，引起社会各界极大关注。截至10月14日，司法部已收到一千多条意见和建议。本文从《宪法》国家根本法定位、法律体系逻辑建构等立法法理角度，提出“重视民营经济的概念内涵与外延界定、民营经济与其他各类经济组织的异同界定、牢固确立国家财产不可侵犯的法治理念、厘清人格权益保护与社会舆论监督的辩证关系”等修改建议。
法律概念是法律规范的基本构成要素，具有明确的内涵和外延，能够清晰地指称特定的法律事实或现象。“民营经济”作为《民营经济促进法（草案）》（后简称《草案》）的概念主体，应该具有明确的内涵和外延。但是，《草案》通篇未能对“民营经济”这一法律主体作出概念内涵和外延界定，仅以第三条第一款“民营经济是社会主义市场经济的重要组成部分，是推进中国式现代化的生力军，是高质量发展的重要基础，是推动我国全面建成社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的重要力量”，对民营经济的地位价值予以概括。由于缺少对“民营经济”法律主体概念内涵和外延的法律规范界定，将难以清晰表达《草案》法条内容和实践执行实施。为此，建议在《草案》第三条第一款前增加“民营经济的概念内涵与外延界定”。
《中华人民共和国宪法》第六条第一款“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”，第七条第一款“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量”，分别对公有制经济和国有经济予以概念界定。但是，至今尚无官方对“民营经济”的规范概念。笔者与胡懋仁老师在《“民营经济”与“私有制经济”是一个概念吗？》（昆仑策研究院，2023年01月31日）一文提出：现实中的“民营经济”是相对于官营（主要国有）经济而言的一切经济形式，包括资本主义私营企业、中外合资企业，以及私资或外资控股的股份制企业，也包括集体企业、个体经营企业、劳动群众合伙经营的合作企业，以及部分公有资本控股的股份制企业等等。
同时提出：“在中国特色社会主义经济结构中，主要存在以下三种不同所有制关系：一是公有制经济，主要包括国有经济、地方国有经济、劳动群众集体经济；二是非私有制民营经济，主要包括个体工商经济、八人以下的微型企业经济、多人合伙经营的中等规模混合所有制经济；三是资本私有制经济，主要指资本规模较大、将私人占有利益作为主导、具有剥削性质的资本集团经济”。那么，从法条概念外延的清晰表达角度，民营经济应该包括“以华为为代表”的劳动群众集体公有制经济、以“个体工商、微型企业、合伙中等混合所有制为主体”的非私有制民营经济、以及“具有剥削性质”的资本私有制民营经济。从法律实践执行实施角度，对于劳动群众集体公有制与非私有制民营经济，必然是“促进发展”，对于“具有剥削性质”、甚至已经“呈现资本垄断”的资本私有制民营经济，必然应是“防止资本无序扩张，需要规范发展”。
《草案》第三条第三款“国家坚持平等对待、公平竞争、同等保护、共同发展的原则，促进民营经济发展壮大。民营经济组织与其他各类经济组织享有平等的法律地位、市场机会和发展权利”。基于《草案》未能对“民营经济”概念主体的内涵和外延予以规范界定，“其他各类经济组织”相对概念的内涵和外延必然处于模糊状态，同样难以清晰表达法条内容和实践执行实施。厘清“民营经济是相对于官营（主要国有）经济而言的一切经济形式”后，便得出与民营经济组织相对于的“其他各类经济组织”，实际仅剩“商业竞争类、特定功能类、公益保障类”等三类国有经济组织。为此，建议《草案》第三条第三款中明确“其他各类经济组织主要指国有经济”、“民营经济组织与商业竞争类国有经济组织享有平等的法律地位、市场机会和发展权利”。
相对于“商业竞争类”国有经济组织，民营经济必然应该“享有平等的法律地位、市场机会和发展权利”。竞争是市场经济的基本特征。在市场经济条件下，企业从各自的利益出发，为取得较好的产销条件、获得更多的市场资源而竞争。通过竞争，实现企业的优胜劣汰，进而实现生产要素的优化配置。“商业竞争类”国有企业，必须聚焦充分竞争的行业和领域，通过与民营经济的市场竞争实现经济效益的最大化。尤其，通过民营经济“享有平等的法律地位、市场机会和发展权利”，推动国有经济的“商品、素质能力、服务、信息、价格、信誉”竞争力。
但是，相对于“特定功能类”与“公益保障类”国有经济组织的国家战略和民生服务职能，民营经济不应该“享有平等的法律地位、市场机会和发展权利”。“特定功能类”国有企业，涉及那些对国家战略至关重要，但市场化程度不高的行业，主要专注于战略性产业的孵化、扩张及强化，旨在提高国有经济在关键领域的主导地位。“公益保障类”国有企业，聚焦保障民生、服务社会，高效率提供公共产品和服务，做好优质服务和覆盖面，通过增加资本和资源投入，优化资源分配，增强国有经济在公共服务领域的调控力。“特定功能类”和“公益保障类”国有企业，承担着国家战略的主导控制力和社会民生的服务调控力。从法律地位角度，必然遵循《宪法》确定的“国有经济是国民经济的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展”；从市场机会和发展权利角度，相对于民营经济更多承担的是国家责任。
习近平总书记指出：“宪法是国家的根本法，是党和人民意志的集中体现，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。……保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现”（《习近平在中央人大工作会议上的讲话》，2021年10月13日）。《宪法》第十一条第二款“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益”。第十二条“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产”。由此可见，《宪法》高度重视“非公有制经济的合法权利和利益”保护，着力强调“社会主义公共财产神圣不可侵犯”。为此，建议《草案》第六条“维护国家利益和社会公共利益”之后，增加“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产”，从而保障《宪法》的具体实施。
《草案》第三十六条“民营经济组织生产经营活动应当遵守劳动用工、安全生产、职业卫生、社会保障、生态环境、质量标准、知识产权、网络安全、财政税收、金融等方面的法律法规，不得妨害市场和金融秩序、用贿赂和欺诈等手段牟利、破坏生态环境、损害劳动者合法权益和社会公共利益”，强调不得损害劳动者合法权益和社会公共利益。第四十三条“民营经济组织及其经营者在海外投资经营应当遵守所在国家或者地区的法律，尊重当地习俗和文化传统，维护国家形象，不得从事损害国家安全和国家利益的活动”，强调海外投资经营不得从事损害国家安全和国家利益的活动。
在促进民营经济发展过程中，需要真正汲取习近平总书记反复强调的“一些人就是利用新旧制度转换的落差和时差来牟取私利、中饱私囊的。价格双轨制，肥了多少人？国有企业改制，又肥了多少人？前事不忘，后事之师”（习近平《在第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上的讲话》，2014年1月14日），“不能在一片改革声浪中把国有资产变成谋取暴利的机会”（《习近平参加全国人大安徽代表团审议时讲话》，2014年3月），“如果把国有企业搞小了、搞垮了、搞没了，公有制主体地位、国有经济主导作用还怎么坚持？工人阶级领导地位还怎么坚持？共同富裕还怎么实现？我们党的执政基础和执政地位还怎么巩固？”（习近平《在全国国有企业党的建设工作会议上的讲话》，2016年10月）等等。不能以促进民营发展为理由，使国有企业再次受到冲击。尤其，“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产”，必然成为《草案》第二条“坚持两个毫不动摇”的重中之重。
《草案》第七章权益保护，第五十六条强调“民营经济组织及其经营者的人身权利、财产权利以及经营自主权等其他合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。第五十七条“民营经济组织及其经营者的名誉权、荣誉权和民营经济组织经营者的隐私权、个人信息等人格权益受法律保护”。同时，以较长篇幅阐释“对民营经济组织及经营者人格权益保护”的具体措施。具体内容基本与《民法典》第四编“人格权”、《刑法》第四章“侵犯公民人身权利、民主权利罪”相重合，应高度重视法律体系建构的逻辑统一。为此，建议在“具体措施”前，补充遵循《民法典》第四编“人格权”与《刑法》第四章“侵犯公民人身权利、民主权利罪”相关法条，并逐一对应是否存在非一致性，从而实现法律体系建构的逻辑统一。同时，需要区分权益保护与民主监督的辩证关系。
舆论监督是全过程人民民主的重要实现路径，也是。习近平总书记在浙江工作期间，就对媒体舆论工作提出“为党为民、激浊扬清、贵耳重目”的指示要求。舆论监督面对的是社会负面现象、矛盾问题和短板不足，对这些问题和不足进行批评是舆论监督的应有之义。民营经济、尤其资本私有制民营经济在发展过程中，存在无可回避的“资本逐利性”特征，确实出现“侵犯国有资产、资本无序扩张、去政府规制竞争”等诸多问题和不足，甚至出现、造成“社会分配不公、贫富差距突出”等极为严重的问题和不足。面对这些问题和不足进行舆论监督，是“为党为民、激浊扬清、贵耳重目”的具体体现，绝不是对“民营经济组织及其经营者权益”的侵犯。
民营经济组织及其经营者的权益，应该区分为合法权益与非法权益。对民营经济组织及其经营者的合法权益，必须旗帜鲜明地依法保护；对其做出的贡献，必须大张旗鼓宣传。尤其，以华为“员工持股制”为代表的民营经济公有制实现形式，京东平台经济“从未忘却劳动关系”的社会责任，胖东来“去资本逐利”的探索，大疆“无人机”民族品牌崛起的奋斗精神……无不成为民营经济发展的引领楷模。对民营经济组织及其经营者的权益保护，从来都不应该回避、甚至惧怕舆论监督。同时，舆论监督一定是定位于遵循国家法治基础之上，必然实现“权益保护与已有法律、民主监督逻辑关系”的辩证统一。
（作者系昆仑策研究院高级研究员，高校研究院院长、二级教授；来源：昆仑策网【原创】修订稿，作者授权首发）
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