【前言】上篇《“机构决定职能”是亘古不变的金规铁律》一文于2024年12月09日经昆仑策研究院公众号发布，得到广大网友点赞支持，说明真理的火焰在闪烁，但是，离社会共识还需要多方加大努力，希望有识之士将“机构决定职能”这个命题燃爆起来，共同为我国治理现代化尽一份力量。本文旨在批判“职能决定机构”的错误认识，再次阐述“机构决定职能”符合马克思基本原理与中国传统哲学，并强调形成社会共识需要来一次思维革命，以观念转变为制度变革奠基，推动社会进步与发展。
在新时代行政体制改革纵深推进之际，传统"职能-机构"线性决定论已构成深层制度约束。2018年党和国家机构改革虽取得结构性突破，但截至2022年底，地市级政府部门职责交叉率仍然比较高，凸显工具理性层面的技术调整难以根治体制痼疾。破解此症结需要回归马克思"改变世界"的哲学宣言，在认识论层面实现从“功能本体论”向“制度生成论”的范式转换。自改革开放以来，长期“转变职能”理论下形成职能决定机构的思维惯性，表现为问题导向的被动改革，遵循着“新问题→新职能→新机构→人员扩张”的路径。当社会中出现新的问题时，为了解决这些问题，往往会赋予相关部门新的职能。为了更好地履行这些新职能，就会设立新的机构，而新机构的运行必然需要配备相应的人员，从而导致人员的不断扩张。以地方政府曾出现的“馒头办”、“装修办”、“西瓜办”……等临时机构为例，这些机构的设立是为了应对当时社会中出现的馒头质量监管、装修市场规范、西瓜经济等具体问题。在当时的情况下，人们认为只有设立专门的机构才能有效地解决这些问题。然而，这种做法带来了一系列的负面影响。随着时间的推移，这些临时机构越来越多，有的市（县）级行政机构达170多个，导致机构膨胀。众多的机构之间缺乏有效的协调和整合，职能出现碎片化的现象。各个机构只关注自己的职能范围，对于一些交叉领域的问题往往相互推诿，难以形成合力，影响了政府的行政效率和服务质量。传统的“职能决定机构”模式，首先是在系统性治理方面存在明显的缺陷。坚持问题导向，没错，问题从那里来？不是从天上掉下来，也不是地下冒出来，而问题往往从事物（事务）运行发展过程中产生出来，为什么不去研究问题的本身是违背事物（事务）运行发展客观规律而产生？找到事物客观运行规律解决问题是不是就容易了？然而，一切就问题论问题，就现象说现象，解决此问题，彼问题又出现。以食品安全监管为例，在过去的监管体系中，涉及多个部门，如农业部门负责农产品种植养殖环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节的监管，工商部门负责食品流通环节的监管，食药部门负责餐饮服务环节的监管等。这种多部门重叠监管的模式看似全面，但实际上存在很多问题。各个部门之间的职责划分并不清晰，存在一些模糊地带，导致在实际监管过程中，容易出现重复监管和监管空白的情况。当出现食品安全问题时，各部门之间往往会互相扯皮，推卸责任，无法及时有效地解决问题。其次是权责脱节的现象，在自然资源管理中，存在着“九龙治水”的现象。土地、森林、矿产等自然资源的管理涉及多个部门，如国土资源部门、林业部门、水利部门等。每个部门都有自己的管理职责和权力，但在实际操作中，往往会出现权力与责任不匹配的情况。有些部门只注重行使权力，而忽视了应承担的责任；有些部门则因为责任划分不明确，导致对一些自然资源管理问题不愿意主动承担责任。这种权责脱节的现象严重影响了自然资源的合理开发和有效保护，难以适应现代治理的需求。如此众多的职能部门，必然会导致机构臃肿、协调困难等问题。过多的部门之间需要进行大量的沟通和协调工作，这不仅增加了行政成本，还降低了行政效率。而且，随着社会的发展和变化，新的问题不断涌现，这种庞大而复杂的机构体系很难及时有效地应对这些问题。现行机制缺乏对机构设置科学性的前瞻设计，存在“头痛医头，脚痛医脚”的短视性。在实际的机构设置过程中，往往是当出现问题时才去考虑如何解决，而没有从长远的角度去规划和设计机构的职能和架构。以林业与农业部门职能划分长期存在争议为例，林业和农业在土地利用、生态保护等方面存在着密切的联系，但在过去的机构设置中，两个部门的职能划分不够清晰，存在一些重叠和交叉的部分。例如，对于一些既有林业资源又有农业用地的区域，林业部门和农业部门在管理上存在分歧，导致资源的浪费和管理效率的低下。直到2018 年机构改革才通过组建自然资源部实现系统性整合。这次改革从更宏观的角度出发，将涉及自然资源管理的各个部门进行整合，打破了原来部门之间的壁垒，实现了资源的统一管理和高效利用。但这也反映出之前机构设置缺乏前瞻性，没有充分考虑到社会发展和资源管理的长远需求。思维革命的一个重要方面是重构逻辑关系，从传统的“职能→机构→人员”转向“事物科学归类→机构→职责→事务→人员→职权→职能”的治理逻辑。社会治理始于对社会事务的精细化分类，强调基于客观规律和功能属性划分事务范畴。例如，社会分工细化要求将公共事务按领域（如教育、医疗、金融等）进行科学归类，形成专业化的管理单元，为后续机构设置与改革奠定基础。这种转变是基于对现代治理需求的深刻认识和反思。这种重构逻辑关系的做法，更加注重职责的明确在先和机构的协同作用在后。先搞清问题的事务属性，确定那个机构承担的职责，再根据职责明确职权流程，然后去实现职能，使得整个治理体系更加科学、合理、高效。法治化治理思维是思维革命的重要组成部分，强调“法定职责必须为”的刚性约束。在现代社会，法治是国家治理的基本方式，机构的设置和职能的行使都必须在法律的框架内进行。国家监察委员会的设立即遵循了《宪法》修订先行、法律授权跟进的原则。随着我国反腐败斗争的深入开展，为了加强对所有行使公权力的公职人员的监督，需要建立一个专门的监察机构。在设立国家监察委员会之前，首先对《宪法》进行了修订，为监察委员会的设立提供了宪法依据。然后，通过制定《监察法》，明确了监察委员会的机构职能边界、工作程序和监督范围等。《监察法》的出台，使得监察委员会的工作有法可依，确保了监察工作的合法性和权威性。法治化治理思维的贯彻，有助于规范机构的行为，防止权力的滥用和不作为。通过法律明确机构的职责和权力流程，使得机构在行使职能时必须严格按照法律规定办事，提高了治理的规范化和制度化水平。
机构与职能就如同形与神一般，是密不可分的统一整体。可是，在现实中往往分开论述，机构论机构，职能论职能，编制论编制，比如职能缺位、错位、越位，只论现象，问题里背后是个别人为导致还是制度不健全？没有下文。再比如，菜蓝子工程本属于农业内种植业，有一段时间却划转财政机构属下管理，这是不是形神错位？一个机构的建立，其意义绝不仅仅在于搭建起了一套组织架构，更重要的是它承载着与之相匹配的职能，而这些职能的履行又必须依托于机构这个有形的载体来实现。机构是职能的外在表现形式，它为职能的发挥提供了明确的归属与平台；而职能则是机构内在的灵魂，赋予了机构存在的价值和意义。只有当机构与职能紧密配合、相辅相成时，才能真正发挥出强大的效能，推动各项事业朝着有序、高效的方向稳步迈进。三、“机构决定职能”符合马克思基本原理与中国传统哲学马克思的唯物史观强调社会存在决定社会意识，机构作为社会存在的重要组成部分，其设置和运行方式会影响人们的思维和行为方式，进而决定职能的发挥。马克思还强调生产力与生产关系的辩证关系，机构是生产关系的重要体现，其变革会反作用于生产力的发展，通过调整机构设置，优化生产关系，能够激发生产力的提升，体现机构对职能的决定性作用。中国传统哲学强调整体性和辩证思维。“机构决定职能”体现了整体性，将机构视为一个有机整体，各部分相互配合实现整体功能，机构的设置决定了职能的分配与协同。如古代的六部制度，机构的架构决定了各部的职能范围与相互关系。同时，中国传统哲学中的“形神兼备”思想也与之契合，机构是“形”，职能是“神”，机构的合理设置是职能有效发挥的载体和基础。机构设置科学化是实现思维革命的重要实践路径之一。建立“机构生命周期评估机制”是确保机构设置科学合理的重要手段。以深圳前海管理局实行的“三年一评估”制度为例，深圳前海作为我国改革开放的前沿阵地，面临着快速发展和不断变化的市场环境。前海管理局根据区域发展需求动态调整内设机构。在每三年一次的评估过程中，对各个内设机构的职能履行情况、工作效率、对区域发展的贡献等方面进行全面评估。根据评估结果，对机构进行调整和优化，如撤销一些职能重叠或不再适应发展需求的机构，设立一些新的机构来满足新的发展需求。这种“机构生命周期评估机制”有助于及时发现机构设置中存在的问题，根据实际情况进行调整和优化，使机构始终保持高效运行。它打破了传统机构设置的固定模式，具有很强的动态适应性，能够更好地适应社会发展和变化的需求。在万事万物客观世界里，事务科学归类是提高治理效能的关键。农业农村部门的“大农业”改革实践为我们提供了一个很好的范例。在过去，农业相关职能分散在多个部门，如农业种植、畜牧养殖、农产品加工等环节分别由不同的部门管理。这种分散管理的模式导致部门之间协调困难，信息不畅通，难以形成全产业链的监管和服务体系。为了解决这些事务问题，农业农村部门进行了“大农业”改革，将原分散在多个部门的农业相关职能整合。通过整合，构建了“从田间到餐桌”的全产业链监管体系。在这个体系中，各个环节实现了无缝对接，信息能够及时共享，监管和服务更加高效。例如，在农产品种植环节，农业部门可以及时掌握种植情况，提供技术指导和病虫害防治服务；在农产品加工环节，质检部门可以加强质量监管，确保加工产品的安全；这种事务归类的做法，提高了农业产业的整体竞争力和抗风险能力。权责关系明晰化是保障机构正常运行和提高治理效能的重要前提。四川省公安厅行政执法事项目录清单（2024年版），将722项行政权力细化为“行政处罚”“行政强制”“行政检查”三类，配套建立权力运行流程图。在过去，公安厅的一些行政权力存在职责不清、权力边界模糊的问题，导致在实际工作中容易出现权力滥用和不作为的情况。四川省公安厅行政执法事项目录清单（2024年版），对每一项行政权力都进行了详细的梳理和明确。明确了公安厅在哪些情况下必须履行职责，防止出现不作为的现象；同时规定了公安厅在行使权力时的禁止性行为，防止权力滥用。配套建立的权力运行流程图，清晰地展示了每一项权力的运行过程和环节，使得权力的行使更加透明、规范。民警在执行任务时，能够清楚地知道自己的职责和权力范围，按照规定的流程进行操作。这不仅提高了公安机关的工作效率和执法公正性，也增强了群众对公安机关的信任。国家治理现代化是我国当前的重要战略目标，而机构的科学设置是实现国家治理现代化的关键因素之一。只有通过机构科学设置，才能保障治理效能持续释放。科学的机构设置能够优化资源配置，提高行政效率，加强部门之间的协同合作。例如，新组建的职能部门在明确职责后，能够更加专注地开展工作，避免了职责交叉和推诿现象的发生。随着市场经济的不断深化，对市场监管提出了更高的要求。市场监管总局的组建打破了原有“分段监管”模式。在过去，市场监管工作由多个部门分段进行，如生产环节由质检部门监管，流通环节由工商部门监管，消费环节由食药部门监管等。这种分段监管模式存在很多弊端，如部门之间信息不共享、监管标准不统一等，容易导致监管漏洞和监管重叠的问题。市场监管总局的组建实现了从生产到消费的全链条监管。通过整合资源和统一监管标准，提高了市场监管的效率和效果。市场主体满意度得到明显提升，这充分说明了新的监管模式得到了市场主体的认可。这种全链条监管模式有助于营造公平竞争的市场环境，保护消费者的合法权益，促进市场经济的健康发展。在数字化时代，数字治理转型是必然趋势。某市通过设立“数字治理中心”，将分散在多个部门的数字治理职能整合。在过去，各个部门的数字治理工作各自为政，存在数据分散、系统不兼容等问题，难以实现数据的共享和协同应用。“数字治理中心”的设立打破了部门之间的壁垒，实现了数字治理职能的集中管理和统筹协调。通过整合数据资源，建立统一的数字治理平台，“一网统管”模式使得政府能够更加全面、准确地掌握社会运行的信息，及时发现和解决问题，提高了政府的治理能力和决策水平。这场思维革命本质是治理哲学的转变：从“问题应对型”转向“事务属性归类型”，从“权力本位”转向“方式方法互动”。未来需要着重建立机构长期稳定（只要事物属性不变，机构的命名就不会变），职能相对动态（随着事物或事务运动发展而变动，这与转变职能有着本质区别），通过定期评估机构职能的运行情况，及时发现问题并进行调整，确保机构始终适应社会发展的需求。同时，要完善机构设置法治保障体系（如《机构编制法》立法），通过法律的形式明确机构的设置、职责和编制等，为机构的运行提供坚实的法律保障。最终实现“机构- 职能 - 效能”的良性循环，推动国家治理体系和治理能力的现代化。
（来源：昆仑策网
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