杨团：了解农村集体经济组织法，对社会组织至关重要

 

导读： 

 

2024年6月28日，十四届全国人大常委会第十次会议表决通过《中华人民共和国农村集体经济组织法》，将自2025年5月1日起施行。（点此阅读法律全文>>>）。该法的实施，是我国首次以上位法的形式为促进农村集体经济发展壮大提供重要法律支撑和保障，对于巩固完善社会主义基本经济制度和农村基本经济制度，维护广大农民根本利益，加快农村现代化，实现共同富裕具有重要意义。

 

在6月29日北京基业长青社会组织服务中心主办的“主编来了”系列沙龙活动中，中国社会科学院研究员杨团老师呼吁，慈善公益领域很有必要了解这部法律。农村的、城乡的问题与我们社会组织的慈善公益工作息息相关。“不要因为我们从事慈善公益，就只关注慈善公益，而忽视其他相关事务对于我们事业的开源和制约。”那么，具体如何理解这部法律的重要性？它对我们从事慈善公益的人来说，意味着什么？

 

“农村集体、集体经济、集体经济组织就是中国社会的一片蓝海……这片蓝海蕴藏着巨大的潜力，也拥有独特的魅力。”欢迎阅读本文，了解农村集体经济组织法的核心内容及重要性，为社会组织未来更好地参与乡村振兴、基层治理等工作提供方向。

 

▼本文转载自“长青文献图书馆”微信公众号。

 

CFF：对于中国的集体经济，您有哪些观察？

 

杨团：

中国的集体经济是百年大计。中国的土地是集体所有制，这写入了宪法。如果土地私有化，一定会有人不择手段地买卖土地，一定会带来极其严重的贫富悬殊的后果。很多国家的经验教训都证明了这一点。中国土地的所有权，除了国家的，就是集体的，没有一分地的所有权是属于个人的。个人拥有的只是土地的承包权。土地所有权属于国家和农村集体，这是我们国家的根基，是我们能够始终坚持社会主义所有制的根基。正因为土地归农村集体所有，才会产生农村集体经济组织。中国的土地集体所有制在全世界具有唯一性，所以中国的农村集体经济组织在全世界也是唯一的。

 

在毛泽东时代，集体的力量非常强大，红旗渠和人民公社的水利设施都是靠集体的力量建成的。但当时的集体中没有个体的位置和权利，大家吃大锅饭，人人都过着贫穷的日子。改革开放后，国家把土地的承包权分配给个人，发挥了个人种地的积极性。后来又提出“统分结合的双层经营体制”，1991年党中央的全会通过了这个方针，1999年这一条写进宪法。这说明党中央早就看到了集体经济的“统”与个体经济的“分”两者必须结合的重要性。

 

土地分配到个人后，起初很多人误以为土地归自己所有了，可以随意转让或买卖。当时没有法律，政策规制也不够清楚，有些人也这样做成了。这是导致今天一些人仍然质疑土地集体所有制的历史原因。这次颁布的农村集体经济组织法把这些根本问题规定清楚了：土地是集体的，不可以分割给个人；破产法不适用于农村集体经济组织；必须坚持统分结合的双层经营体制，集体经营和个体经营同时存在、相互支持。

 

中国的集体经济有着深厚的历史文化根基。例如早期的“义庄”和“公地”，都是中国传统的集体经济形式，甚至有些地方出现了组织形式，他们解决或缓解了地方出现的各类问题，调节了各种矛盾，发挥了民间自治的作用。

 

进入现代以来，中国这个人口巨型国家必须走集体经济这条路。这一点越来越成为多数人的共识。农村长期落后的主因固然有科技、人才资本方面的原因，但是农民缺乏组织化、缺乏集体是所有问题的根子。现代农业的发展需要组织化和适度规模化，农村自身的经济和社会治理需要组织化和社会化，这些都呼唤着农村集体经济组织担纲。

 

如今，还有些人认为农村依靠集体已经过时，应该依靠资本和下乡企业加大户来推动农村发展。尽管外力驱动有必要性，资本也很重要，但是任何外力都不能替代内动力的发展。内动力有个体动力，更有集体动力。集体和个体结合，集体代表和维护成员的权益，成员参与集体决策，以民主自治的方式支持集体的发展，这个内动力才能长期可持续。

 

CFF：十四届全国人大常委会第十次会议表决通过《中华人民共和国农村集体经济组织法》。您如何理解这部法律的重要性？

 

杨团：

我始终认为，这部法律的通过不仅对农村，而是对整个中国，具有重大的历史性意义。而且，它大大丰富了中国的社会法。

 

在农村领域，现在有了两部大法：农村集体经济组织法和村民委员会组织法。村民委员会组织法于1987年试行、1998年正式施行。这两部法与慈善法，同属社会法系。

 

十多年前，为了搞清楚在日本、韩国和台湾地区持续了大半个世纪的综合农协到底是什么性质，我多次找北京大学法学院的金锦萍请教，从而踏入了这个我完全生疏的法学领域。我问她，这类组织似乎不是市场上的工商法人，也不是社团法人，有人讲是“法定机构”，这是什么意思？和金锦萍的讨论，刷新甚至颠覆了我原来的认知。我开始接受一个新的概念，这就是在公法、私法这个传统的法律二分领域之外，的确存在着相对独立的第三个法域，这就是社会法。而且，有些特别的社会法人，是用单行法进行规定的，这就是法定机构。我于是将东亚推动综合农协的法律（日韩农业协同组合法和台湾地区农会法），归入到社会法系，而不是公法或私法；农协或农会组织，理解为社会法系里的法定机构、特别法人，而不再是公法社团。同理，我国的村民委员会组织法，以及刚通过的农村集体经济组织法，也应该归属社会法系。

 

作为新的法律领域，社会法有相对独立性，既能包容公法的特征，也能包容私法的特征，有那么一点“公私兼容”“公私并举”的意思。当然这可不是法律用语，只是我个人的体会和比喻。

 

例如农村集体经济组织，有两类主体：集体和个体。集体经济组织是成员的集合主体。这些成员长期在同一地域内生活，有共有的土地资源和经营性资产，有共同决定的分配原则。他们每个人都是一个独立主体，都有自己的独立权利，这些权利是私法规定的个体权利。但他们同时又是集体经济组织成员，又有成员的独特权利。保护成员的权利就是保护成员集体的权利。因此，对成员的权利保护超越了传统私法对个人权利保护的规定范围，具有了在本地域范围的公共性。每个成员都有意愿保护集体的资产，维护集体的权益，因为他们个体的经济利益与集体紧密相连。从这一点看，集体经济组织类似社会企业。社会企业是以社会为目的、以商业为手段的一类经济实体。农村集体经济组织为达到造福于集体成员的经济、社会生活的目的，需要实施以土地为本的市场经营和管理。

 

金锦萍告诉我，社会法不比从罗马法时代就开创的公法和私法，它虽然担当了那些传统公法和私法无法涵盖的内容，但是它的历史太短了。未来它要成为独立法域，必须从实践中提炼出能与公法和私法并驾齐驱的核心要素，也就是社会法的基本理论、范畴和特有的法律规范。

 

其实，慈善法就属于社会法系。我们今天在慈善法的理念、制度设计和贯彻实施中遇到的很多困境，都与社会法的这些核心要素缺失有关。譬如，慈善组织是社会法的主体之一，政府（或者国家）也是主体之一，这两个主体之间到底是什么关系？政府购买慈善组织服务已经超越了传统公法规定的行政主体的职能。慈善组织也不再是传统私法的民事主体，它有什么样的权利？它如何对政府（或者国家）公法人承担责任，又如何对捐赠人和受益人这些传统私法的民事主体承担责任？这些实践中出现的新问题一直在拷问着我们，需要通过社会法核心要素的提炼和创造，做出法理解释。

 

总之，正是因为社会发展实践中涌现了很多传统规则解释不了、解决不了的大量新问题，迫切需要解答和指导。所以，将实践中那些能够解决实际问题，被证实了能够体现独有社会价值和社会功能的理念、制度、方式进行提炼，构筑成新的法律范畴和体系，再回头来指导实践，就成为头等重要的事。农村集体经济组织法就做了这种重要的法律创新工作，所以我认为在指导现在和未来的农村改革、乡村振兴方面，它具有重大的历史性意义。

 

譬如，“私人财产不可侵犯”是传统私法最重要的法律原则。农村集体经济组织法提出，“农村集体经济组织成员集体所有的财产受法律保护，任何组织和个人不得侵占、挪用、截留、哄抢、私分、破坏。”还提出“集体财产不可分割到成员个人”，以及“农村集体经济组织不适用有关破产法律的规定”。这就意味着农村集体经济组织既不是传统公法的公法人，又不是传统私法的私法人，而是依新法规定的特别法人。农村集体经济组织的财产不可侵犯、不可分割，集体组织不可破产，这个基本的法律原则太重要了。

 

农村集体经济组织法涉及的面很广，不仅有经济，有社会，更有农民的组织，有基层治理，还有地域合作、城乡融合。这么广泛而深刻的内容，的确无法用传统公法和传统私法涵盖。大量过去和现在实践中的创新，还有今后出现的创新，都需要更具包容性和弹性的社会法的不断创造去探索和推动。所以，很需要有一大批人懂得这些，结合实践和法理，对农村集体经济组织法进行普法和进一步研究。可是，愿意做和能做这项工作的人很少。我曾经问过一些法学界和政策界的人，都说做不了：学校里没有相应的课程，社会上也没有人专门讲授这些内容；这太专了，很多根本性问题自己还没搞清楚，等等。

 

其实，今天是知识交叉、跨界的新时代。没有先知先觉。任何人要掌握新知识，都得一靠实践二靠探索，只有带着问题反复在实践中探索才有可能获得新知。我本人不懂法律，也不懂经济，对于农村集体经济组织法，是通过问题“撞击反射”的方式，结合对现实和历史资料的梳理、比较，逐渐弄明白的。我觉得，农村集体、集体经济、集体经济组织就是中国社会的一片蓝海，里头有无数的新课题等待我们去探索，去研究，去创造创新。这片蓝海蕴藏着巨大的潜力，也拥有独特的魅力。

 

CFF：农村集体经济组织法内容丰富，有哪些内容让您印象深刻？

 

杨团：

印象深刻的内容我刚才已经提到一些，再简单说几点。

 

一是农村集体经济组织是资合加人合的伟大创造。

 

我认为，这个法清晰表明了农村集体经济组织将在中国长期存在，因为有两大支柱：一是资合，重申宪法提出的农村的土地归集体所有；二是人合，农村集体经济组织是由有明确规定性的成员组成的集体，这些成员以集体所有的土地为基本生活保障，与集体组织形成稳定的权利义务关系。法律规定，这个集体组织的权力机构是农村集体经济组织成员大会。成员大会选出理事监事，形成法人治理结构。理事长作为法定代表人，与成员大会形成委托代理关系。

 

农村集体经济组织法的颁布，澄清了相当一些人的糊涂认识。例如有人认为，农村的土地是国家所有，村干部代表政府行使权力，所以农村土地的所有者是政府和村干部。还有人认为，既然土地分田到户、家庭承包几十年，土地实质上归农民个体所有。

 

总之，资合加人合一体化、由资格成员组成又严格遵循现代治理规范的地区性农村集体经济组织，世界上唯有中国，这的确是个伟大的创造。这个创造历经漫长的历史进程，可以称为千锤百炼。如今尊崇法理，以法条落地，澄清和维护了农村集体经济组织得以长存的物质基础、制度基础和方法基础。

 

二是农村集体经济组织是特别法人，不是市场上的一般法人，和农民专业合作社、供销社、信用社都不一样。

 

特别在哪里？集体财产依法由农村集体经济组织成员集体所有，由农村集体经济组织依法代表成员集体行使所有权，不得分割到成员个人。集体经济组织不可破产，市场经营中如有亏损，只需担负自己投资部分的有限责任，不得越界追讨其他。这就明晰了农村集体经济组织受国家保护的特别法律地位，不但厘清了与合作社等市场法人的区别，还划清了与股份制和股份合作制的经济组织的区别。从私法中诞生的股份制，并不适用农村集体经济组织这个并非依靠私法可以制衡的特别法人，只适用于集体经济组织以部分投资与市场主体合资合作设立的一般法人主体。

 

三是农村集体经济组织存活和发展之道。

 

集体土地是农村集体经济组织的根基。集体经济组织的存活和发展要依靠以集体土地为本的资源和资产经营。这个经营要以每个成员家庭为细胞，将集体的统一经营与家庭的分散经营相结合。集体不仅可以与小农户统分结合，还可以和种植大户、农业企业等多类主体通过出租、参股、服务等多样化经营方式统分结合，发展多业态产业。这就是说，在经营层面，集体经济组织可以大展宏图、大有作为。只需注意一点，项目投资决策时，要将维护集体资产的安全、可持续放在首位，不适合像一般市场法人那样投资高风险项目。

 

四是集体财产有了收益如何分配。

 

这个法规定了集体经营性财产的收益权以份额形式量化到本农村集体经济组织成员，可分配收益按照量化收益权份额进行分配。这就纠正了以往的错误认知。曾经，集体经济组织产权制度改革，被很多人理解为将集体资产的所有权或经营权分成份，量化到户，人人都有财产份额，才是每个成员拥有集体财产的保证。但是，这违背了集体财产不可分割的要义。成员集体的土地和经营性资产是整体性财产，由成员大会行使所有权。要对这个整体性财产做出经营性处置，无论是土地承包还是经营性资产的出售或租赁，应该依法通过成员大会表决，这是将集体财产所有权牢牢把握在集体手中的法律制度保障。以往的错误在实践中已经付出了沉重代价。如今这个法明确将量化的产权规定为“经营性财产的收益权”，既不是所有权，也不是使用权或者承包权、经营权。而且，也明确了量化收益权的目的，是给收益分配作依据。这就纠正了在集体经济组织产权改革上的概念混淆。

 

五是农村集体经济组织的权力必须得到限制、制约和监督。

 

以往的农村集体经济被一些人斥为“干部经济”，指的是集体经济从决策到分配，村干部多吃多占的现象比较普遍。这其实就是公权力和私权利的冲突问题。公权力和私权利的冲突，任何社会任何时代任何地域都有，要解决好这个问题，就必须设置限制、制约、监督公权力的机制，尤其是法律机制。

中国社会几千年来一直是公权力庞大，私权利没地位，私人财产也没地位。所以，农村集体经济组织法特别注意从法律机制设置上，解决成员权利保护问题。

 

这部法律通过对集体经济组织成员大会这个最高权力机构的功能的详细规定，遏制住了由个别干部决定一切的体制和机制的咽喉。此外，干部如违反法律法规或者章程规定，给集体经济组织造成损失的，要依法赔偿。干部和成员发生争议时，当事人可请求调解解决或申请仲裁，也可直接向法院提起诉讼。集体各级组织负责人作出的决定侵害成员合法权益的，成员可请求法院予以撤销。当然，任何人侵害了农村集体经济组织的合法权益，农村集体经济组织也可以依法向法院提起诉讼。还有，未及时提起诉讼的，十名以上农村集体经济组织成员还可书面请求监事会或者监事向法院提起诉讼。此外，“地方人民政府及其有关部门非法干预农村集体经济组织经营管理和财产管理活动或者未依法履行相应监管职责的，由上级人民政府责令限期改正；情节严重的，依法追究相关责任人员的法律责任。”

 

这些法律机制的设定层层嵌套，体现了保护成员权利和保护集体经济组织权益的法律意图。行政诉讼法设立民告官制度、我们的物权法保护等，都体现了这个机制。

 

CFF：农村集体经济组织法对我们从事慈善公益的人来说，意味着什么？

 

杨团：

我想强调的是，不要因为我们从事慈善公益，就只关注慈善公益，而忽视其他相关事务对于我们事业的开源和制约。

 

了解农村集体经济组织法，对我们社会组织参与乡村振兴至关重要。历史上，中国农村一直有类似集体性质的乡村组织，往往由乡贤、宗族长老等角色管理。共产党改变了这些，依靠党领导下的集体经济组织来管理乡村。人民公社后期将集体经济组织的管理称为“三级所有、队为基础”。将集体经济组织分为公社级、大队级、生产队级共三级，各自独立，以生产队为基础，各自管理自己所有的资产和资源。改革开放以来，分田到户后，集体经济组织逐渐衰落，导致村庄里的公共设施、公共事务无人管。这是上世纪八十年代，从村民自发自治到国家出台村民委员会组织法，用村委会基本替代农村集体经济组织的缘由。

 

现在，农村基层有了村民委员会组织法和农村集体经济组织法这两部法。但农村的工作是一个整体，同时存在两部法，显然会产生问题和矛盾。法律规定，农村集体经济组织负责村集体经济相关职能；没有设立农村集体经济组织的村，村委会可以代为行使相关职能。到2021年底，全国已经登记了96万个集体经济组织，其中村级集体经济组织有57万个，而行政村只有48.9万个。我认为，这应该是将进入城市、改制为社区居委会但仍保留村级集体经济组织的原村集体也计算在内了。这说明农村集体经济组织不止在农村，在大中城市周边已经大量出现。所以，这个法特别规定城市街道办事处与乡镇政府，都要担当起“本行政区域内农村集体经济组织的监督管理等”责任。还有，2021年底登记的农村集体经济组织成员有9亿多人，显然，其中相当大的一部分人口，已经在城市工作和生活，甚至有一部分已经有了城市户口，只是由于历史的原因，他们在农村还有土地和房屋，依照集体经济组织法，他们是合法的集体成员。这表明，农村集体经济组织已经突破了城乡界限，可以预见，在现在和未来的城乡融合发展中，将会发挥越来越令人瞩目的社会企业作用。这对于注册在城市、比较熟悉城市社区活动的慈善公益组织显然是利好消息。我们可以从自己相对比较有经验的方面出发，选择从城市延伸乡村以及从乡村链接城市的多种方式，为自己开源，也为乡村振兴、城乡融合做贡献。

 

应该说，了解历史、厘清问题对于我们的工作是非常重要的。例如，目前在农村的这些集体经济组织虽然登记了，但大多是空壳，只有名分和证书，没有实际活动。在城市居委会的农村集体经济组织，有一部分拥有着因级差地租而产生的大量甚至巨额集体资产，分红好但是民主自治较差，主要是少数人说了算。这些问题的解决，在法律颁布施行后，都会逐步提上日程。可见，客观的实际情况是很复杂的，我们必须加强学习和提升认知。

 

总之，农村的、城乡的这些问题与我们社会组织的慈善公益工作息息相关。有些是直接关系，有些是间接关系。而我们无论是在城还是下乡，无论是服务城市还是支持乡村，无论是直接服务还是间接服务，都必须了解这些历史背景和现实情况。只有了解这些，我们才能进一步洞察当前问题的主轴，从而寻找解决问题的方法。因此，我建议所有从事慈善公益的人们，都要学习这部法律，了解它与慈善公益的关系。

 

CFF：上世纪八九十年代盛行的农村互助储金会和农村合作“基金会”，是农村集体经济组织的一种吗？从最初探索受认可到最终因冲击金融秩序被整顿，当年农村大量以“基金会”命名的组织的发展历史，对当前发展农村集体经济组织有何启示？

 

杨团：

当时的农村互助储金会、基金会等农村金融组织，的确不少是农村的大队、生产队发起或农民自组织建立后得到大队、生产队支持的。按照今天这个法对于农村集体经济组织下的定义，他们当然不属于农村集体经济组织本体，算是与集体经济组织有合作或合资的、在集体经济组织下面一层的经济主体，类似今天集体经济组织领办、部分集体成员参与的土地合作社、蔬菜合作社或者集体经济组织参股的公司等实体。当时，江西省一哄而起，冒出很多自称基金会的这类农村金融组织，资金存贷量巨大。后来被国家整顿明令撤销，主要是由于经营管理混乱、财务账目不清，被人钻空子，卷款跑路，明显损害了农民群众的利益。而当时一无法律法规，二无政府引导，只是农民群众的自发行动，地方政府发文只是表示支持，没有监管。

 

金融是复杂的专业，仅凭自发行动是一定不行的。1988年第一部基金会法规出台，应该与当时的这个背景有一定关系。不过，要说明，农村这些所谓基金会的金融组织与1988年基金会管理办法规范的慈善公益基金会本质上不同。这类金融基金会是从事资金存贷的营利性市场组织，倘若不守市场规则，扰乱市场秩序，当然要整顿。不过，自那时起到现在的二、三十年间，农村信用互助组织、小额贷款组织可以说是野火烧不尽、春风吹又生，有些组织在社会力量支持下，还发展成具有相当规模的农村贷款机构。

 

总体而言，这段历史起码证明两点。一是农民的确有需要。好的小额贷款机构，恪守信用，为老百姓服务，营利也是微利。这些机构虽然很少，但是能一直存在下去，存在了二十多年，三十年，这就证明了他们存在的社会价值和意义。例如四川仪陇县乡村发展协会、河南兰考南马庄合作社和谷雨联合社，都曾遇到过很多困难，但是他们坚持下来了。有意义的是，这些坚持下来的机构，都与当地的集体经济组织建立了较为密切的联系，属于与集体经济组织合作的经济体。

 

二是农村自治性、非正式的金融机构不适合做大。规模达到一定程度，会遇到非常复杂的问题，缺乏金融专业支持，缺乏监管，资金流向不可控，会导致满盘皆输的巨大风险。前几年国家金融监管部门查实一些农村自组织的较大型金融机构的问题，下令停业，很大程度出于他们风险巨大，已经或者接近崩盘。

 

今天的集体经济组织，我不建议在村级设立信用互助社一类组织，乡镇如果想要建立，一定要取得政府有关部门的同意，要有专业力量参与和监管。其次，乡村振兴是一整盘综合发展的整体性事业，信用在其间虽然起到一定的功能作用，但位置应该是在整体中的特定部分，不要试图单独做、孤立做，做大而且以营利为目的。倒是村级集体经济组织自设公益性的社区基金，服务于留守老人、儿童，是可以尝试而且具有可持续性的。

 

CFF：农村集体经济组织的发展，与农村现有的正式或非正式慈善公益组织，如何共同发挥作用？

 

杨团：

首先是党支部领导下的农村集体经济组织和村民委员会应该成为三位一体。现在，大多数村庄的村党组织书记，都按规定程序兼任村委会主任和村集体经济组织理事长。将农村基层的党、政、经从组织上、功能上连为一体，这对于农村工作是非常有利的基本条件。不仅对于村集体经济组织与正式、非正式的慈善公益组织的合作有很大好处，对于联合内外的经济实体，发展壮大农村集体经济更为有利。

 

其次，农村集体经济组织法规定，农村集体经济组织要“支持农村其他经济组织、社会组织依法发挥作用”。这里说的社会组织，我理解不仅是村内的正式或非正式组织，也应包括村外的社会组织。农村集体经济组织法颁布以后，农村各类主体之间法律关系的大格局就完全确定了。集体经济组织就是村集体的核心组织，其他经济组织、社会组织都可围绕核心，发挥自己的专长，与村集体经济组织形成多样态的合作方式，呈现分布式发展的新格局。

 

例如农村助老行动，在中国进入长寿时代后，已经成为所有农村集体的刚性需要。村内的正式或非正式的慈善公益组织，可以在做规划、选人才、推服务方面着力，而集体经济组织可以在提供场地、动员群众方面着力。资金筹措可采取各方协商，各类主体都出一点，再加上以人力抵部分资金的方式解决。这方面，广东韶关始兴县绿芽社工服务中心就与村集体经济组织合作推动村级老人服务，做得不错。相信各地一定能创造出更多的好经验。社会组织可以专门收集这类经验予以传播推广，以激励更多的农村集体经济组织不仅在发展壮大集体经济上，也在公益服务和乡村基层治理上，为维护和增进成员的权益多做贡献。

 

文章来源于长青文献图书馆 ，作者杨团  图片来源网络 侵删