余鹏鲲丨美国这景象再次说明：私有化并非灵丹妙药 - 昆仑策
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余鹏鲲丨美国这景象再次说明：私有化并非灵丹妙药
2021-02-23
2021年2月14日以来，北极寒潮在美国肆虐，除了带来降温，也使得能源市场一片混乱。在席卷了大半个美国的这场寒潮中，得克萨斯州首当其冲，数百万家庭被迫轮流停电，2月16日得州电网的批发电价上涨超过一百倍。目前得州的情况依然没有好转的趋势，根据白宫官网2月20日的消息，新当选的美国总统拜登已经宣布得克萨斯州进入重大灾难状态。
当然，熟悉美国政治的人都知道，每逢这样的公共事件，总有政治人物秀下限。面对严寒造成的灾害，科罗拉多的市长蒂姆不是忙着部署救灾，安慰灾民；相反他觉得“这届市民不行”，并在社交媒体上批评：“没有人欠你和你的家庭什么，当地政府的责任不是在这种困难的时候给你们提供帮助！消沉还是振作是你们自己的选择！政府和电力供应商以及其他服务供应商并不欠你们什么！”、“只有适者才能生存”等等。
当得州的街上到处有民众排队领救援物资的时候，科罗拉多的市长这么说无异于火上浇油。当然美国的其他政客也在忙着甩锅，他们的套路就要传统地多了——甩锅给同僚。得克萨斯州州长格雷格•阿博特在接受采访时，把停电之锅甩给了“绿色新政”。这一说法在保守派人士中颇有影响，他们认为由于“新能源政策”，过去上马了太多的，类似于风力发电机这样的可再生能源项目，导致发电不稳定。此言一出，马上就有反对派指出：“所谓的‘绿色新政’是联合国为应对气候变化而在十几年前提出的，在美国从未实施过”。国会里支持新能源的议员们也行动起来，众议院女议员，有“绿色政策先锋”之称的科尔特斯认为，得州有80%-90%的能源都来自化石燃料，真正导致失败的是州长糟糕的领导。尽管目前情况已经有所缓解，还有不少得州的民众们在糟糕的气候里排队领救济包，美国的政客们开始了又一轮的嘴炮。无论这些美国政客如何勾心斗角，我们都承认一点，州长不是那个运营电网的人，得州出现的问题是普遍性、制度性的原因造成的。近20年来，美国得克萨斯州电力市场一直走在北美电力市场化建设的前列，被国内某些人认为是美国电力市场化最高的地方。有国内媒体将得州的经验吹捧为：“遵循市场规律、服从政府监管，并根据不同环境不断调整和改进电力市场建设。”就是这样一个美国用电量最大，所谓的“市场化”最充分的地方，面对极端的严寒天气，却成为了美国电网的短板所在，靠着上涨百倍的价格成为了世界新闻。根据美国网站climatecrocks的统计的停电地图，来自北方的寒潮，却是得克萨斯州在停电区域和停电比例上一枝独秀。有识之士难免会思考，“市场化”与这种糟糕表现之间是否有因果关系，尤其是某些人一直试图将得克萨斯州电力市场化改革，包装成“中国电力市场的重要借鉴”。
电网是一种具备天然垄断性的公共资源，如果完全落入资本家手中，必然导致对贫困人群生存权的剥削，这一点美国人体会很深刻。如果美国电力的市场化改革是推动完全的私有化，根本没有成功的可能性。因此像得州这样的用电大州，市场化改革一直是在所谓的“服从政府监管”下进行的。根据得州1999年以来的立法，得州电网有独立的系统运行机构，维护电力系统的可靠性，并保障民用市场和批发市场的健康经营。此外，大部分得州电网由独立的得州电力可靠性委员会(Ercot)调度管理。对于新旧能源入网价格不统一的问题，由独立的系统运行机构综合市场价格和新能源发电的第三方成本审计，下达行政命令。得州电力中很有特色的组成部分是电力零售商，为了防止垄断，得州每一地区都至少有2-3家电力零售商。根据统计，竞争性零售市场内超过90%的用户都更换过零售商。实事求是地讲，得州的市场化改革已经有意识地尽可能避免对居民用电安全造成冲击。但市场化改革一定是在市场驱动下，私有雇佣为主角的改革，政府的监管不可能改变这一点。市场的盲目性和私有企业的热衷于赚快钱的短视性是市场化改革中难以解决的问题，此次得州寒灾使得这些问题集中地爆发出来。对于电力这样的传统领域，私有企业的优点是管理和用人成本较低，缺点则是融资成本较高。而得州的电力政策，使得这些企业很难赚取到垄断利润，因而这些企业必须更擅长转移风险。应对突发事件的能力，成为这些企业首先牺牲的对象。根据得州电力可靠性委员会(Ercot)的数据，截至2018年，燃气机组的容量已经达到全得州的68.0%，而燃气发电在严寒面前更加脆弱。其实早在2011年，美国也发生了一次强烈的降温灾害，得州电网在当时就没有撑住，发生了大面积的停电。2011年的灾害过后，有利于降低排污成本和方便政客宣传清洁能源的燃气发电，占比更高了。有美国专家指出，燃气发电只要有合适的御寒措施，也能抵御严寒，但是得州政府明知严寒可能导致电力系统危机，却任由各私人电力公司决定是否改造设备，致使多数公司出于成本考虑并未进行改造。多数公司当然不愿意改造，这样的严寒可能十年才有一次，但却需要真金白银的投入。在其他公司不改造的情况下，少数改造的公司依然扛不住电网的波动，更得不到和长线投资匹配的收入，更何况很多企业根本就不愿意以十年为周期进行投入。虽然有2011年和今年的前车之鉴，笔者敢预言，如果得州电网的基本特点不发生改变，下次发生这样的自然灾害，得州还会是负面典型。这就是现代意义上的公地悲剧，大家都不愿意做那个造福大家、牺牲自己的傻人，于是只能手拉手一起牺牲。去年得州的批发电价便宜到惊人的0.022美元/度，原因就是得州奉行了全世界罕见的“Energy only”（只有发电能源的市场）政策。通俗地说，就是需要多少电，就发多少。完全没有储备电站或者蓄能电站，更不会有备用电站。在这样的策略下，每度电保守节约了0.011美元的成本，但代价就是只要需求出现波动，用电就可能出现紧张，电价随之就可能出现上涨。2019年得州出现了为时一个多月的极端高温天气，因为解暑和制冷的需要，得州也发生了频繁的停电，还导致全年的批发电价暴涨至0.038美元/度。这样一个没有能力承担额外风险的市场，自然也很难让他人承担额外的风险。我们讨论得州电网，但并不意味着美国的每个州都有自己的电网。事实上，得州是美国本土唯一一个单独组网的州（阿拉斯加和夏威夷在美国本土之外），长期独立于美国的东部电网和西部电网。这也是得州电网被某些专家称之为美国市场化程度最高的原因。得州电网由于历史原因，分别和墨西哥电网以及美国东部电网相连。但要墨西哥电网支援得州只有娱乐意义。而在严寒面前，全国性用电紧张的情况下，得州电网这样在最理想的情况下都支援不了别人的电网，任何调度机构都会极其审慎地考虑调入电能。再加上得州的电力市场分为日前和实时市场（目前在国内部分地区也已经引入了相同的机制），其中日前市场带有相当强的金融性质，这就为得州制造电价上涨一百倍以上的世界大新闻提供了制度基础。由此可见，这次得州出现的闹剧，既是严重的自然灾害使然，又有市场化过于激进的原因。
民众非常欢迎国企 反对私有化
既然得州过于激进的电力市场化策略，造成这么多的问题。为什么几乎全美的电网多少都进行着市场化改革呢？笔者认为否认国有企业存在一些缺点和不足，和盲目肯定私有化一样都是不可取的。但在涉及到国计民生和具有天然垄断性的领域，还是要以国企为骨干，并促使国有企业不断改革，不断革新生产力，因噎废食不可取。无论中美，在上述这些领域，民众是非常欢迎国企的，天然地反对市场化改革。那么改革为什么会发生呢？从决策者的角度说，市场化改革有利于反映真实的成本增加、降低用人和管理成本、剥离行政化职能。需要解释的是真实的成本增加，由于国有企业承担着提供社会福利的责任，同时背负着较高的道德期待。对于同一种业务，涨价可以说难于登天，一旦涨价几乎得不到同情和理解。以铁路车票为例，同一条路线，同一种类型的火车，同样等级的座位，十几年甚至更长时间不涨价已成为常态。但这十几年间，运行维护成本肯定会发生变化，我们购买的车票价格是反映不了这种变化的，这主要靠的是国有企业的社会责任和综合权衡。而私有企业是否涨价主要是市场竞争是否允许，受道德期待和社会责任的影响很小。
【从无锡到赣州的K469次列车，2007年开行之后价格只在2008年有小幅调增，保持了十多年不变，这一现象非常普遍】
因此决策者支持市场化改革时，脑海中浮现的是这样一幅画卷。改革之后，非教育企业办小学、中学但又办不好的事，会趋于消亡。用人成本的下降，生产经营的灵活性提高，加上引入市场竞争，可能导致产品价格下降，最终群众得到了实惠。对于过去价格过低的一些商品，市场化改革后的企业可以在符合市场法则的情况下，灵活地提高价格。与此同时政府并未完全放弃监管，对于很严重的情况，完全可以及时干预。但这样蓝图，落到实地上，很可能就出现一些偏差，民众出于风险厌恶，不乐见市场化改革就非常好理解了。之前提到过，私有企业的风险承受能力弱，融资成本高。因此市场化改革，要吸引其他所有制组成入局，就必须在短期内快速释放价格红利，保证入局的玩家赚到钱，也就是俗称的：“市场化就涨价”。要等到市场充分竞争，体现出市场化改革的优越性，通常需要十年乃至于更长的时间。美国电力的市场化改革始于1997年，有的州进行了市场化改革，有的州没有。根据美国能源总署的统计，当市场化改革州的电价涨幅稳定地低于那些没有进行改革的州时，已经来到了2010年，也就是说，用了十三年才初见成效。这还只是增量扭转了，考虑到存量，还不知道要多久，市场化改革才能被证明是成功的。其中加利福尼亚州拒绝因市场化改革，在头几年明显地提高电价，于是很快在2000-2001年发生了严重的能源危机。在经常性停电的威胁之下，加州很快放弃了市场化改革。证明不提供让利的市场化改革存在明显地起步风险。综上所述，在某些领域进行市场化改革的风险是客观存在的。对于降低费用而言，改革在短期内可能造成费用提高，需要相当长的一个周期才能体现出优势来。在这段时间内，由于政府扶植多于监管，合作大于服务，又可能造成畸形的政商关系。过去国企的问题，不仅会再次出现，而且可能更加严重。在某些领域，例如公共交通工具，即使进行了市场化改革，由于涨价造成的民生压力较大，可能依然涨不了价，或者涨价幅度低于成本的增加幅度，完全起不到市场化改革的预期作用。最后还是要靠政府补贴运营，但此时政府再补贴私人公司或者采用政府购买服务的方式，其合理性就要大打折扣了。最后，市场化程度越深，必然意味着政府能够监管的越少，得州寒潮中批发电价上涨百倍已经很好地说明了这个问题。因此在某些涉及到国计民生的基本领域，不能因为国有企业存在的种种问题，就盲目地开“洋方子”，进行市场化改革。必须因地制宜，同时尽可能地鼓舞国有企业的改革动能，创新国有企业的发展机制，扬长避短。国有企业也能够把握市场的脉搏，不应该只有一种市场化，更何况市场化并非灵丹妙药，可以百试百灵。
（来源：昆仑策网【授权】，转编自“科工力量”，有修订）
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