市场、私有化和腐败

 

市场、私有化和腐败

〔美〕德布拉·萨兹 著

包大为 译

编者按：近年来，在公共管理研究领域出现一种认识误区，有人将政府提倡的公共服务市场化，理解为全面市场化，包括关系国计民生的重点公共服务部门也可以市场化。但是，从实践方面看，一些西方国家实行的公共服务私有化改革，其直接后果就是导致了“私人获益，公众受损”。美国斯坦福大学教授德布拉·萨兹，以他亲眼所见，观察、分析和研究了美国公共服务私有化的做法、后果及其教训。特刊此文，以飨读者。

关键词：公共服务 私有化 腐败

本文译者，年轻的包大为同志，浙江大学人文学院哲学系助理研究员

最近几十年，市场供给在诸多领域已经完全或部分取代了政府供给。在20世纪七八十年代的美国和部分欧洲国家，许多涉及通信、电力、交通和供水的国有企业都被承包或出售给了私人团体。这些国家的政府，尤其是美国政府，同时也将一些核心功能“外包”了出去，福利供给和军队事务与日俱增地交给了私人之手，甚至在今天已经产生了一定程度的市场竞争。人们通常会将效率理解为这种外包行为的合理性，尽管有时这种外包行为的出发点是政府为了削减公共预算、减弱或规避公共部门的权力。

笔者认为有以下三个政府核心功能转移至私人部门的典型例子：第一，军事事务。美国在伊拉克和阿富汗的军事事务中有很大一部分被交给了私人承包者。2007年，在伊拉克大约有18万名私人承包者协助16万名正规军，私人承包者的数量事实上超过了美军人数。[①]第二，监狱。整个美国将近一半的移民囚犯被关在私营监狱中。根据司法统计局（Bureau of Justice Statistics）的数据，截至2008年，美国160多万名州、联邦囚犯中约有16％被关在了私人机构。[②]第三，安保。截至1999年，全美的私人安保产业共雇佣了150万人，同时却只有82.8万名警察。[③]当前美国私人安保人员的数量已将近两倍于警察。

我们应当如何看待私人供给军队事务、安保和监狱？每一项私有化都会带来可能的成本和利润。私人供给也许会更高效，但这可能会使决策者对实际损害生产力的情况承担更少的责任。[④]这可能会削弱政府的能力，但也可能以令人不安的方式增加政府的权力。例如，使得政府能够做一些公众可能不喜欢的事，如代价甚高的干涉他国的行为。[⑤]

虽然一些人并不反对电力和邮政服务的私有化，因为这些私有化的确提高了效率，但是相同的人群却往往对监狱和军事的私有化感到不舒服，即使这些私有化同样增加了效率。本文将针对这些公共服务转向基于市场的私有化提出三个质疑，这些质疑与效率和政府能力无关。[⑥]每一个针对私有化的质疑都将以不同的方式与腐败（idea of corruption）相关联。这三种理解腐败的方式是截然不同的，尽管这些方式在我们思考私有化决策中都有其作用。

一、腐败的三种类型

 

1.个人腐败（IndividualCorruption）

关于腐败最基本和普遍的观念是个人腐败：公职人员或涉及公共事务的个人对私人利益或好处的追求，以及通过交易而实现私人利益的提升。[⑦]个人腐败包括各种行为，例如贿赂、礼物、性和裙带关系。这些情况都使得个人或其代理人受益，但是却与其所扮演的公共角色的要求相违背，并且不符合其所服务的公共机构的目的。这些都是非法个人利益以各种方式污染公共领域的情况。

当然，存在着各种方式的私人利益：一个让他人作伪证的警察，其动机也许是错误的正义感，而非私人物质利益。[⑧]学者为了获得荣誉或声望而伪造数据的行为通常也被认为是腐败。然而，个人腐败的核心定义是确切的：私人利益对公共领域不恰当的入侵。不仅是各种形式的报酬（quidpro quo benefit），更是一些通过瓦解公共角色和公共责任而获取的更为隐秘和非物质的个人利益。

2.内在腐败（IntrinsicCorruption）

第二种腐败形式，笔者称之为“内在腐败”，这种腐败发生于善（good）并没有被以合适的方式对待。例如友谊。迈克尔·桑德尔指出，友谊是一种善，但是如果将其当作市场的善（marketgood），就会扭曲和削弱它。假设你想拥有更多的朋友，你会试图去买到他们吗？也许不会。片刻的反思就会告诉你这是行不通的。尽管有些服务是可以购买的，但是你却并不能真正买到“朋友”。购买友谊的金钱以某种方式将这种“友谊”蜕变成其他的东西。[⑨]

在本文的论题中，内在腐败的情况通常表现为将本质上属于公共善的产品挪用为私人善（private good）。例如，法官在考虑刑法时不得以财政目的为动机，这对刑事司法制度的适当运作是至关重要的，但是这一制度的私有化却无法实现这一点。并不是因为在司法见解中市场竞争无法得到发展，而是因为司法服务的买卖（如现实所示，将自动地）成为分配正义程序的腐败。

类似的，如作为国会之特权的立法权。将国会的立法权下放给私人团体的企图通常会被大多数人认为包含了内在腐败。这种观点可以追溯到1690年，洛克曾写道：“立法机关不能把制定法律的权力转让给任何他人；因为既然它只是得自人民的一种委托权力，享有这种权力的人就不能把它让给他人。只有人民才能通过组织立法机关和指定由谁来行使立法权……当人民已经表示愿意服从规定，受那些人所制定的和采取那些形式的法律的支配时，别人就不能主张其他人可以替他们制定法律。他们除了只受他们所选出的并授以权力来为他们制定法律的人所制定的法律的约束外，不受任何其他法律的制约。”[⑩]

至少在民主国家，政治合法性被广泛地理解为排除将这种立法权转让给私人的可能性，尽管这种转让事实上确实存在。[11]

3.制度性腐败（InstitutionalCorruption）

第三种腐败形式表现为一种制度的目的随着时间被瓦解。为了将此种形式与个人腐败和内在腐败相区分，笔者将此称之为制度性腐败。制度性腐败不一定包括了利益交换，也不一定导致某种善的枯竭或变更。制度性腐败是一些本身可能无害，但是在被长期广泛实施之后能够瓦解制度之目的的活动。例如，接受被假设为不是行贿的竞选献金，这也许不属于个人腐败，也不属于内在腐败。这种竞选献金有时会增强，或至少不损害政治竞争和公民代表的善（goods）。但是竞选献金的确会被视为腐败，俟其达到了一定的规模和频度，将会趋向于瓦解制度的程序，并由此毁灭代议制民主制度的本质与核心。[12]

由此，笔者确定了腐败的三种形式：个人腐败、内在腐败和制度性腐败。尽管这些概念在实践中很难被区分，并且经常伴生出现，但它们是有本质区别的。在特定的情况下，这些概念能够从不同的视角指向改革的方向。

二、腐败和监狱、军队事务私有化

 

1.个人腐败和监狱、军队事务私有化

私营监狱和私人军事承包者之所以让人困扰，是因为人们担心市场机制会激化腐败的个人特质。虽然曼德维尔[13]将私人之恶赞颂为公共德行，但是我们却见证了诸多私人之恶只会导致公共之恶。从个人腐败的角度来看，雇佣军的问题在于他们本质上是为贿赂而战的士兵。这当然可以被看作是动机的内在腐败的一个案例，同时也是个人腐败的一个例子。此外，接受这样的贿赂之后，似乎有理由担心私人利益将继续侵犯公共利益。关于这个方面，马基雅维利担心私营雇佣军不可能在战斗中奋力拼杀，因为他们并不能深刻地认同所参与的战争的缘由。在这个例子中，我们可以看到个人腐败的核心内涵：私人利益污染了公共利益。

然而，需要注意的是，如果我们担心的是金钱动机对个人参与战争的破坏性影响，我们将难以区分雇佣军和正规士兵。毕竟，正规士兵通过服役而获得报酬，而今天志愿参军又使得军事市场本身成为一种“职业选择”。许多人因为这是他们最好的就业选择而参军。但是，这些士兵中的大多数的确能够认同自己国家的事业，而且研究表明，相比雇佣军，他们更能够认同与自己一起参战的人们。

至少，个人腐败概念的倡导者应该将自己反对“黑水”[14]（Blackwater，现称为Academi）的观点延伸至普通征兵。一些理论家已经开始着手拾起“这颗子弹”，并且已经提出了一个倡导草案，但是很多人试图在雇佣军和志愿者士兵之间划出清晰的界线。事实上，在单纯描述性的层面，私营和公共军队的行为并不容易被区分。引用一个相关的例子：在正常状态下，我们已经很难看出一名在街上巡逻的警察与一名坐在办公楼前台的私人安保人员所做之事有什么根本的区别。[15]在涉及“黑水”这样的私人武装的例子中，了解这些承包者是否只是支持国家的军事部门，还是根据自己的原则为私人利益而战，这是至关重要的。

人们对军事和监狱私有化的另一个担忧聚焦于引入市场激励的长期影响。在许多情况下，引入市场激励会排挤掉利他行为。例如，在一个著名的实验中，研究人员设置了6家海法日托中心（Haifaday-care）对那些习惯性迟到接孩子的父母处以罚款。[16]研究人员希望这种罚款能够成为这些父母准时的事关私人利益的理由。结果这些父母却以加倍的迟到时间来回应这个罚款。尽管三个月后这个罚款取消了，但是迟到现象却得到了延续。存在一种关于这一结果最为似是而非的解读，罚款降低了家长的道德义务感——不应该占护理者的便宜；同时却让家长将迟到视为某种可以购买的商品。

诸如此类的研究说明，在某种情况下，部分内在动机会因为价格激励的引入而被摧毁。在准时接孩子的例子中，由避免罚款之价值引发的私人利益计算可能排挤掉了父母对护理者的利他性关切。因此，私人利益激励能够削减公共价值，当曾经受到公共监督的公共资金（国家军事开支）更为容易地躲避公众视野并转移至私人账户（黑水的财务账户），私人利益囤积的风险必然会增加。

私人雇员是否比公职人员更为腐败？人们对金钱激励在私人部门所扮演的角色的担忧是理所当然的。金钱激励可以激励人们以不同的方式采取行动，而不是让人们单纯基于利他主义或忠诚行事。但我们必须保持谨慎，不能简单地假设公职人员必然地比私营部门的雇员显示出更多的亲社会的（pro-social）利他行为。在私营公司和大型官僚机构中，激励员工的方式融合了利他主义和个人私利。如果每个人都只为狭隘私利行事，没有一个大型机构能够生存下去，因为合作会极大地受阻。[17]此外，个人腐败似乎在公共和私人环境中都能够滋生蓬勃；数额巨大的个人腐败案例不断地在所有社会机构中都曾经出现，政府、私营和非营利的部门。例如最近一些引人注目的案例：安然（Enron）的账外交易（off-the-books transactions）；美国联合慈善总会（the United way）高管转拨资金；民营公司以令人咋舌的价格签下防务合同，这些合同据估计将耗费美国至少310亿美元，并且可能在伊拉克和阿富汗战场耗费600亿美元。

2.内在腐败和监狱、军队事务私有化

一些人在忽视实际后果的情况下，极力反对将私营监狱和军队视为内在性的错误。如果我们将雇佣军定义为雇用自己的人，那么这个人不太可能为正当的理由而参战（尽管，正如上文所说，关于存在多少这样的士兵是一个有趣的问题）。根据这个定义，动机的内在腐败是存在的。当然，在私人安保公司的个人是否能够被称为雇佣军也是一个有待讨论的问题。但是，在内在腐败的维度，还存在着一个反对私有化的重要论点。根据这个论点，一些重要之善（goods）的私有化必然会由于无法实现这些善而失败，因为私有化不可避免地需要将这些公共善转化为私人之善。[18]

笔者曾经提出，可以将此论点运用于司法和立法的问题。但是，当被宣布的（司法或立法）决定由私人团体来执行时，这一运用会变得不那么清晰。虽然参战的决定，在美国是一个不可置疑的公共决策，战争必须通过总统来宣布，没有人会认为私人团体有资格以国家的名义宣战。有些人也许会认为最好由私人机构来实施战争，因为如果这些机构能够更好地完成战争，那么就应该将战争交给它们。类似地，如果私营监狱能够更为高效，为犯人带来更好的结果，并且能够在政府的有效监督之下运作，那么为什么不能允许私营监狱的存在呢？

机构与其执行的善之间的关系的性质是否能够决定善本身的性质？一种善的执行者与这种善的接受者之间的错误关系是否会腐化善本身？我们需要考虑两种情况。首先，赠予礼物的情况，为你所爱的人购买礼物和通过秘书来执行此事有着本质的区别，尽管事实上你的秘书是一个更好的、更有创造力的购买者。至少在一个私人之间交换礼物的行为经常会使得这种替代性行为变得不合理，或者至少使得这种替代性行为令人质疑。其次，所谓的血仇（bloodfeuds，例如《罗密欧与朱丽叶》中的卡布利特与蒙特鸠），即惩罚那些违背家庭荣誉的人是每个家庭成员的义务。复仇行为的道德取决于这样一个事实：即集体所执行的惩罚所涉及的是家庭中的一员；否则，复仇的行为就不再是“光荣处决”，而是单纯的谋杀。尽管第三方团体可能更善于杀戮，但也更善于最小化对无辜旁观者的伤害。[19]

在笔者看来，针对内在腐败的论点大多相似：这些论据取决于被视为官方行为的惩罚或战争，在这些行为中执行代理人必须与发布裁决的国家保持正确的关系。除了这种关系的背景，私人方面的行为被认为是别的东西；在私营监狱的例子中，我们所得到的是私人惩罚而不是正义；在私人保安部队的例子中，我们得到的是凶杀，而不是国家自卫的行为。

既然公共和私人行为者在执行国家的命令时都有自由裁量权，那么这个论点最终取决于表明国家官僚机构之间的关系比国家与私人行为者的关系更紧密，而且二者的品质有着巨大差异。多夫曼（Dorfman）和哈雷尔（Harel）将公职人员在忠诚之外导向国家的制度性实践，能够使得公职人员与国家的目的更为紧密地联系起来。[20]相反，私人雇员拥有其参与的机构，而这些机构尤其是自身的目的，二者在成本利润的计算上有着更多的差异。这一论点凸显了在与国家的关系中私人承包者与公职人员之间的差异。

内在腐败的概念为私有化提供了一个饶有意味的视角。我们应该注意这一视角终止了关于私有化决策的福利和效率的争论。对比今天马萨诸塞州的私营监狱和1962年亚拉巴马州的一个国营监狱。我怀疑在大多数情况下，私营监狱会在犯人福利方面实现更大的提升，尤其当这个犯人是黑人时。

国营监狱由于诸多方面的低效率而声名狼藉，例如在组织累犯（recidivism）、犯人教育、保持最低限度的安全、提供基本医疗、住房、营养，以及恰当对待犯人等方面。既然私有化能够在这些方面带来更好的结果，那么这是否构成了私有化本身的一个颇具分量的理由呢？而且，如果私营监狱能够以更低的成本来实现社会目标，这是否应该成为我们思考私有化的一个重要因素？当然，内在腐败的论点的重点就是为了驳倒这些利弊权衡。

如果多夫曼和哈雷尔对于国家与其代理人之间的动机关系在下滑的论断是正确的，那么内在腐败的论点也许应该被视为提出了一个监管性的挑战。撇开行为机构的身份，个体的行为和国家指令之间的纽带是复杂的，但是当涉及诸多截然不同的机构和多重的承包团体时，这种纽带就会变得更为复杂。私营监狱和私人部队通常会与很多代理机构有着分包关系，这使得腐败和浪费更难被人察觉。当这些分包代理机构作出自利的决策，尤其当这些决策并不违反法律，并且不是单纯被贪婪所驱动时，浪费和腐败也同样不易被发现。在遭受高额罚款和战争的情况下，内在腐败的论点引起了人们的关注，即监管机构不足以防止为各种机构而工作的多重的、关系遥远的行为者的滥用。他们将无法阻止国家目的的偏移。这将导致第三种腐败的形式：制度性腐败。

3.制度性腐败和监狱、军队事务私有化

制度性腐败的概念是指某种制度的公共目的因为某种实践而被消解。这种形式的腐败不像个人腐败和内在腐败，能够从单个例子中来把握，制度性腐败存在于一系列消解某种制度的核心目的的渐进关系或实践当中。

为什么关于制度性腐败的忧虑会出现在军事和监狱的私有化方面？

如果降低犯罪数量真的是事关社会利益的重大事务，那么在监犯人的数量，以及私营监狱产业链的利益就可以被导向完全不同的方向。有两个具有说服力的例证：一个是，最近，私营监狱业秘密地参与起草了亚利桑那州严厉的反移民法，这一法律（顺便提一下）将会极大地增加对移民拘留中心的需求；另一个是，美国矫正公司（Corrections Corporation of America）通过主动在48个州购买监狱为这些面临财政危机的州减负，但前提是，这些州必须同意这些被购买的监狱在未来20年保持90%的满员状态。

同样，我们可能对政体广泛依赖私人安保力量的后果深表担忧。安保公司只有在旺盛的服务需求的情况下才能自我维持。实现这一点的一种方式就是通过不遗余力地增加焦虑感、恐惧和不安全感，来最终改变客户对威胁的认知。[21]但是这种对安全偏好的操控会影响社会利益，而社会利益本身则要求最好的安全状态。因此，安全事务中基于市场的私人安保的比例可能会有害于向人民提供最优的保护（假设国家本身能够提供这种最优的保护）。

在这些私营行为者的情况中，它们都有着自己的行为目的，同时却都是合法的，并没有威胁或颠覆公共目的。当然，在评估私有化的最佳政策时，我们也需要保持谨慎，不要在问题的反面将政府在监狱（或安全）方面的作用理想化。政客有时候为其自身的目的而操控恐惧，州政府忙着为其人民的安全建造新的监狱，而由州政府提供的监狱系统则充满了各种与重要的社会利益相悖的行为。

在某种情况下，私有化之所以会威胁甚至腐化公共机构和公共目的，是因为私有化允许一些人退出一种普遍提供的善（commonlyprovided good），而那些无法退出的人则会因为这种善的供给而受到威胁。例如，在美国，越来越多的社区将自己用铁门圈了起来，并自己提供垃圾收集、维持安全和修造路灯。这些社区正在急于通过此——在某些情况下，已经获得了一些财产税的退税。[22]这将导致糟糕的第三方效应。

为什么？这些社区也许会问，我们是否应该为自己所提供的服务而有求于公共资金？国家安全的基础就会被动摇，当一些社会群体无法获利，或者认识到自己无法在国家中获利，就会开始寻求免除自己纳税的义务。这就是私有化导致公共目的腐败的重要途径：通过破坏对国家应提供的最低安全水平的支持。

三、结论

 

以上三种腐败类型对于分析政府私有化军事事务和监狱有着重要的意义。个人腐败是私有化问题中需要考虑的重要因素之一，包括渎职等行为，其影响也在个人腐败的范畴中；私有化在内在腐败和制度腐败方面都给政府事务提出了严峻挑战，尽管私人行为有国家的授意，但他们无法将其行为上升为国家行为；通过制度性腐败的视角来审视安保力量和监狱的私有化，在这两个案例还可以适用于更广泛的领域：如竞选筹资、教育私有化和金融领域。尤其是金融领域的腐败行为，虽然对社会造成了严重的后果，却尚未得到应有的重视。

作者：〔美〕德布拉·萨兹著，斯坦福大学哲学系教授、斯坦福大学伦理研究中心主任

译者：包大为，浙江大学人文学院哲学系助理研究员

文章来源：原文载于《世界社会主义研究》2018年第6期

注释：

*本文系中国博士后科学基金第62批面上资助项目“关于所有权现象及其观念史的唯物主义分析”（2017M621960）的阶段性成果。

[①]Christian Miller,Contractors Outnumber Troops in Iraq: The Figure Higher than Reported Earlier,Doesn’t Include Security Firms. Critics Say the Issue is Accountability, Los Angeles Times, July 4. 2007.

[②]http://www.bjs.gov/index.cfm?ty=tp&tid =141.

[③]Jaap De Waard, The Private Security Industry in InternationalPerspective, European Journal on CriminalPolicy and Research, vol.7, 1999, pp.155.

[④]Martha Minow, Public and Private Partnerships: Accounting for the New Religion,Harvard Law Review, vol.116, 2003,pp. 1229-1270.

[⑤] JonMichaels, Privatization’sPretensions, Universityof Chicago Law Review, vol.77, 2010, pp. 717-780.

[⑥]Chiara Cordelli, TheInstitutional Division of Labor and the Egalitarian Obligations of Nonprofits, Journal of Political Philosophy, vol.20,no.2, 2011, pp.131-155.

[⑦]Dennis Thompson, Ethics inCongress: From Individual to Institutional Corruption. Washington, DC:Brookings Institution. 1995.

[⑧]Seumas Miller,Corruption, In StanfordEncyclopedia of Philosophy, edited by Edward N. Zalta. Stanford University,1997. Article published September 14, 2005. Revised February 2, 2011.http://plato.stanford.edu/archives/spr2011/entries/ corruption/.

[⑨]Michael Sandel,How Markets Crowd Out Morals, BostonReview, May 1. 2012.

[⑩]〔英〕洛克：《政府论》（下篇），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆2014年版，第89页。

[11]在美国，建筑物区分所有权法（law of condominium）允许一个私人承包者建造一个城镇（例如，马里兰州的哥伦比亚市，或弗吉尼亚州的雷斯顿市，二者都是小城市），并建立了一整套立法（法律通常要求绝大多数的支持）体系、监管体系和税收体系。如果一个人买了一套房就必须同意以上所有的法律和制度。

[12]Dennis Thompson, Ethics inCongress: From Individual to Institutional Corruption. Washington, DC:Brookings Institution. 1995.

[13]Bernard Mandeville, The Fable ofthe Bees, or Private Vices ,Public Benefits. Indianapolis: HackettPublishing. 1997(1714).

[14]黑水：指黑水公司，即阿卡德米（Academi）。是美国的私人军事安保公司，由前海豹突击队军官埃里克·普林斯（Erik Prince）在1997年建立。最初名为黑水（Blackwater），后因制造各种暴力事件而备受全球舆论谴责，遂在2009年改名为Xe Services，2011年改为现名。但人们仍习惯用臭名昭著的“黑水公司”称呼之。

[15]Joseph Heath, Filthy Lucre:Economics for People Who Hate Capitalism. New York: Harper Collins, 2009.

[16] Uri Gneezy, Rustichini Aldo, A Fine Is a Price, Journal of Legal Studies, vol.29, no.1,2000, pp.1-17.

[17]Allen Buchanan, Toward a Theory o f the Ethics o f BureaucraticOrganizations. Business Ethics Quarterly,vol.6, 1996, pp.419-440.

[18]Avihay Dorfman, Harel Alon, The Case Against Privatization, Philosophy and Public Affairs, vol.41,no.1, 2013, pp.67-102.

[19]Harel Alon, Why Only the State May Inflict Criminal Sanctions: The Case AgainstPrivately inflicted sanctions, LegalTheory, vol.14, 2008, pp.113-133.

[20]Avihay Dorfman, Harel Alon, The Case Against Privatization, Philosophy and Public Affairs, vol.41,no.1, 2013, pp.67-102.

[21] Rutger Claassen, The Marketization of Security Services, Public Reason, vol.3,no.2 , 2011,pp.124-145.

[22] Andrew Stark, America the Gated?Wilson Quarterly, vol.22,no. 1, Winter, 1998, pp.58-79.

文章来源：原文载于《世界社会主义研究》2018年第6期