乔新生：制定数字经济竞争法律制度体系刻不容缓

乔新生：制定数字经济竞争法律制度体系刻不容缓

2020-11-24

国务院同意设立国家市场监督管理总局牵头的反不正当竞争部际联席会议。这是我国为进一步加强对反不正当竞争工作的组织领导和统筹协调，更好地研究解决维护市场竞争秩序重大问题而作出的重大决策。

之所以作出这样的重要决定，根本原因就在于，我国竞争法律制度体系无法适应经济发展的需要。

上个世纪90年代，我国借鉴西方发达市场经济国家的立法经验，先后制定了反不正当竞争法、垄断法以及产品质量法、价格法、消费者权益保护法等一系列竞争法律文件。这些法律文件体现了工业时代市场竞争的基本特点，一定程度上满足了我国发展社会主义市场经济建设的法制需求。

但是，正如人们所知道的那样，我国已经从工业社会进入网络社会，并且即将迈进数字社会。在这样的背景下，我国现有的法律制度体系已经很难适应社会主义市场经济发展的需要，制定数字经济时代行政法律制度体系刻不容缓。

首先，工业时代关注的问题，在网络时代和数字时代已经发生了深刻变化。工业时代竞争法律制度体系主要调整竞争者之间的关系以及经营者与消费者之间的关系。

上个世纪的30年代，美国国会出台了一系列振兴工业的法律，这些法律构成现代竞争法律体系框架。“罗斯福新政”制定的市场竞争法律，对上个世纪末期制定的反垄断法进行必要的修正，在促进工业发展过程中，考虑到了产业发展以及社会公共利益。如果说诞生于1890年谢尔曼法，解决了工业时代企业竞争产生的垄断问题，那么，诞生于上个世纪30年代的工业振兴法律制度体系，则解决美国工业经济发展中存在的普遍性问题。

正如人们所知道的那样，为了促进美国工业经济发展，罗斯福制定了一系列刺激工业发展的法律文件，这些法律规范忽视了消费者利益保护问题，以至于美国国内出现了大量损害消费者合法权益的现象。针对这种现象，美国总统肯尼迪在美国国会发表特别国情咨文，提出保护消费者合法权益的主张，催生了消费者权益保护法律制度体系。所有这些法律制度体系，共同构成20世纪美国乃至整个西方国家的竞争法律制度基础。

上个世纪90年代，网络技术广泛应用，虚拟经济时代到来，给市场竞争带来前所未有的挑战。微软公司等一大批网络企业利用自己的支配地位，通过垄断性定价和垄断性市场竞争策略，牢牢地控制网络经济发展的命脉，阻止其他企业进入网络市场领域，网络经济领域出现了严重的垄断现象。

美国司法部对微软公司等一批网络企业发起挑战，试图通过诉讼的方式，解决网络经济发展中出现的问题。但是、正如人们所看到的那样，美国司法部在诉讼中并没有占到便宜。微软公司等一大批网络企业依靠自己的技术优势，牢牢地把握网络经济发展的主导权，在诉讼中始终处于相对有利的位置。

网络经济的出现，不仅加剧了新的垄断现象，而且更主要的是，给传统工业企业造成巨大的冲击。各国为了适应网络经济与工业经济发展的需要，调整了传统的竞争法律制度体系，引入网络竞争的法律规范。但是现在看来，由于对网络经济发展中出现的法律问题认识不足，以至于各国竞争法律制度体系仍然停留在工业时代。虽然许多国家的竞争法律制度体系中增加了有关市场网络竞争规范的条款，但是从整体来看，主要国家的竞争法律制度体系仍然是工业时代的竞争法律制度体系。

中国从工业经济到网络经济，实现了跨越式发展。如今中国已经进入数字经济时代，市场主体竞争方式已经发生了翻天覆地的变化。过去企业之间的竞争，主要是规模竞争和客户竞争，如今企业竞争是数字竞争或者是数据竞争。部分电子商务企业利用自己所掌握的数据库，干扰或者阻止其他企业进入某些行业或者开展经营活动。还有一些电子商务企业利用自己所掌握的数据不断损害消费者的合法权益。如果对这种现象听之任之，那么，我国市场竞争秩序将会越来越混乱。正因为如此，有必要在我国传统市场监管体制中，增加有关协调机制，通过部级联席会议制度，让相关部门协调立场，发现我国虚拟经济和实体经济发展中存在的问题，通过信息共享机制，及时解决我国市场竞争中出现的不正当竞争和垄断问题。

其次，我国市场监管体制改革未有穷期。加快顶层设计，建立反不正当竞争部际联席会议，对于完善我国社会主义市场竞争机制，建立统一国内大市场、实现国内大循环具有非常重要的现实意义。

党和国家机构改革之后，市场监督管理总局取代我国工商行政管理总局、质量监督检验检疫总局等一系列市场监管部门，形成统一的市场监督管理机构。不过，我国市场监管仍然存在着机构不合理的问题。金融市场和商品市场监管“两层皮”，商品市场和服务市场监管相对分离，虚拟市场监管不到位，互联网络领域不正当竞争的现象日益突出。

虽然市场监督管理部门制定了《规范促销行为暂行规定》和《关于加强网络直播营销活动监管的指导意见》以及出台“平台经济领域反垄断指南征求意见稿的”，但是从整体来看，我国虚拟经济和实体经济监管相互脱节现象依然非常明显。

最典型的例子是，虽然我国制定了反垄断法，设立了反垄断执法机构，但是，在现实生活中，对于协议垄断、经营者集中、滥用支配地位制定了明确的法律规范，可是，对于数据垄断，以及数据共享所造成的间接垄断，并没有明确的法律规范。这就使得一些电子商务企业利用自己所掌握的数据，垄断某些行业或者某些市场。部分电子商务企业通过设置市场准入门槛，或者增加市场竞争成本，阻止其他企业进入该行业。从而使我国数字经济发展面临严峻挑战。

我国交通运输主管部门虽然出台规范性的意见，加强对互联网络出租车行业管理，但是，由于互联网络出租行业利用自己的资本优势，以低于成本价格迅速扩张，不断扩大市场占有份额，结果导致互联网络出租车行业市场准入门槛越来越高，互联网络出租车行业出现了非常明显的垄断现象。

解决我国互联网络出租车行业领域出现的问题，必须首先对互联网络出租车行业进行规范化管理，尤其要进行“行业识别”。如果是属于信息产业，那么，应当由信息产业和交通运输主管部门加强管理；如果属于出租车行业，那么，应当由城市交通执法主管部门、城市管理部门和市场监督管理部门共同管理。由于对互联网络企业所属行业类型缺乏有效的“识别”，管理过程中出现了相互推诿或者无法可依现象。

解决这个问题的根本出路就在于，完善我国相关法律制度体系。在法律没有制定或者修改之前，有必要建立联席会议制度，充分利用现有行政执法力量，解决我国新行业发展中出现的问题。因为只有这样，才能维护我国的市场竞争秩序，反对不正当竞争。国务院组建反不正当竞争部际联席会议，实际上就是要解决当前我国市场监管机构改革不到位，市场监管中出现的问题，针对我国网络经济和数字经济发展中出现的新情况，充分利用我国网络监管部门掌握的信息，通过数据共享，解决我国数字经济发展中出现的或者可能出现的不正当竞争、损害消费者合法权益的问题。

第三，网络经济和数字经济，不是对传统农业工业经济的否定，而是在传统农业工业经济发展基础之上，借助于现代化网络和大数据，实现经济的升级换代。在这个过程中，必然会出现许多值得研究的问题。譬如，对于互联网络金融业务，究竟应该由哪些部门归口管理？在互联网络上销售产品，应该由哪些部门参与监管？所有这些问题都需要认真研究并且提出解决问题的方案。市场监督管理总局牵头设立联席会议，实际上就是要充分发挥各部门的作用，对涉及有关问题，从不同的角度切入加以管理，因为只有这样，才能防止顾此失彼，才能避免出现严重损害消费者利益和破坏社会主义市场经济的现象。

至少从目前的情况来看，电子商务的发展，涉及产品质量、价格、计量、标准化和金融服务，涉及产品的推广和信息安全等一系列问题。国家市场监督管理总局、中央网络信息办公室、教育部、工业和信息化部、公安部、民政部、司法部、住房和城乡建设部、农业农村部、文化和旅游部、国家卫生和健康委员会、中国人民银行、国家广电总局、银行保险监督管理委员会、中国证监会、国家中医药管理局、国家药品监管局共同参与，形成部际联席会议机制，针对我国市场竞争中出现的问题，充分发挥各部门的力量，统一监管，这对于净化我国市场环境，具有非常重要的现实意义。

必须看到，由于我国现有法律制度体系是在工业时代制定的，尽管进入本世纪之后，一些法律经过多次修改，针对现实生活中出现的问题提出了具体的解决方案，但是从整体来看，我国市场竞争法律制度体系仍然处于相对落后状态。深入研究我国数字经济时代市场竞争的基本规律，并在此基础之上总结我国工业经济、网络经济发展中的经验，制定我国数字经济时代竞争法律制度体系，对于促进我国数字经济快速发展具有长远的战略意义。相信国务院有关部门一定会在总结执法经验基础之上，向全国人大常委会提出立法建议，由全国人大常委会广泛征求社会各界的意见，制定符合中国市场经济发展需要的反不正当竞争、反垄断、保护消费者合法权益的市场竞争法律制度体系。

（作者系中南财经政法大学教授、昆仑策研究院高级研究员；来源：昆仑策网【作者授权】，转编自“乔新生”）

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