• 高德胜：外国人在华永久居留权立法需从严从缓

  2020-03-07
   　

   

  

   

  外国人在华永久居留权立法需从严从缓

  　　——关于外国人在华永久居留权立法问题的建议

  　　《中华人民共和国外国人永久居留管理条例》(征求意见稿) （以下简称《意见稿》）2月27日在网上公示后，在全社会引发了民众的广泛关注和激烈的争议。笔者结合历史经验、国际相关案例和中国具体国情，就《意见稿》的立法目的、立法原则、立法的几个具体问题提出以下建议。

  　　一、关于立法目的的思考

  　　所立之法是否是时代和社会必须？如果不是，大可不必。如果是必须，是为“人口”还是为“人才”？如果是为“人口”，随着中国的人口政策的逐步放开，我们本国完全有人口生产能力。如果是为了人才，那么本立法应该明确为：中华人民共和国外籍人才申请永久居留管理条例。应以此统领本法规全文，明确和统一思想，防止立法疏漏。

  　　二、关于立法的基本原则

  　　1.从严。一是立法过程要严格。永居权作为一项移民政策的体现，对于一个社会的影响是全方位的，而且一旦产生难以矫正。所以，其立法过程必须要严格于一般的立法。二是对于人才及贡献的审核必须要严格。无论是形式要件和实质要件都要严格，否则，一放就乱。三是事后监管要严格。为保证移民的有效管理，需设立专门机构予以监督。

  　　2.从缓。鉴于新移民对中国社会可能造成的冲击和后果，我们需要从理论到实践做足充分准备后，才可以启动立法。目前，我国理论界还有实务界都没有做好准备，人民更没有做好准备。当前，欧洲因外来移民造成的问题束手无策。即便是以移民国家著称的美国也对移民政策做出了紧缩的重大调整。以此为鉴，我国关于外国人永久居留权的立法工作，需要立足于国内外充分的调查、研讨和论证。

  　　3.从清。移民事关重大，应该是法治化的国家行为。在我国开启新的移民政策法规之前，肃清国内的非法移民是基本的准备工作，疏忽不得。中国的非法移民主要是集中在广州，深圳、上海和北京也为数不少，中国东北以及云贵等边远地区则零散存在。根据网上公布的相关数据和移民局遣返人数的比例，中国目前的非法移民数目应该不少于25万人。必须坚决清理之前通过非法途径进入并滞留在中国的非法移民，进而有计划、有组织、科学合理的实施新的移民政策。

  　　三、关于立法中的一些具体问题

  　　1.关于人才及贡献的条件。立法的目的是为了引进国家建设与发展所需要的人才。而人才的标准总体上应以社会贡献来衡量。《意见稿》在第二章十至十九条作出了规定。但是《意见稿》中作出的规定失之过宽，其本质不是要引进人才，而是简单的引进人口而已。人才的评价条件，应当形式要件和实质要件兼备，而且以实质要件为主。形式要件，比如学历，其实只是一个评价指标。在实际工作中，面临的问题非常多。比如，国外野鸡大学的学历不能予以承认；外国人在中国获得学历要严格重新认证，因为从整体上看各中国大学对于外国人在中国读书普遍都给予了很特殊的照顾。至于作为实质要件的社会贡献也要有所侧重，重点考虑中国社会所急需的科技、工业、农业和教育等方面。至于在文艺娱乐等领域的贡献认定要严格控制或者暂时不予认定。《意见稿》中还提到了对于公益事业有贡献的申请人，对此，也必须作出进一步的规定：不得有强烈的政治或宗教背景，等等。

  　　2.建议取消一般性的永居权申请。《意见稿》共规定了四种申请途径。第一个途径是杰出人士，第二个途径是推荐制，第三个途径是通过长期工作获得这个资格，第四个途径是亲属关系。建议完全取消第三和第四项的规定。原因如下：在华工作的，可以申请工作签证；亲属关系包括姻亲关系，如果一旦打开，中国引进的人口质量将难以保证。所以，这两类申请永居权的途径完全没有必要，而且会成为我们立法的漏洞之所在。

  　　3.严格程序与监督。针对上面提出的有关外国人永久居留申请条件的问题，我国不仅应当在申请条件上予以明确的界定，在行政机关进行外国人永久居留申请的审批时也应当建立起严格的审批程序和监督体系。首先，在立法中要规定年度计划指标制度。每年都要控制移民的数量，不得放开，在立法环节就要把好关。其次，每个获得批准的申请人的基本情况，必须公开公示，接受社会监督。最后，要成立专门的人民监督委员会，可以否决行政机构不适当的批准决定。人民委员会可以是非常设机构，不占用国家编制，其组成人员可以涵盖学者、专家以及其它的爱国人士。

  　　4.关于获得永居人的职业禁止的规定。获得永居人从严格意义上不是我国公民，不具有中国国籍，所以有的岗位和职业他们自然不能应聘。另外有些不适合外国人从事的涉及国家安全与重要商业秘密的职业或岗位，且目前相关法律没有规定的，应该在本法规当中予以积极体现。

  　　5.应当明确规定在华永居外国人承担的义务。任何权利的实现都要以义务的履行为条件。既然申请人享有永久居留权，也将享有在中国社会的各项福利与资源（《意见稿》第四章专门规定了永居人的服务与待遇），那么申请人也必须履行相应的法律义务。遗憾的是，《意见稿》对于在华永居外国人应当履行的义务缺乏具体而明确规定。

  总之，对于外国人申请中国永居权的立法动议，本人认为：立不如不立。因为弊大于利，想要获得人才的需求可以通过其它替代渠道解决。而且，立法一旦通过，诸多不确定性因素将威胁中国发展。如果一定要立法，本人建议：缓立，先充分调研、论证和准备；严立，不要放的口子太大，要逐步展开。综上所述，我们应当力求制定一个在国际上比较新颖合理的，也切实有利于中国进一步发展的外国人永居条例。同时，我们也要充分考虑中国国情，充分考虑各种可能存在和发生的问题，尽可能细化，不留大的法律漏洞。

  　　作者：高德胜  刑法学博士，吉林大学马克思主义学院教授、博导，吉林省省委法律专家库成员