乔新生：重大疫情责任追究制度初探

乔新生：重大疫情责任追究制度初探

2020-02-12

不出人们意料，中国湖北武汉发生重大疫情之后，海内外一些知识分子开始反思体制问题，认为正是由于体制上的原因，导致疫情扩散。

从重大疫情扩散时间点来看，的确存在可检讨之处。但是，如果上纲上线，把中国湖北武汉发生的重大疫情归咎于中国体制，那么，就是典型的借题发挥。

中国国内一些知名学者分析中国湖北武汉重大疫情的时候，认为中国传染病防治和突发事件应对法律制度存在问题。表面上看，这些学者似乎是在批判中国突发事件应对体制，鼓吹中国应当尽快进入战时状态。可是，如果仔细分析人们就会发现，这种说法实际上和海外一些知识分子的观点不谋而合，目的就是要批评中国的体制，希望从根本上改变中国的政治制度。

如果不了解2003年非典型肺炎发生之后中国法律制度体系变化状况，人们很容易认同这些知识分子的观点。

2003年非典型肺炎发生之后，广东省在第一时间发现问题，并且按照专家负责的原则，由当地老中医采取中西医结合的方法，迅速控制了疫情，从而导致广东省虽然是重大疫情暴发之地，但是，广东省并没有出现疫情持续扩散的悲剧。

战胜非典型肺炎之后，我国总结广东省和其他省市控制重大疫情经验和教训，颁布实施了传染病防治法和突发事件应对法。

突发事件应对法明确规定，“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”。我国传染病防治法明确规定，“国家对传染病防治实行预防为主的方针，防治结合、分类管理、依靠科学、依靠群众”。

为了确保传染病疫情信息及时搜集整理，国家花巨资建设疾病预防控制报告系统，任何医疗机构和医务工作者都可以通过疾病预防控制系统报告疫情。
疾病预防控制机构、医疗机构和采供血机构以及执行职务的人员发现传染病疫情或者发现其他传染性暴发、流行以及突发原因不明的传染病时，应当遵循疫情报告属地管理原则，按照国务院规定的或者国务院卫生行政部门规定的内容、程序、方式和时限报告。

任何单位和个人发现传染病病人或者疑似传染病病人时，应当及时向附近的疾病预防控制机构或者医疗机构报告。疾病预防控制机构应当主动收集、分析、调查、核实传染病疫情信息，接到有关报告或者发现传染病暴发、流行时，应当立即报告当地行政部门，由当地行政部门立即报告当地人民政府，同时报告上级卫生行政部门和国务院卫生行政部门。疾病预防控制机构应当设立或者指定专门的部门、人员负责传染病疫情信息管理工作，及时对疫情报告进行核实、分析。（传染病防治法第33条）

传染病防治法规定的疫情报告制度，遵循的是开放原则、属地原则、专业原则，任何单位和个人发现传染病病人，都应当及时向附近的疾病预防控制机构或者医疗机构报告，不存在层层上报的问题。为了确保传染病疫情报告及时准确，国家专门建立了传染病报告系统，任何单位和个人包括基层医疗机构和执行职务的人员发现传染病，可以立即登陆系统报告有关传染病疫情。

事实上，湖北省武汉市医疗机构的医务人员诊疗过程中发现不明肺炎患者，立即通过该系统进行报告。这标志着至少在湖北省武汉市的医疗机构环节没有贻误战机。如果因为湖北省武汉市发生重大疫情，而认为中国高度集中的体制没能有效地发挥作用，层层上报制度导致重大疫情蔓延，那么，至少在法律上是说不通的。

一些知识分子可能对中国经济和社会问题有所了解，但是，他们不了解中国现行法律制度体系，不了解2003年之后中国在法制建设方面取得的成绩，对我国传染病防治法缺乏研究，只是凭借自己的主观想象得出错误的结论。
湖北省武汉市医疗机构及其医务人员发现不明肺炎之后，已经通过有关系统反映了疫情，这也就是为什么湖北省中西医结合医院不明肺炎主治大夫因此而获得湖北省人民政府人力资源和社会保障厅以及湖北省卫生健康委员会奖励的原因所在。

可以这样说，中国重大疫情报告制度与世界上任何国家的疫情报告制度相比都毫不逊色，中国吸取2003年非典型肺炎经验教训的基础上，建立了独具中国特色的重大疫情报告制度，湖北省中西医结合医院的主治大夫发现不明肺炎之后，立即通过湖北省中西医结合医院报告传染病，从而为后续决策提供了可靠的信息。

但现在的问题就在于，我国传染病防治法明确规定，医疗机构发现甲类传染病时，应当对病人、病原携带者，予以隔离治疗，隔离期限根据医学检查结果确定；对疑似病人，确诊前在指定场所单独隔离治疗；对医疗机构内的病人、病原携带者、疑似病人的密切接触者，在指定场所进行医学观察和采取其他必要的预防措施。拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的，可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。

请注意，传染病防治法只是规定了甲类传染病采取隔离治疗措施，“医疗机构发现乙类或者丙类传染病病人，应当根据病情采取必要的治疗和控制传播措施”。

由于在我国传染病防治法规定的甲类传染病中并没有新型冠状肺炎，结果导致湖北省武汉市许多医疗机构的医务工作者在治疗过程中并没有采取“强制隔离治疗措施”，这是导致湖北省武汉市许多医疗机构医务工作者感染、部分医务工作者因此而失去生命的原因所在。

我国虽然规定了传染病的预防和预报制度，并且规定对某些传染病必须采取隔离治疗或者隔离观察措施。但是，由于我国湖北省武汉市发现的传染病并不属于甲类传染病，因此，湖北省武汉市的医疗机构在诊断和治疗过程中并没有采取必要的隔离措施，从而导致湖北省武汉市医疗机构的医务工作者大面积感染。这是需要修改我国传染病防治法加以解决的问题。

如果在医疗机构采取隔离治疗或者隔离观察措施，那么，不需要人民政府批准。可是，如果病毒扩散，必须在更大的范围内采取隔离措施，那么，就必须报请人民政府作出决定。

传染病防治法第43条明确规定，甲类、乙类传染病暴发、流行时，县级以上地方人民政府报请上一级人民政府决定，可以宣布本行政区域部分或者全部为疫区；国务院可以决定并宣布跨省、自治区、直辖市的疫区。县级以上地方人民政府可以在疫区内采取紧急措施，并且可以对出入疫区的人员、物资和交通工具实施卫生检疫。

省、自治区、直辖市人民政府可以决定对本行政区域内的甲类传染病疫区实施封锁；但是，封锁大、中城市的疫区或者封锁跨省、自治区、直辖市的疫区，以及封锁疫区导致中断干线交通或者封锁国境的，由国务院决定。疫区封锁的解除，由原决定机关决定并宣布。

传染病防治法在疫情控制环节，采取的是政府主导的基本原则。之所以这样做，就是因为在医疗机构之外采取隔离措施，涉及各级政府的权限，必须由各级政府在法律授权范围内采取隔离措施。湖北省武汉市发生重大疫情之后，湖北省人民政府和武汉市人民政府采取封锁隔离措施，其行为符合传染病防治法的规定。

传染病防治法第45条规定，传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，国务院有权在全国范围或者跨省、自治区、直辖市范围内，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备。紧急调集人员的，应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的，应当依法给予补偿；能返还的，应当及时返还。

由此可见，依照传染病防治法，地方政府完全有权根据病毒扩散情况采取隔离或者封锁措施。地方政府领导能否及时作出决定，不仅考验地方政府领导的决断能力，同时也考验地方政府领导的预见能力。

如果地方政府领导认为采取现有的措施，可以控制疫情，那么，就不会宣布采取封锁隔离措施；反过来，如果地方政府领导认为必须采取封锁隔离措施，那么，发生传染病疫情的县级以上地方人民政府可以实施隔离措施，并同时向上一级人民政府报告，接到报告的上级人民政府应当即时作出是否批准的决定。上级人民政府作出不予批准决定的，实施隔离措施的人民政府应当立即解除隔离措施。“在隔离期间，实施隔离措施的人民政府应当对被隔离人员提供生活保障；被隔离人员有工作单位的，所在单位不得停止支付其隔离期间的工作报酬”。（传染病防治法第41条）

国家监察委员会已经派出调查组奔赴湖北武汉，调查湖北武汉发生重大疫情之后处置是否符合法律规定。相信国家监察委员会详细调查之后，一定会公布调查报告，并且根据调查结果对责任人作出严肃处理。

分析重大疫情责任制度应当注意下列问题：

第一，应当把传染病预防阶段的问题和控制阶段的问题区分开来。

2003年之后我国已经建成传染病疫情报告系统，任何单位和个人包括医疗机构及其业务人员都可以通过该系统及时报告传染病疫情。至少在湖北省武汉市管辖范围内，医疗机构及其工作人员发现传染病疫情之后已经及时报告，不存在延误时机的问题。

按照传染病防治法，如果发现传染病疫情，应当采取控制措施。“县级以上地方人民政府应当立即组织力量，按照预防、控制预案进行防治，切断传染病的传播途径，必要时，报经上一级人民政府决定，可以采取紧急措施，限制或者停止集市、影剧院演出或者其他人群聚集的活动；停工、停业、停课；封闭或者封存被传染病病原体污染的公共饮用水源，食品以及相关物品；控制或者扑杀染疫的野生动物、家畜家禽；封闭可能造成传染病扩散的场所。上级人民政府接到下级人民政府关于采取紧急措施报告时，应当即时作出决定”。

在传染病预防报告阶段，国家传染病预防控制机构是否及时提出解决方案，这是国家监察委员会需要调查的重点。

在传染病控制阶段，地方政府是否及时采取紧急措施，防止疫情进一步扩散，这是国家监察委员会需要调查的重点。

相信国家监察委员会进行深入调查之后，一定会提交详细调查报告，并且依照传染病防治法、突发事件应对法追究责任人的法律责任。

其次，必须把重大决策和决策咨询区分开来。

我国传染病防治法和突发事件应对法分别对传染病防治和突发事件应对作出明确法律规定。

传染病防治法规定，传染病甲类仅包括鼠疫和霍乱。这就给传染病疫情发现之后医疗机构及其医务人员采取防范措施带来困难。

换句话说，只有属于鼠疫和霍乱等甲类传染病，医疗机构和医务人员才能采取传染病防治法所规定的紧急措施，而湖北省武汉市发现的传染病，不属于鼠疫和霍乱，这就导致湖北省武汉市医疗机构的医务人员在诊疗过程中，无法采取紧急措施，医务人员被感染。修改我国传染病防治法，建立相对开放的传染病分类系统，对于强化医疗机构和医务人员自主决策权具有非常重要的现实意义。

针对突发事件我国有两个决策系统，一个是医疗机构内部的决策系统，一个是医疗机构之外政府决策系统。如果属于传染病防治法所规定的必须采取强制措施的疾病，医疗系统承担的义务是，必须及时报告重大疫情，并且由政府采取紧急措施；如果不属于传染病防治法所规定的传染病，那么，由医疗机构内部采取强制措施。无论是医疗机构内部的决策系统还是医疗机构之外的政府决策系统，现在看来都有进一步检讨的必要。

从医疗系统内部决策系统来看，医疗机构的医务人员发现传染病之后，应当采取必要的隔离措施，这是医疗人员的专业判断。可是，如果在医疗系统内部把医疗人员的专业判断变为咨询意见，由国家疾病预防控制机构的负责人成立专家组作出判断，那么，有可能会导致医疗系统内部的决策出现问题。
根据传染病防治法的规定，如果医疗机构的医务人员发现传染病，应当及时报告，是否属于传染病防治法所规定的必须采取隔离措施等紧急措施的传染病，应当由国家疾病预防控制机构作出决定，国家疾病预防控制机构派出专家组进行流行病学调查，根据调查结论得出是否采取隔离措施的结论。

正如人们所看到的那样，湖北省武汉市的医疗机构医务人员发现传染病疫情之后，立即报告疾病预防控制机构，疾病预防控制机构派出专家组在湖北省武汉市开展流行病学调查期间，并没有发现问题的严重性，因此，得出了“不会人传人”的错误结论。等到第二批疾病预防控制专家组到湖北武汉进行传染病调查，并且得出正确结论之后，病毒已经扩散。

这说明在医疗机构内部的决策系统中存在改进的空间。法律应当授权医疗机构的医务人员根据自己所掌握的实际情况采取必要的隔离措施，而不是由国家疾病预防控制机构负责人派出专家组进行所谓的流行病学调查并且根据调查结果确定治疗方案。

国家疾病预防控制机构负责人之所以在接受新闻媒体记者采访时表示，国家疾病预防控制机构只负责流行病学调查，而不负责指导诊断，就是因为在他看来国家疾病预防控制机构只负责流行病学调查工作，至于如何进行治疗诊断，则不是流行病学调查所考虑的问题。

只要仔细研究传染病防治法相关条款人们就会发现，如果采取隔离措施，那么，就必须首先确定传染病的性质，如果属于甲类传染病，那么，就必须采取紧急措施。如果“对乙类传染病中的传染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽和人感染高致病性禽流感”采取传染病防治法所称的“甲类传染病的预防、控制措施”，由国家卫生行政部门及时报经国务院批准后予以公布、实施，“省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域内常见、多发的其他地方性传染病，可以根据情况决定按照乙类或者丙类传染病管理并予以公布，报国务院卫生行政部门备案”。（传染病防治法第4条）

我国传染病防治法根据不同性质的传染病或者不同类别的传染病采取不同的紧急措施。如果不属于鼠疫、霍乱等传染病，采取传染病防治法所规定“甲类预防、控制措施”的，“由国务院卫生行政部门及时报经国务院批准后予以公布、实施”。

从流行病学调查，到确定传染病的性质，再到实施紧急措施，这其中所花费的时间可想而知。如果修改传染病防治法规定，医疗机构及其医务人员发现传染病疫情，地方政府可以及时采取紧急措施，不需要由国务院卫生行政部门报请国务院批准，那么，就可以立即采取紧急措施防止疫情扩散。

湖北省武汉市发生重大疫情之后，武汉市政府负责人在新闻发布会上强调必须按照法定程序报告，其原因也就在于此。正是由于国家疾病预防控制机构的流行病学调查没有在第一时间得出“人传人”的结论，从而导致地方政府没有采取紧急措施。

所以，无论是从医疗系统内部的决策机制还是从医疗系统之外的决策机制来看，问题症结不难发现。从完善我国传染病防治法律制度体系角度来看，应当赋予医疗机构及其医务人员更大的权限，让他们发现重大疫情之后，及时采取隔离等紧急措施，或者要求地方政府配合医疗机构及其医务人员采取紧急措施。如果涉及医疗系统之外的紧急措施，国家疾病预防控制机构应当做好参谋工作，第一时间向各级政府提供准确可靠的决策意见，由地方政府及时作出采取紧急措施的决定。

亡羊补牢，犹有未晚。发生在湖北武汉重大疫情再一次提醒人们，在国家治理体系中，国家安全体系必不可少。在国家安全体系中，卫生安全体系非常重要。如果建立了传染病预防预报系统，但是，却没有有效地发挥作用，如果没有集思广益，群防群治，那么，单独依靠所谓的权威必然会出现灾难性的后果。

人民，只有人民创造历史。如果湖北省武汉市医疗机构医务工作者发现不明肺炎之后立即采取紧急措施，而不是被动地等待北京方面派出专家组判断，或许问题不至于如此严重。

一些法学家认为，我国应当在民事责任、行政责任、法律责任之外增加信用责任。如果市场主体缺乏信用，那么，应当追究其信用责任。这是从市场经济发展角度来分析问题。如果在国家治理体系中，一些学者失去了信用，该如何追究其信用责任呢？当一些国家科学家因为判断失误而贻误治疗公开忏悔并且辞职以谢天下的时候，不知道我国科学家是否有如此担当。

其实，在我国责任体系中，除了民事责任、行政责任、法律责任之外还有纪律责任。如果在传染病防治过程中出现重大问题，不管是主观故意还是过失，都必须承担纪律责任。相信国家监察委员会深入调查之后，会对违法的公职人员作出政务处分决定。

（作者系中南财经政法大学教授；来源：昆仑策网【作者授权】，转编自“乔新生”）

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