民国初年的顶层设计之争

 

　　南京临时政府成立前，孙中山从国家民族大义出发，表示只要清帝退位，他便推袁世凯为大总统。本来，按照孙中山的设计，中华民国将实行美国式的总统制，临时大总统既是国家元首，又是行政首脑。在行政、立法、司法的基础上增加考试、监察，五权分立，既保障总统权力的实行，也可以分权限制个人的专断独裁。鉴于袁世凯反正，清帝亦告退位，孙中山乃向参议院提出辞职。但实际上同盟会对于袁世凯这样一个前清官僚出身的强人接任总统，委实放心不下。当参议院讨论约法制度时，有议员提出参照法国宪章实行责任内阁制，总统就职时立誓遵守约法，以此防范总统独裁，力主实行总统制的孙中山没有表示异议。因此，当《中华民国临时约法》出台后，就多出了一个总理的职位来。《临时约法》构建了现代中国的国家雏形，按照约法规定，总理为国家行政首脑，总统的法案和政令须经总理副署后方才具有法律效应。也就是说，袁世凯虽然做了总统，但却不能直接控制政府，不仅参议院可以约束他，还要受总理的掣肘。考虑到袁世凯的“狡猾善变”，孙中山觉得还不够稳妥，还要再上一个“双保险”。辞职前，孙中山与袁世凯约定三事：临时政府定都南京;新总统必须到南京受任;新总统必须遵守临时约法。

 

　　显然，由同盟会主导制定的这部《临时约法》就是要通过国家大法的顶层设计从制度上把权力关进笼子里。孙中山认为袁世凯只有脱离北方的专制环境，到有民主之风的南方，才有可能接受国民监督，这是同意袁世凯当总统的先决条件。然而，原本抵制内阁的同盟会最终改弦易调，一切恒以政治斗争需要而转移的方式手段，却又埋下了深深的隐患。

 

　　《临时约法》对大总统权力的限制，老谋深算的袁世凯岂能不知，虽然他未必明白美国体制和法国体制的名堂，但论政治经验却远比年轻而天真的革命党人要丰富得多。袁世凯清楚同盟会对他并不完全信任，孙中山的三个条件没有一个不是为了约束他的，无非是想把他这只老虎的牙拔了，再装进革命党设计的笼子里。不过袁世凯起初倒并不在意这些，以他的思维逻辑看来，民国的总统和清朝的皇帝一样，大权还是自己的。既然约法规定内阁制，那么任命一个听话的总理来控制内阁也就没事了。因此，袁世凯一再信誓旦旦宣称拥护共和，对于孙中山提出的每一项主张，他都几乎全盘接受。但暗地里，却已作好了反扑的准备。

 

　　事实证明权力是不甘于被关进笼子里的，孙中山想要把袁世凯从北京弄到南方，调虎离山的策略只是一厢情愿。一场突然的“北京兵变”，轻易就化解了革命党设下的绊子。随后宋教仁的遇刺身亡和“二次革命”的失败，不仅让国民党元气大伤，也给了袁世凯反噬的机会。在下令通缉孙中山、黄兴，解散国民党，取缔国会一系列组合拳打下来后，大权独揽的袁世凯撕毁《临时约法》，公布新的《中华民国约法》，宣称其权力与地位来自清廷顺应天意禅让，与《临时约法》毫无干系。新约法规定，“大总统为国之元首，总揽统治权”，“国民会议由大总统召集并解散之”，“凡可以掣行政之肘……皆予删除。凡可以为行政之助者……悉予增加”。不仅如此，袁世凯还授意约法会议颁布新的《大总统选举法》，规定大总统任期十年，连任亦无限制，还可指定接班人。根据这个选举法，袁世凯实际上成为终身总统，而且有权传子，世袭罔替。由此可见，这部由袁世凯炮制出来的新约法，实际上是一部“假总统政治之名，而行独裁政治之实”，为满足其个人权力欲望而私人订制的“袁记”约法。

 

　　正所谓世事无常。袁世凯的飞龙在天梦只做了短短83天就在全国一片讨伐声中化为泡影，其生前曾指定黎元洪、徐世昌、段祺瑞为接班人，而在关于国家大法上则留下了按约法办事的口头遗言。把持北京政府的内阁国务卿段祺瑞决心继承袁世凯的衣钵，不顾国会恢复民元临时约法的意见，以“大总统遗令”宣布由副总统黎元洪“代行”中华民国大总统职权。其实段祺瑞何尝不想亲自当总统，只是形势比人强，刚刚挫败袁世凯逆天称帝的西南护国军锐气正锋，屡以拥黎为言;北洋内部在袁死后各怀异志，一盘散沙，难为后盾。在这种局面下，段祺瑞顺水推舟将黎元洪扶正，意在向国人昭示，北京政府完全是奉袁世凯遗志办事，“袁记”约法仍然有效，国家的顶层设计不因帝制的推翻而改弦更张，未来的国家仍是袁世凯时代法统的延续。

 

　　如此行径自然遭到南方护国军和全国人民的坚决反对。广西陆荣廷直指段祺瑞包藏祸心，声明《临时约法》效力犹在，凡国民皆当遵守。云南唐继尧通电要求恢复旧约法，召集国会。四川岑春煊致电总统黎元洪，请其依旧约法指定总理，组织新内阁。怎奈黎元洪手无寸兵，充其量只是一只住到了中南海里的猫，不得不看“北洋之虎”段祺瑞的脸色行事。态度最坚决的是孙中山，他通电全国若段祺瑞执迷不悟，将再号召国人如对待袁世凯一样，群起而攻之。北洋内部也产生裂变，江苏将军冯国璋直言“舍临时约法外，别无根本之法”。面对全国的一致反对，段祺瑞却执意拖延阻扰，声称由政府废除新约法，恢复旧约法是“蓄命令变法律”，于法理不通，还放了一个烟雾弹说政府对恢复旧约法没有意见，只是需要考虑恢复的办法。

 

　　就在南北因新旧约法陷入僵局，恐再起战火时，富于爱国思想的海军将士眼见段祺瑞丝毫没有恢复《临时约法》的意思，纷纷集结上海准备护法。北洋第一舰队司令李鼎新通电全国宣告海军脱离北京政府加入护国军，在约法恢复、国会开会、内阁成立之前，概不承受北京海军部的命令。海军的独立顿时让北京政府慌了神，为防引起连锁反应，段祺瑞不得不重新考虑恢复约法和国会。1916年6月，北京政府发表申令，在宪法未定以前仍遵行民国元年临时约法，并于本年8月召开国会。至此，自袁世凯上位即开始的新旧约法之争，最终以《临时约法》和国会的恢复而结束，重新回到民主共和的轨道。

 

　　回顾民国初年的约法之争，同盟会的“因人立法”和北洋军的“因人修法”都有损于国家法治的良性建设。