中国社科院经济所 | 经济走势跟踪：美欧重提“产业政策”

点击：  作者：孙小雨、张佶烨编译    来源：微信公众号“中国社科院经济所”  发布时间:2019-12-20 09:53:16

 

       导读：

由于担心欧洲工业被美国和中国的竞争压垮，欧盟正在重拾产业政策以维护欧洲的技术独立。在美国，经济学家也在讨论和呼吁制订产业政策的必要性，并提出建立“国家制造业基金”等政策建议。面临脱欧的英国，也在讨论脱欧后只有重建英国工业，才能避免陷入经济急剧下滑的局面。

 

欧洲优先：欧盟重拾产业政策

据英国《金融时报》报道，由于担心欧洲工业被美国和中国的竞争压垮，欧盟正在重拾产业政策以维护欧洲的技术独立。电池成为首批重点产业之一。

在斯德哥尔摩以西100公里处的一片林地上，一个全新的欧洲产业正在出现。在一栋灰色的箱式建筑内，数百名工人正在争分夺秒地建造第一条由欧洲所有的电池生产线，产品将用于电动汽车、电网和其他很多领域。

诺斯伏特公司（Northvolt）位于瑞典中部韦斯特拉斯的这家工厂定于今年底投产，眼下一片繁忙景象。但在圈住某些区域的黄色警戒线上的英文和日文“limit line/限界线”字样，表明诺斯伏特为了建造该厂而不得不借助亚洲的研发专长。

此前欧洲汽车制造商对电动汽车革命反应缓慢，几乎完全依赖进口电池。目前全球电池生产由日本松下、韩国三星、中国宁德时代和比亚迪主宰。欧洲工厂仅占3%，而且多数为亚洲资本所有。

然而，由欧盟支持的投资工具和研究机构EIT InnoEnergy数据显示，到2025年，欧洲整条电池价值链（开采、精炼、电池制造、电池包和回收）潜在价值可能达到2500亿欧元。这让欧盟的政策制定者和企业急于确保欧洲公司争取到相当大一部分业务，在此过程中增加就业和增进技能。

在大众、高盛和宜家的10亿欧元资金支持下，诺斯伏特的韦斯特拉斯工厂将作为其位于瑞典北部谢莱夫特奥的规模大得多的超级工厂的彩排，后者将于2021年投产。

创建诺斯伏特的瑞典人彼得·卡尔森（Peter Carlsson）表示：

【“我们早就知道欧洲会出现电池工厂。”】

他创建诺斯伏特的初衷是创建一家与特斯拉（Tesla）抗衡的欧洲企业，他曾在特斯拉担任经理。

【“但它们会是亚洲制造商旗下的工厂，还是一个真正的欧洲电池生态系统？这个选择对于欧洲经济、就业和汽车工业有着真正重大的影响。”】

这家新建的电池工厂是欧洲在应对中国和美国的竞争之际对于如何发展新产业改变思路后的首批措施之一。

卡尔森和他的诺斯伏特工厂处于一项雄心勃勃的努力的前沿：试图在欧洲的土地上创建一个由欧洲企业所有的完整电池行业，这在10年前是不可想象的。这一努力涉及众多业务领域，从开采和精炼锂等原材料，到电池制造和回收利用。

各国政府、大学、欧盟机构以及包括领先汽车制造商在内的数十家企业，正联手投入一项新的产业政策努力，此举可能成为其它很多技术和行业的蓝图。

由于担心欧洲工业被美国的技术优势、华盛顿日益严重的保护主义以及中国压垮，德国、法国和欧盟领导人重拾产业政策这件工具，以维护欧洲大陆的技术独立，并确保其经济生存。

特斯拉最近宣布，它将在柏林附近建造自己的超级工厂，制造汽车和电池，这只是加大了欧洲承受的压力，要求其清醒过来，投入行动。有关奥迪将在德国裁员9500人的新闻进一步提醒人们，转向电动汽车的趋势可能会打击向来是很多欧洲国家工业就业支柱的一个行业。

再加上欧盟确保其它国家分担碳减排负担的努力，以及再次向美元霸权地位发起挑战的动作，这一切构成一个大胆尝试，目的是把欧洲经济利益放在首位。

法国财政部长布鲁诺·勒梅尔表示：

【“我真的是从主权的角度来考虑这个问题的。”】

汽车工业对欧洲的工业基础至关重要。但他表示，如果不得不进口电池（电池约占电动汽车成本的40%），欧洲可能会丧失生产链的增值环节及其带来的技术诀窍。

【“移动性是一个主权问题。”】

对于支持者来说，鼓励大规模欧洲价值链的行业合作、由公共资金资助的研究、过渡性补贴以及全球标准制定，是对国家主导投资的老式产业政策的明智重新诠释。

【“当你通过新技术学到新的东西时，你希望成为其中的一部分，因为这可以蔓延到新的行业。”】

慕尼黑大学（Ludwig Maximilian University of Munich）经济学教授达利娅·马林（Dalia Marin）表示，

【“这是面向整个经济的知识创造。”】

几年前，这种战略在欧洲曾经不合潮流。尽管法国和其他一些国家一向提倡政府在支持工业方面发挥积极作用，但欧盟更关心的是打造开放、竞争的市场，同时严格控制公共补贴。但美国的技术优势和中国取得的进展迫使欧洲人反思。

【“当我们在2016年起步时，我们发现中国和欧洲在这方面的做法有相当大的不同。”】

卡尔森在诺斯伏特位于韦斯特拉斯的临时办公室的走廊上表示，

【“在中国，它们为企业融资，帮助行业形成规模，同时还致力于发展电动汽车市场。欧洲现在正开始追赶。”】

2017年欧洲电池联盟（European Battery Alliance）的成立是一个转折点。该联盟由欧盟政策制定者和数十家企业组成，力求在欧洲打造一个创新而有竞争力的电池“生态系统”。

欧盟即将离任的能源事务专员、欧洲电池联盟发起人马罗什·谢夫乔维奇（Maros Sefcovic）表示：

【“两年前，我们发现汽车业有一个假设，那就是向电动汽车的转型将是很多年以后的事情，而电池会成为一种大宗商品。”】

行业的自满情绪促使欧盟委员会进行干预，宣告电池代表着一条“战略价值链”。欧盟汲取了太阳能发电的教训：欧盟曾大举投资于那项技术，结果却发现中国企业主导了大规模生产，这在一定程度上是因为欧盟的环保标准要严格得多。

挑战在于说服汽车制造商相信，初创的欧洲电池供应商可以大规模扩大生产，同时让电池厂商放心，汽车制造商将成为长期买家。谢夫乔维奇表示：

【“我们需要利用欧盟委员会的号召力，让相关人士汇聚一堂，形成共识。”】

诺斯伏特是欧洲电池联盟倡议的首批受益者之一。当该公司在2017年宣布将在邻近北极圈的地方建设一座40亿美元的工厂时，投资者和客户都表示怀疑——厂址距离欧洲主要的汽车装配厂很远，但其当地有充足而廉价的水电。

【“没有人愿意成为在失败的情况下在角落罚站的人。”】

卡尔森表示，

【“我们努力系统化地推动利益相关者一步步向前迈进。”】

该公司逐渐争取到了合作伙伴的支持，包括卡车制造商斯堪尼亚（Scania）、工程集团ABB，以及风力发电机制造商维斯塔斯（Vestas）。

2018年，诺斯伏特为其在韦斯特拉斯的项目从欧洲投资银行（European Investment Bank）借入5250万欧元的低息贷款，一年后又从同一家银行为其在谢莱夫特奥的项目融资3.5亿欧元。卡尔森表示：

【“最初几步是最艰难的。”】

诺斯伏特在韦斯特拉斯的示范工厂可能规模较小，每年的电池产能只有约350兆瓦时。但其谢莱夫特奥工厂预计到2024年将拥有每年高达40千兆瓦时的产能，比特斯拉在内华达州的超级工厂还要大。这些电量相当于约20亿个独立电芯，或每年足以为50万至60万辆电动汽车供应电池。由于水电价格低廉，该厂的能源成本约为中国工厂的四分之一至三分之一。

诺斯伏特还与大众达成一项合资协议，在德国北部的萨尔茨基特（Salzgitter）建立一家生产厂，每年产能最高可达24千兆瓦时。卡尔森表示，诺斯伏特的最终目标是到2030年将每年产能提高到约150千兆瓦时，几乎三倍于该公司目前规划。

诺斯伏特在谢莱夫特奥的工厂将是欧洲第一家大规模本土电池生产厂，但对于欧盟的政策制定者来说，这只是个开始。

InnoEnergy表示，根据已宣布的投资，欧洲电池联盟已帮助引导1000亿欧元的公共和私营部门投资投入欧洲的电池制造业，并力求在欧盟国家建设多达25家超级工厂。

根据彭博新能源财经（Bloomberg New Energy Finance）的数据，到2023年，欧洲电池制造业的产能预计将发展到10倍于当前水平的规模，超越美国。

法国和德国政府正向两家欧盟电池财团投入纳税人资金。其中一家是由法国牵头、涉及7个欧盟成员国和17家公司，该财团正在寻求布鲁塞尔批准10亿欧元的政府援助。第二家由德国牵头的财团将紧随其后。这两家财团都是作为“欧洲共同利益重点项目”（IPCEI）组织建立的，这是一个欧盟批准的机制，允许被认为具有重要战略意义的跨国项目豁免正常的欧盟政府援助和竞争规则。

2018年，欧盟在微电子技术和网联设备领域出台了类似政策，批准了17.5亿欧元的政府援助。此前它在高性能计算领域有一个更早的计划。在电池之后，欧盟委员会正寻求对其他技术采取相同措施，包括氢能技术、重工业脱碳、自动驾驶汽车、智能医疗和网络安全。

欧盟的竞争事务委员玛格丽特·维斯塔格（Margrethe Vestager）在10月对欧洲议会（European Parliament）表示：

【“我确信，我们的产业战略应该调动欧盟的工具箱，支持对欧洲有重要战略意义的关键价值链和技术的发展。”】

此言反映了今年欧洲政策的重大转变。

【“客观的标准是这一切的基础——也就是说，评选标准是因为他们对技术主权做出了贡献，或是因为他们能够为多种欧洲产业提供支持。”】

在电池领域，焦点在于整个生产周期。谢夫乔维奇表示，欧盟已经识别了位于10个欧盟国家的矿业项目，这些项目可能使欧盟的锂产量到2030年达到全球的30%。但是，根据欧盟委员会的资料，欧洲目前还没有锂精炼能力。

欧盟还计划最迟在2023年完成对电池法规的全面修订，将对矿物采掘、电池生产、软件标准（例如要求所有电池能够将电力输送回电网）和回收设定新的环境标准。它将为欧盟提供一个机会，使其根据自己的规范来塑造全球市场的，潜在迫使中国制造商遵循更严格的环境标准。

不是所有人都乐于见到欧盟拥抱干预主义。德国经济部长彼得·阿尔特迈尔（Peter Altmaier）在今年早些时候提倡一项积极的产业政策，包括创建欧洲冠军企业，使这场欧盟辩论坚定地倒向法国一贯主张的方向，这招致德国经济界保守人士的强烈批评。

德国前高级官员杰罗明·策特尔迈尔（Jeromin Zettelmeyer）当时表示，阿尔特迈尔推动“闭合价值链”、想要让所有阶段的生产都迁回欧洲，这很有“特朗普特色”，将会加剧效率低下、损害竞争力。

【“这是现在警钟敲响的地方。”】

位于布鲁塞尔的自由市场智库“欧洲国际政治经济研究中心”（ECIPE）主任埃里克松（Fredrik Erixon）表示，

【“这与一般认知有关——迄今这种认知在美国比在欧洲更强烈——即规模是竞争力的关键，而在高度集中与维护竞争市场之间是有取舍的。”】

埃里克松表示，虽然他原则上不反对电池财团的构想，但风险在于“在如此多国家和如此多企业之间拼凑出一个妥协方案的过程，最终得到一个没人想要的结果”。它可能会印证那句谚语：“骆驼是委员会设计出来的马”（讽刺群体决策的低效——译者注）。

但欧洲如此强烈地担忧来自美国和中国的技术竞争不断加剧，以至于很少有政府不热心于欧洲自己的产业政策的想法。法国财长勒梅尔表示：

【“我们在不到一年时间里在欧洲建立起一个新产业。电池的案例展现出，当我们有明确的方向、强大的决心和公私合作伙伴关系，我们可以做到。”】

在诺斯伏特，卡尔森正在与时间赛跑。谢莱夫特奥工厂第一期的电池产量已经销售一空，即便该厂要在两年后才能投产。该公司发展速度如此之快，以至于他担心需求的爆炸性增长可能造成原材料供应瓶颈。

【“挑战在于，这个产业没有中间道路可走：你需要发展壮大才能形成规模，那样才有机会，”】

他表示，

【“这其中有一些风险……（但是）就眼下而言，一切在于执行。”】

美国需要产业政策

亚瑟·赫尔曼（Arthur Herman）在《美国事务》（American affairs）2019年第3卷第4期上发表的题为“America Needs an Industrial Policy”的文章中说，产业政策在很大程度上一直是美国政客和经济学家的禁忌话题。但最近对于政府在塑造美国经济命运中扮演适当角色的态度和态度发生了转变。越来越多的人担心，将政府的角色限制为仅仅依靠市场机制会损害我们的经济未来和国家安全。越来越多的人认为，必须寻求超越市场原教旨主义的政策选择，并且如果不追求这些选择，可能会使我们走上一条通往农奴制的道路。

赫尔曼引述了多夫·齐格勒（Dov Zigler）在《美国事务》最近的一篇文章的观点：市场体系擅长于激励经济效率，发现先进技术并将其商业化，以及分配资源以适应偏好，扩大国内市场自由度也可能促进保障公民权利的非功利目标。但是，更完善的市场体系本身并不能替代对国家优先事项的认识或对国家目标的战略追求。

国家产业政策的支持者认为，不受限制的市场以及政府仅通过减税之类的财政政策或调整利率之类的货币政策来刺激经济增长的努力所产生的有限效果。但是，与教条主义的计划经济支持者不同，产业政策的目标不是遏制私人企业，而是朝着新的方向发展，这一结果对国家利益至关重要，但仅靠市场是无法实现的。

赫尔曼指出，美国的失业和制造业下滑，可以直接追溯到中国作为经济竞争对手的崛起。最近政界人士、学者和公众意识到，美国需要从根本上调整其经济战略。

文章建议美国要建立长远眼光：首先，当然，需要制定一个清晰，全面的战略，以利用现有优势来对冲全球竞争中的抵消因素。第二，必须有坚定而持久的总统来领导，目的是使私营部门和公共部门共同努力，而不是互相干扰。第三，必须与盟国保持密切协调。需要在这些关键领域与英国、加拿大、日本和韩国等盟国进行计划和密切合作，同时将技术和知识转让限制措施限定在主要的对手国尤其是中国。第四，必须坚定地致力于改革现状，而不是简单地修补。关键点在于：在政府与企业之间建立共识，达成政治意愿。

美国应建立国家制造业基金

斯里达尔·科塔和托姆·马霍尼（Sridhar Kota and Tom Mahoney）在《美国事务》第3期上发表的“Reinventing Competitiveness The Case for a National Manufacturing Foundation”一文中认为，如果美国想保持我们作为先进经济体的地位，就需要从战略上考虑产业的未来。改革税收、贸易和监管政策不可能确保在美国建立未来的制造业。大型上市公司不太可能放弃对短期财务指标的关注，因此联邦政府必须介入以进行战略投资，以重建美国经济的真正基础：创新能力和建设能力。

文章认为，美国现有的先进制造业计划分散在多个联邦机构中，没有哪个机构将美国制造业竞争力作为其核心任务，其结果是零星的创新和制造方法。而近期的历史表明，这种方法行不通。

作者认为，有更好的方法，美国不能让最好的R&D成果停留在实验室里或由竞争对手在海外制造，还应该建立一个国家制造基金（National Manufacturing Foundation ，NMF），以投资开发有前途的技术并将其生产固定在美国本国。

作者表示，NMF将解决美国创新和生产生态系统中的一系列关键需求。这始于联邦政策制定的结构：新基金会将为美国政府中与制造业相关的研发建立一个“联络点”，从而有助于需要协调机构间的流程。

NMF的任务分为五部分：

首先，这将有助于确保研究突破真正在美国制造。这意味着要进行集中投资，以提高技术准备水平（TRL）和制造准备水平（MRL）。NMF应该建立一系列转化研究中心（TRC），严格把重点放在推进TRL和MRL上，从创新渠道中提高商业上可行的量产产品。

其次，除了对转换研究中心的投资外，NMF还将大量投资于多种工业应用通用的工程和制造工艺技术的应用研究。

第三，NMF将支持通过公私合作伙伴关系建立的新的制造业投资基金，以增加用于硬件初创企业和扩大规模的资金。

第四，NMF将释放新的财务和技术支持，以帮助中小型制造企业重建国内供应链。

最后，NMF通常会与州和地方政府合作，提供资源来建立成功的工程教育和培训计划。

所有这些提议的核心目标是：使服务于美国纳税人的联邦研发已经在进行的投资获得最大的回报。作者认为，即使在美国当前的政治中，这种政策转变也应该是可能的。从总统竞选初期到政府施行关税，特朗普总统一直表现出将国家制造业竞争力置于主流经济正统观念之上的意愿。虽然共和党人和许多民主党人长期以来一直对“工业政策”表示厌恶，但越来越清楚的是，我们过去的放任自由做法已经相当于几十年的“单方面裁军”。因此，应该将上述政策长期化。

重建英国工业：英国脱欧后经济计划

一位前英格兰银行经济学家以杰罗姆·道格拉斯（Jerome Douglas）的笔名在第4期《美国事务》上发表的文章“Rebuilding British Industry: A Plan for the Post-Brexit Economy”中分析说，鉴于政治动荡和英国脱欧前后的变化程度，保守党的自由市场意识形态与既定的独立目标之间如此深的脱节可能会造成混乱。撒切尔自由市场政策几乎肯定会使情况恶化，特别是考虑到英国的脆弱地位。相反，英国必须奉行积极的工业和制造业政策（aggressive industrial and manufacturing policy），以避免英国脱欧后的经济危机。要走这条路，保守党领导人必须遵循他们更好的直觉，并制定出符合其目标的政策。英国的独立取决于英国的制造业和国内消费，但是，1980年代的自由市场政策无法使我们达成目标。

这位银行家认为，自19世纪以来，英国的经济一直以帝国制度为基础（based on empire）——贸易在（帝国）系统内进行，伦敦金融城做出必要的财务安排。但是，英国人从未承认自己的经济成功是建立在帝国的基础上的。在帝国时代及其后，他们误以为该体系建立在所谓的自由贸易（on so-called free trade）基础上，英国政治经济学甚至将这一神话变成了伪科学理论。这是意识形态的本质：旨在使英国人民乃至世界放心，英国不是通过征服和军事力量取得成功，而是通过艰苦的经济竞争取得了成功（success through conquest and military force, but rather through hard-fought economic competition.）。

但是英国的模式无法永远维持下去。它始终依靠为投资者提供优惠条件，将外国资本吸引到伦敦，但这需要很高的利率，以至于经济无法增长，而且要祈祷金融泡沫永远不会破裂。

银行家还提出，为什么英镑汇率下跌不会导致经常账户赤字的重新平衡？首先，英国几乎没有制造能力。当英国人民的收入增长时，他们被迫将这些收入的很大一部分用于进口。即使这些进口商品的价格上涨，也别无选择，只能购买它们（即，它们是价格无弹性的进口商品）。这也意味着，每当英镑贬值时，英国人民的实际消费能力就会急剧下降。在此期间，其他国家公民的实际收入一直在增长，但在英国却一直在下降。自2008年以来，英国人的实际收入平均下降了6.25%。在2014年底的低谷甚至下跌了11.5%，这是购买力的巨大损失。

英镑贬值导致英国人民的生活水平大大下降。但是出口市场尽管占总收入的百分比略有增长，但与英国人依赖的进口相比，增长还远远不够。而且，因为英国实际上并没有生产更多的产品，因此即使英镑汇率下跌，也没有什么可出口的产品。经济学家可能认为，货币贬值会导致新工厂突然冒出来。但是英国经过几十年的去工业化之后，这种情况已经不会发生了。

作者认为，英国目前处于非常困难的境地。除非它能找到某种方式来摆脱进口依赖，否则肯定会在未来几年看到生活水平的急剧下降。经济几乎完全依靠变化无常的金融部门这一事实，意味着触发事件往往每两年就会使实际工资下降。鉴于英国动荡地退出欧盟，未来几年肯定会出现许多触发危机的事件发生。因此，英国需要一条新的道路。

作者认为，使英国摆脱困境，应该将尽可能多的经济力量集中到国内市场，必须根据能否促进国内产业发展，避免购买外国产品的程度来判断每个政策。当然，促进出口也可能有所帮助，但政府主导的出口繁荣更难以实现。

推动英国繁荣的真正关键是让消费者购买英国产品和服务。目前，进口约占英国GDP的31%，政策制定者应设法使这一数字降到至少20%。

最简单的方法是仔细检查英国正在进口什么。那些容易在国内生产的产品应在国内生产。政府应该激励甚至补贴国内企业，使其产品能够替代国际企业。英国迫切需要进口替代方案，政府应开始补贴英国工业生产目前在国外购买的商品。鉴于欧盟不受任何贸易规则的约束，特别是从欧盟的退出，使他们有足够的空间进行此操作。

作者还建议，应该建立一个由市场分析师和经济学家组成的中央机构，以追踪进口并重点规划可能被替代的产品。还应设立一家开发银行发行补偿这种进口替代品的债券，由英格兰银行购买，并根据减少进口的年度目标，每隔几年设定一次该开发银行的预算。然后，市场分析师和经济学家会将这笔预算用于最有前途的行业。

在教育方面，工程学和其他相关学位应得到政府的资助，应大力鼓励中学生参加相关课程学习。同时，应将目前在国外工作的英国工程师带引回国内开展该项目。这项努力应在国家振兴的旗帜下进行，并应具有与第二次世界大战期间在英国所见相同的公共精神。

如果英国不采取工业振兴计划，那么人们将记得退出欧盟的时刻就是英国经济急剧下滑时期的开始。

【本文原载微信公众号“中国社会科学院经济研究所”，整理、编译：孙小雨、张佶烨；责任编辑：王砚峰】