中国古代监察制度

点击：  作者：综合    来源：百度百科  发布时间:2018-03-11 12:45:27

 

 

中国古代监察制度

 

中国古代监察制度起源甚早，中国古代的封建国家为监督政府官员，为国家利益和皇帝利益而服务，维护既有的统治秩序，保证国家机器正常运转而设立的一项专门的“准司法”性质的国家监督制度。

监督法律、法令的实施，维护国家法律、法令和法制的统一，参与并监督中央和地方司法机关对重大案件的审理活动，是中国古代监察机构及监察官员的主要职责。

 

中文名：中国古代监察制度

形成日期：战国

来源：中国古代

性质：制度

 

发展历程：

 

战国

战国时期，职掌文献史籍的御史官就已有明显的监察职能。^[1]

秦

秦代开始形成制度，之后便成为历代的一项重要政治制度。经过长期的发展，这一制度逐步健全和完备。在公元前221年,中国历史上第一个皇帝——秦始皇统一中国，建立起封建专制主义的中央集权制度，并创建了相对独立的监察制度。在中央设立御史大夫，位列三公,以贰丞相,御史府为其官署，掌握天下文书和监察。在地方上,皇帝派御史常驻郡县,称“监御史”，负责监察郡内各项工作。^[1]

汉

 

汉承秦制，但较秦制更严密。在西汉，中央仍设御史大夫作为长官，御史中丞为副，兼掌皇帝机要秘书和中央监察之职。在地方上，西汉初年废监御史，由丞相随时委派“丞相史”，分刺诸州。汉武帝时，为加强中央对地方的控制，全国分为13个监察区，叫州部，每个州部设刺史1人，为专职监察官,以“六条问事”,对州部内所属各郡进行监督。丞相府设司直，掌佐丞相举不法。朝官如谏大夫加官给事中，皆有监察劾举之权。郡一级有督邮，代表太守，督察县乡。宣帝时，会侍御史二人掌法律文书，也有评断决狱是非之权。因特别使命而设的符玺御史、治书御史、监军御史、绣衣御史（亦称绣衣直指）等，分别行使御史的职权。西汉末年，御史大夫更名大司空，御史府改作御史台，由御史中丞主管监察事务。东汉时，御史台称宪台，仍以御史中丞为长官，但职权有所扩大。御史台名义上转属少府，实为最高的专门监察机关。它与地位显要的尚书台、掌管宫廷传达的谒者台，同称“三台”。东汉侍御史，掌纠察；治书侍御史,察疑狱。

 

把全国分成13个监察区,包括1个司隶（中央直辖区）和12个州。司隶设司隶校尉1人,地位极为显赫，朝会时，与尚书台、御史中丞一样平起平坐，号曰“三独坐”。司隶校尉负责监察除三公以外的朝廷百官和京师近郡犯法者。每州置1刺史，用以监察地方政情、受理案件、考核官吏。由于事权混杂，后来刺史逐渐变为凌驾于郡之上的一级地方一级的行政长官，失去了监督地方的作用，故改称州牧，州也由监察区变为行政区，地方的监察制度便基本瓦解。^[1]

 

魏晋南北朝

 

这一时期基本处于封建割据的分裂状态。各朝的监察机构名目不一，但体制与汉代相同，亦有部分变化。魏晋时，御史台不再隶属少府，而成为由皇帝直接掌握的全国性的监察机构。南梁、后魏、北齐的御史台（亦称南台）和后周的宪台，仍以御史中丞为主官，北魏称御史中尉。由于监察长官权势日大，出现了防范监察官员犯法渎职的规定。群臣犯罪，若御史中丞失纠，也要罢官。魏晋以后，为防止监察机构徇私舞弊，以发挥其监察效能，明确规定大士族不得为御史中丞。晋以后，御史中丞下设殿中御史、检校御史、督运御史等，分掌内外监察之权。此时，地方上不再设置固定的监察机构，由朝廷不定期地派出巡御史监察地方官员。此外，御史“闻风奏事”的制度也在这个时期形成。^[1]

 

隋唐时期

 

隋代时,中央的监察机构仍为御史台,改长官御史中丞为御史大夫，下设治书御史2人为副；改检校御史为监察御史，共12人，专执掌外出巡察。唐代发展了隋代的监察制度,使监察机构更趋完备。唐初,中央设御史台，由正三品御史大夫为台长，设正四品御史中丞2人为辅佐。御史台称宪台，大夫称大司宪。武则天时，改御史台为左右肃政台。中宗后又改为左右御史台。御史台的职权是“掌邦国刑宪典章之政令，以肃正朝列”（《唐六典》卷十三）。御史台下设三院：①台院，侍御史属之，“掌纠举百僚，推鞫狱讼”；②殿院，殿中侍御史属之，“掌殿廷供奉之仪式”；③察院，监察御史属之，“掌分察百僚，巡按州郡，纠视刑狱，肃整朝仪”（同前）。唐初全国分为10个监察区，称10道（后增为15道），每道设监察御史1人（先后称为按察史、采访处置使、观察处置使等），专门巡回按察所属州县。唐代进一步扩大了监察机构和御史的权力。御史台享有一部分司法权，有权监督大理寺和刑部的司法审判案件。

 

谏官系统在唐朝也趋于完备。谏官的设置，秦汉时已有，魏晋南北朝时有较大发展。至唐代，中央朝廷实行三省制，其中门下省的主要职责是匡正政治上的得失，以谏诤为任。门下省置散骑常侍、谏议大夫、补阙、拾遗（其中右补阙、右拾遗隶中书省）、给事中等职，举凡主德缺违、国家决策，皆得谏正。其中给事中掌封驳（即复审之意）诏制，权力更重。^[1]

 

宋

 

宋代监察机构随着封建专制主义的发展而加强。中央沿袭唐制，御史台仍设三院。地方如设通判，与知州平列，号称监州，有权随时向皇帝报奏，成为皇帝在地方上的耳目。此外，路一级的转运使、提点刑狱公事等，也负有监察州县的责任。为保证监察御史具有较多的从政经验，宋代明确规定，未经两任县令者不得任御史之职。按规定，御史有“闻风弹人”之权，每月必须向上奏事一次，称“月课”；上任后百日必须弹人，否则就要罢黜为外官或受罚俸处分，名为“辱台钱”。从此开御史滥用职权之例。御史可以直接弹劾宰相，亦有劝谏之责。御史台还有权分派御史参与重大刑事案件的审理。^[1]

 

元

 

元代中央设御史台，御史大夫秩高从一品，“非国姓（蒙古贵族）不以授”（《元史·太平传》）。还在江南和陕西特设行御史台，其组织与中央御史台相同，作为中央御史台的派出机关。这是元代监察制度的重大发展。全国分为22道监察区，各设肃政廉访使（即监察御史）常驻地方，监察各道所属地方官吏。^[1]

 

明

 

明代监察制度随着君主专制中央集权的强化而得到充分发展和完备。中央将御史台改为都察院，“主纠察内外百官之司”。都察院设左右都御史、副都御史和佥都御史。下设13道监察御史，共110人，负责具体监察工作。监察御史虽为都御史下属，但直接受命于皇帝，有独立进行纠举弹劾之权。明代还建立御史出使巡按地方的制度。出巡之官受皇帝之命，可兼管地方其他事务。担任总督和巡抚的官员,其权力比一般巡按御史要大,有“便宜从事”之权。都察院除执行监察权外，还握有对重大案件的司法审判权。战时,御史监军,随同出征。

 

明代还将地方分区监察和中央按系统监察相结合，专设六科给事中，稽察六部百司之事，旨在加强皇帝对六部的控制。礼、户、吏、兵、刑、工六科，各设都给事中1人，左右都给事中各1人，给事中若干人。凡六部的上奏均须交给事中审查，若有不妥，即行驳回；皇帝交给六部的任务也由给事中监督按期完成。六科给事中与各道监察御史合称科道。科道官虽然官秩不高，但权力很大,活动范围极广。因此,对科道官的选用十分严格。同时还规定，对监官犯罪的处分比一般官吏要重，“凡御史犯罪加三等，有赃从重论”（《明史·职官志》）。^[1]

 

清

 

清代监察机构沿袭明代，又有所发展。在中央，仍设都察院。早在入关之前，皇太极即下诏：“凡有政事背谬及贝勒、大臣骄肆慢上、贪酷不清、无礼妄行者,许都察院直言无隐”。“倘知情蒙弊,以误国论”（《大清会典·事例》卷九百九十八）。各级官吏均置于都察院监督之下。清代都察院以都御史为主事官，他与六部尚书、通政使、大理寺卿等重要官员共同参与朝廷大议。都察院下设15道监察御史（清末增至22道），专司纠察之事。雍正年间，专察六部的六科给事中并入都察院。六科给事中和各道监察御史共同负责对京内外官吏的监察和弹劾。唐代的台、谏并列，明代的科、道分设，清代的科、道则在组织上完全统一。监察权的集中，是清代监察制度的一大特点。

 

清代，一方面允许监察官风闻言事，直言不讳；另一方面为了防止监察官权力过大，规定御史对百官弹劾要经皇帝裁决。到宣统年间，新内阁成立，都察院被撤销。

 

作用与特点：中国封建社会历代的监察制度，对加强政府对官吏的监督,清除害,调整统治阶级内部矛盾，起了一定的作用。它成为加强中央对地方的控制、强化皇权、巩固封建统治的重要手段。但在封建君主专制制度下，监察制度是皇权的附属品，它能否发挥正常作用，与皇帝的明昏有密切关系。同时，由于封建政权和封建官吏的阶级本性所决定，监官本身因贪赃枉法而获罪者也不乏其人。^[1]

 

主要特征

单线垂直

 

中国古代监察制度的一个最明显的特点就是，从中央（皇帝、君主）到地方的各级监察机构形成单线垂直（单线联系、单线领导）的相对独立体系。这种以皇权为中心的监察体制确定了监察与行政（包括中央、地方、甚至是基层）的相对独立与分离，中央、地方的监察机构与政府机构的相对分离，监察官员与政府官僚的分离。从而确保了监察权力的独立运作，监察机构的上下一体，监察官员的高效行使权力。^[2]

 

自秦代（前221～前206）确立监察制度以来，单线垂直的监察体系就初具规模，秦在中央设立了最高监察机构御史府，其长官是御史大夫。在御史大夫之下设御史中丞、侍御史、监察史等各级监察官员，而以监察史负责地方各郡的监察事务。汉承秦制，以御史大夫为全国最高长官，全国最高监察机构亦称御史府，又称御史大夫寺，别号“宪台”。汉代在御史大夫之下设有御史中丞和中丞，其具体的职务是内掌图书秘籍，外督十三部刺史，举劾案章，居殿中察举非法。御史中丞之下设御史、侍御史，其具体职责是监察违法、举劾违失、受理中央诸公卿奏事，典法度、掌律令、督察部刺史等。汉代在完善中央御史府机构的基础上，还先后设立了丞相司直和司隶校慰。司直系丞相，司隶则直属皇帝。汉代在地方设立监察区，汉武帝时将全国划分为十三个监察区，称为州部，各州部均设刺史一名，直接听命于皇帝及皇帝属下的中央御史府。这样，汉代监察单线垂直的独立体系遂告成形。^[2]

 

到了三国魏晋南北朝时期，中国古代监察制度经历了一个较低落的发展时期之后，进入隋唐，随着皇权的再次强化，发展到了一个鼎盛时期。隋代中央监察机构沿用东汉以来的名称御史台，首长仍为御史大夫。唐代的监察制度在单线垂直独立体系的建设上最具规模。唐代在中央设御史台，为最高监察机构，至唐高宗时改名为宪台，武后临朝，又改为肃政台。唐中宗时，又改为左右御史台。唐代中央监察机构不同于前代的是，在御史台之下设立三院，即台院、殿院和察院，三院分立，相互牵制，相互配合，形成一个完善严密的中央监察机制。这是唐代中央监察系统高度完备的重要标志。其中，台院是御史台的基本构成部分，有侍御史四人，行权对象主要是中央各级官员，并可以参加审判机构的案件审理。察院与台院相辅，主要权力是负责巡按和监察地方各级行政官员、唐太宗贞观十八年，派遣官员分十七道巡察地方州县。唐玄宗时，增改全国为十五道监察区，监察和纠弹地方官吏。^[2]

 

宋元明清时期的监察制度，在单线垂直的独立体系方面虽大致沿袭前代，但在某些方面还是有重大创设和发展。例如，实行台谏之制，即中央监察机构将御史台与谏院合一，下设台院、殿院和监院。宋代在地方设置的监察机构较前代更趋复杂，总称为“监司”，主要由中央派转运使、按察使、观察使、通判、走马承受等对地方执行多元交叉的监察。就是由中央御史台察路级政府，以路线政府察州县长官，同时将路对州县的监察权一分为四，由转运使等分掌。此外，在州一级设通判一职，专掌州县监察。元代中央的监察机构，废除了唐宋以来的御史台三院制，设察院和殿中司，而以察院为主。元代在地方设置了行御史台的监察机构，下辖内台、江南行御史台、陕西行御史台，使中央和地方单线垂直的监察体系更为强化。明太祖时废除御史台，在中央新设都察院，完成了自宋元以来监察独立体系的一个转变，都察院长官称台长。明代废除宰相制度之后，六部直属皇帝，在六部各设一都给事中，称“六科给事中”，加强了对六部官员的监督。明代在地方设十三道监察御史。到了清代，其单线垂直的独立监察体系基本沿用明制。^[1]

 

地位崇高

 

在传统中国的政治制度系统中，要有效执行政治权力，就必须具有一定的政治地位或享有较高的政治权力来监督政治权力的执行者，为了保证监察机关工作的有效性，赋予监察官员位高权重的监察地位，是中国古代监察制度的又一显著特点。这样一个特点使古代监察处于极为有利的位置，使监察的运作可以不必依附于行政，有效发挥了对于行政的监察。^[2]

 

秦代设立的全国最高监察长官御史大夫一职，初为副丞相 、银印青绶，汉初仍然沿用。到了汉成帝时，御史大夫上升为宰相，为三公之一，金印紫绶，史称“典正法度，以职相参，总领百官，上下相监临”（注：《汉书补注》卷83《薛宝传·朱博传》。），御史大夫名为三公之一，可是实际地位高于丞相和太尉。汉代皇帝在发布诏令时，须经御史大夫下发丞相，凡有重大案件处置，往往由御史大夫负责，丞相无权过问。此外，汉代的监察御史，在监察地方郡县或诸国时权力极大，六百石的州部刺史可以毫无顾忌举劾二千石郡国守相。此外，汉代的司隶校尉直属皇帝，巡行天下郡国通行无阻。^[2]

 

到了唐代发展出一个独立的给谏系统，与御史台系统相配合。给谏是指给事中与谏议大夫两项官制。给谏属于言官，责在规谏君主，其监察的对象实为皇帝，向皇帝进言劝谏，此在中国古代的政治文化与政治制度中是罕见的。唐太宗时名臣魏征就是一个言官，他对唐太宗的无数次进谏，在一定程度上约束了皇帝的独断，此种制度以后历代仍有沿用。到了宋代，其地方路一级的监察机构统称监司，实际上已经成为宋代地方的最高权力机构，其地位和权力都在地方行政长官之上。宋代还在河北、河东、陕西、川陕等地陆续设置了权力极重的监察官——走马承受公事，由皇帝身边的三班使臣或内侍充任，直接听命于皇帝，类似于汉代的司隶校尉，其地位之高，权力之大，监察面之广超乎寻常，几乎不受什么限制。明清时期，监察制度中位高权重的特点大为增强，明太祖废丞相之后，在中央都察院之外再设六科给事中。明代的六科给事中是独立的监察机构，主要任务是钳制中央六部，凡六部的所有行政之事，都有权进行审查？驳议、纠正。明代地方道一级所设的监察御史，品阶虽略低于地方长官，然其实际地位却与地方长官一样，知府以下官员谒见，还需行跪拜礼。明代还设有巡按御史，经常奉旨巡行天下，其类似于汉代的司隶校尉和宋代的走马承受，而且常临时外加总督、巡抚、提督等高级官衔，可以不经皇帝诏令而独立行使监察权，在明代的官吏系统中其权力几乎是至高无上的。^[2]

 

这个特点还反映在古代监察的弹劾制，弹劾是古代监察的一项重要权力，自秦代就已产生，到了魏晋之后，弹劾之权达到“分督百僚，自皇太子以下，无所不行”（注：《通典》卷24《职官·御史中丞》。）的地步。唐代时期，御史还可以根据风闻弹劾。所谓风闻，就是御史可以根据道听途说，片言汇报，在没有真凭实据的情况下，仍可提出弹劾。　^[1]

 

官员选任

 

首先是监察活动的法律。中国古代监察官员一般称为“宪官”或“法吏”，通常遵循“以法理官”的监察原则，在行使监察权力之时，监察机关与监察官员依法监察，以法律为准绳。汉代初年就制定了监察六条，如不法事、词讼、盗贼、铸伪钱、狱不直、吏不廉等。以后汉代十三州部刺史则以六条监察诸郡官吏与地方豪强，包括强宗豪右、田宅逾制、以强凌弱、以众暴寡；二千石不奉诏书、遵承典制、倍公向私、旁诏守利、侵渔百姓、聚敛为奸；二千石选署不公、苛阿所受，蔽贤宠顽；二千石违公下比、阿附豪强、通行贷赂、割损政令等。汉代十三州部刺史必须依照法定六条，监察所辖诸郡的官吏，凡涉六条之嫌者，根据情节轻重，给予不同程度的处理。此外汉代监察法令还规定，部刺史一般在每年的八月巡行所辖郡国，部刺史在巡行监察的时候，必须严守诏条的规定，如有违背，其本人即成为受弹劾的对象，可见汉代依法监察之严格。隋代监察制度仿汉代旧制，重申依法监察之原则，颁布了巡察诏条六条，亦即隋代的察吏六条，包括了察品官以上理政能否；察官人贪残害政；察豪****滑，侵割下人；察德行孝悌，茂才异行，隐不贡者等，并设置刺吏十四人，从事四十人，定期依照察吏六条巡行全国州县。到了唐代，唐太宗贞观十八年，派遣大臣分十七道巡察地方州县、唐玄宗时增改全国为十五个监察区，专以察吏六条巡行监察地方官吏，唐代察吏六条之内容与汉代察吏六条相比已有很大变化，包括察官人善恶；察户口流散，籍帐隐没，赋役之均；察德行孝悌，茂才异等，藏器晦迹；察黜吏豪宗兼并纵暴，贫弱冤苦不能自申；察农桑不勤，仓库减耗等。此外，古代监察官在执法过程中，皆头戴名为“獬豸”之法冠，取意古代神话中的神羊，以其头顶上的锐利之角专刺不直之人。^[2]

 

其次，中国古代监察制度中还有一个可资借鉴的特点，即重视监察官员的选任，重视监察官员的素质。道理很简单，因为御史监官皆“纠正非违，台官职也，苟不能正其身，如正人何？”（注：《金史》卷96《李晏传》。）“以法治人，先当自治其身，违法何以责人。”（注：《明宣宗实录》卷81。）“科道无私方能弹劾人之有私者。”（注：《钦定台规》卷2《训典二》。）所以监察官员的选拔和任用，必须强调官员素质，而非年老体弱或有不良政绩者另行安排之人。在此，中国历史上著名清官包拯所言极是：“盖朝廷纪纲之地，为帝王耳目之司，必在得人，方为称职，自非端劲特立之士，不当轻授”（注：《包拯集》《请复御史里行》。）纵观历朝对于严格监察官员的选任主要奉行三条原则。其一，注重监察官员的基本素质。古代对监察官员基本素质的标准主要有下述几类：清廉、谨慎，介直敢言；刚直敢言、公正无私、通体博识；勤敏练达，立心正直，才守兼优。概括起来定为：清、正、勤、谨四个字。清者为官清廉者也，监察官员本人即为监察官场贪欲污浊之人，若本人为官不清廉，则必与贪官之流合污。正者直也，是为中国传统道德之出处，而身为监察御史者，重在强调其刚直、介直、公正、敢言。古代监察官员的特殊职责，决定了他们往往招人怨恨“多仇少分”；而且经常是不测之祸相伴其一生，“居官难，居宪司又难，讼罪夺职而人弗怨，此尤难”（注：《滋溪文稿》卷10《王仁墓志铭》。）因此，监察御史必须用正直之士。勤者为勤敏练达，勤于职责，非谓木头呆子之流。须在复杂的事件中机智敏锐，器识远大，学问渊博，人情练达，世事洞明。谨者慎也，手握生杀予夺之重权，切不可虚骄傲慢，盛气凌人，滥用职权，而应该慎于言谨于行，做到不可错判一人！其二，注重在具有实际政治经验和有良好治绩的各级官吏中选拔监察官。古代监察官员是治官之官，其重视监察官员选任的程度，不同于一般情况下的官吏选拔制度，如察举、辟举、荐举、科举等选官方式，主要注重从现任官吏中考察选拔一些优秀者，这些人具有丰富的任职经验和良好的政绩，能够胜任治官之官的重职。其三，晋升从优、出将入相。历代的御史、监官、科道官们在一生仕宦之中，都要冒一定的风险，所以在晋升上都给予较优的待遇。中国古代自秦汉始，凡官员的晋升一般均受资格之限制，特别是唐代资格制度趋于完善之后，官员升迁必审其资格。然而，历代监察御史的晋升常有例外，升迁多不讲论资排辈而可破格任用。例如，在明代一般官品为六、七品的御史，六年考满或九年考满之后，都能迅速超迁至三、四品的高级官员。此外，历朝宰相的人选亦多有从监察长官中选任的惯例。^[1]

 

局限性

 

中国古代监察制度历时二千多年，在古代国家的政治运行中，对于国家权力、政府权力、官僚权力的监察和约束确实发挥了一定的作用。然而，我们也应该认识到，中国古代监察制度的作用是有限的，有其明显的历史局限。可以说，中国古代监察制度的主要特点始终与其历史局限形成二元对立，单线垂直的历史局限是监察制度的性质；位高权重的历史局限是古代国家政治制度结构；监察活动法律化的历史局限是传统的人治。^[2]

 

性质

 

中国古代监察官员通称为“御史”，这个御史的“御”字，即代表了古代国家最高统治者皇帝（君主）个人拥有和占有之意。史实也是如此。御史一职早在战国时期出现，其职事主要是掌管国王身边之事务，以后才逐渐地演变为监察官员。《周礼·春官》载：战国时御史总计172人，其最初之职为掌管图书法令，随国王左右的书记和秘书之官。后来，国王经常通过御史了解各方面与全国各地方的情况，以后国王又依靠御史监督中央与地方官员。这样，御史便渐次成为君主的耳目之官。古代监察御史的起源便决定了古代监察制度的性质，是皇帝（君主）的耳目和工具。^[2]