丁晓钦：从新中国工业化历史看为何要做强做优做大国有企业？

点击：作者：丁晓钦来源：《当代经济研究》发布时间:2022-06-24 09:22:15

“做强做优做大”国有企业改革理论与实践的逻辑统一

——我国国有企业发展历程与展望

【摘要】新中国70多年来国有企业的发展历程可以分为：1949～1978年，为新中国建设提供物质保障，为工业化进程打下坚实基础，保证人民当家做主的全面国有化阶段；1978～2012年，以丰富人民物质文化生活为目的，国有企业提质增效阶段；2012年至今，满足人民美好生活需要，国有企业全面“做强做优做大”阶段。国有企业改革本质上是对“以人民为中心”发展思想在不同时期应对不同发展要求的诠释和践行，是应对每个时期中国发展的主要矛盾，关切人民的主要需求，在“强”“优”和“大”之间各有侧重，不断探索、不断成长的过程，这正是新中国70多年国有企业改革理论和实践的内在逻辑。

我国的国有企业在新中国成立之后为新中国的经济建设、社会发展作出了无可替代的贡献。随着改革开放的推进，我国经济社会发展不断呈现出新特点和新要求，国有企业也踏上了不断改革、发展和创新的历程。特别是党的十八大以来，习近平总书记提出做强、做优、做大国有企业，党的十九届四中全会进一步明确了社会主义基本经济制度，并要求推进国家治理体系和治理能力现代化。作为公有制的载体，国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础。国有企业不仅能够更好地实行按劳分配制度，克服市场弊端，体现社会主义市场经济的制度优势，还是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要物质基础。深入研究国有企业改革的内在逻辑，我们就会发现，70多年国有企业的改革发展历程是国有企业对“以人民为中心”发展思想在不同时期应对不同要求的诠释和践行，是应对每个时期中国发展的主要矛盾，满足全体人民的迫切需要而进行的在“强”“优”和“大”之间的各有侧重、不断探索的成长过程。这里的“强”指的是国有企业在履行经济职能和社会职能方面执行力和控制力强，“优”是指资源配置和治理结构的优化，“大”则包括国有企业总量的大、大型国有企业个体规模的大以及国有企业的世界影响力和竞争力的大。本文主要从新中国70多年国有企业发展历程出发，分析我国国有企业的发展理论和发展实践，探寻国有企业的发展逻辑，探究国有企业发展各个阶段的重大问题和发展本质。

一、从一穷二白到“站起来”(1949～1978年)：国有企业的公有属性保证人民当家做主

1949年，中国共产党带领中国人民在一片废墟上建立起新中国，可谓是一穷二白，如何更好地发挥制度优势，建设一个自立自强的社会主义现代化国家成为摆在党面前最主要的问题之一。1952年，政务院发布的《关于各级政府所经营的企业名称的规定》明确提出：凡中央五大行政区各部门投资经营的企业，包括大行政区委托省、市代管的企业，称为“国营企业”，在我国第一次明确了国有企业的概念。该阶段的国有企业作为新中国建设和发展的重要支柱，基本完全取代了私有企业对经济发展的作用，为新中国前30年的发展作出了不可估量的贡献。

1. 国有企业发展初期的理论依据和实践探索

该阶段发展国有企业的主要理论依据来源于包括生产力决定生产关系、经济基础决定上层建筑以及扩大再生产等在内的经典马克思主义理论和结合中国独特国情的深入研判。发展实践方面，三大改造过程中没收的官僚资本主义企业、敌伪工业，通过和平赎买的民族资本主义工商业，加之原来战争时期的一些公营工业，初步构成了新中国初期的国有企业体系。到1978年改革开放之前，国有企业工业产值份额高达80.8%，由于国有企业的强大支撑作用，国民收入中的工业产值占比从1949年的12.6%增加到49.4%，将中国从落后的农业国一举带入世界工业国家之列。①

2. 该阶段国有企业发展的内在逻辑

在“以人民为中心”的发展逻辑上，党的八大前瞻性地提出了“人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾和人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾”这一新历史阶段主要矛盾的判断。[1]与此同时，这一时期的国有企业基本全面承担了国家的一切经济、社会责任，将大量的社会资源集中在重工业建设上，极大提高了我国整体工业水平，基础设施状况得到极大改善，为社会主义现代化建设奠定了工业基础，建立先进工业国的基础基本得以构建完成。另外，在国有企业“强优大”的演进逻辑上，由于历史条件的限制，这一时期的国有企业发展主要是重视规模的“大”，还难以顾及国有企业长期良性发展必须具备的资源“优”化配置、权责清晰明确，这一问题在接下来的社会主义市场经济改革中越发凸显出来，也拉开了国有企业改革的序幕。该阶段国有企业应对主要发展矛盾，关切人民的主要需求的内在发展本质主要体现在以下三个方面。

第一，国有企业能够很好地集中全社会的资源用于工业特别是重工业建设，在极短时间内实现由农业国向工业国的跨越，极大程度上缓解了落后农业国现实和建立先进工业国要求之间的矛盾。自亚当·斯密以来，无论是马克思主义经济学，还是西方经济学，在经济增长与发展问题上都非常重视资本积累的作用。马克思认为，资本主义生产关系之所以比封建制、奴隶制等生产关系进步的原因正是由于其强大的资本积累能力。②新中国在半殖民地半封建的断壁残垣上建立起来，极端缺乏经济快速增长需要的资本积累，加上当时西方国家的封锁和限制，资本跨国配置的通道无法打开，只能通过自身的工业产出进行积累，而如果想要在短时间内积累能够驱动经济快速增长的资本存量，要靠以市场经济为基础的私营企业是不切实际的，只有通过国有企业，以行政计划配置资源，才能完成这一跨越，解决落后的农业国现状和先进的工业国憧憬之间的矛盾。而且，在当时的国际政治经济环境下，集中力量发展工业特别是重工业，短时间内实现从无到有、从小到大、从弱到强，也彰显了社会主义的制度优势。

第二，国有企业帮助新中国快速完成社会主义公有制的确立和巩固，将广大中国人民从水深火热的旧社会中拯救出来，实现了中华民族独立自主、屹立世界民族之林的百年梦想，极大提高了国人的制度自信，使人民的物质文化需要，特别是精神需要得到很大程度的满足。新中国成立之后，中国共产党带领广大人民完成了社会主义革命，确立了以公有制为基础的基本经济制度。制度本身是抽象的，要使全国人民切身感受到制度优势，确立制度自信，国有企业是一个非常重要的载体。该阶段国有企业资产全民所有、生产全民参与、利益全民共享的特点，不但很大程度上解决了全国人民的基本生存需要，更重要的是让人民切身感受到社会主义给他们带来的公平、公正的社会制度，使人民的物质、文化和精神需要都得到了较大程度的满足。

第三，国有企业的工业发展道路实现了发展中国家的后发优势，为世界其他发展中国家树立了中国榜样，提供了中国方案。1962年美国经济史学家亚历山大·格申克龙(Alexander Gerchenkron)在总结德国、意大利等国经济追赶成功经验的基础上，创立了后发优势理论，用来解释落后国家对先进国家的赶超效应。第二次世界大战后，很多发展中国家纷纷独立，也经历了短暂的迅速发展时期，但除了中国以外，这种后发优势都没能持续很久，更没有形成赶超趋势。拉美国家在独立革命之后在政治上奉行民主主义，在经济上实行自由主义的发展模式，按照全球化分工体系出口初级产品，进口制成品，在比较优势的支撑下经济迅速发展之后，比较优势耗尽，又未能培育出新的支柱产业，陷入所谓的“中等收入陷阱”，至今无法自拔。中东国家长期以资源出口为主要经济支柱，虽然获得了巨大财富，但其经济缺乏独立性，受世界经济冲击过大，易被发达国家左右其内政，而且在旧能源逐渐枯竭，新能源不断研发的世界形势下，其经济发展也陷入低谷。东欧在剧变式的经济转型之后，并没有得到改革之前被许诺的经济美景，反倒陷入资本主义经济的各种困局之中，加之各种民族矛盾和政治冲突，经济日渐衰退。印度虽与中国有着相同的大国背景，但自其独立之后，在模仿西方制度时忽视了本国的历史和文化传统，导致官僚本位主义盛行，加之种姓制度难以消除，印度的经济发展也受到了严重制约。中国没有盲目接受西方的“市场加民主”的发展路径，而是以国有企业为主体实施自主发展，为其他发展中国家提供了独特的中国智慧和中国方案。

二、从“站起来”到“富起来”(1978～2012年)：国有企业的高效率改革丰富人民物质文化生活

1. 1978～1993年：实施放权让利改革，提升人民物质生活水平

这个阶段的国有企业改革将重心转移到提高经济效益上来，主要是通过经营权和所有权的分离，使得企业完成向自主经营和自负盈亏的方向转变，进一步解放和发展生产力，以满足人民日益增长的物质文化需要。而此时的国有企业无论是从履行的职能、企业的结构形式还是管理者的角色职责来看，都具有明显的二重性特征③，这种二重性特征明显不能极大程度地快速提高社会生产力，进而也不能很好地满足人民日益增长的物质文化需要。

(1)放权让利阶段的国有企业改革理论和实践

由于历史原因造成的社会动荡，以及传统计划经济体制下国有企业的作用被平均分配于经济和社会发展的各个方面，造成了当时人民对经济文化的需求无法得到及时满足，该阶段的国有企业改革也体现了中国经济体制由计划向市场转型，公私企业共同支撑经济发展的趋势。1984年党的十二届三中全会作出的《中共中央关于经济体制改革的决定》中强调，“所有权同经营权是可以适当分开的”，拉开了国有企业改革第一阶段的序幕；1990年12月，党的十三届七次会议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》，会议再次提出国有企业应当实行政企分开，将企业的所有权和经营权适当分离以建立富有活力的国营企业管理体制和运行机制；1992年7月，国务院颁布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，该条例又一次强调经济体制改革的中心是国有企业改革，并规定了国有企业14项经营自主权。

在改革理论方面，根据当时国家的具体情况，邓小平指出：“社会主义阶段的最根本任务就是发展生产力，社会主义的优越性归根到底要体现在它的生产力比资本主义发展得更快一些、更高一些，并且在发展生产力的基础上不断改善人民的物质文化生活。”[2]之后，有学者根据马克思“管理二重性”的基本原理④，提出了“企业本位制”思想。[3]在改革实践方面，由于这一时期的企业还是以国有企业为主，对GDP的贡献也绝大多数来源于国有企业，国有企业的经济效率在这13年间也有了飞速提升。从1979年到1992年，中国国内生产总值由4100亿元增加到27195亿元，增长六倍多；城镇居民家庭人均可支配收入从405元增长到2027元，增长五倍多；国家财政收入从1146亿元增长到3483亿元，增长三倍多，⑤中国人民的物质生活水平得到极大提升。

(2)该阶段国有企业发展的内在逻辑

在“以人民为中心”的发展逻辑上，随着1978年改革开放政策的不断推进，国家将发展的重心转移到了经济建设上来，社会的主要矛盾也转化为“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”[4]。国有企业生产效率的提高，权责的明晰，极大程度地提高了人民物质生活水平，推动了国家整体经济水平的迅速提升以及人民收入水平的大幅提高，基本坚持了“以人民为中心”的改革方向。同时必须指出，在国有企业“强优大”的演进逻辑上，该阶段国有企业改革强调了经济效率的“优”，体现在生产效率的提高以及整体生产能力的优化，但也忽略了履行社会责任方面的“强”，导致该阶段出现了国有企业重视经济利益、忽视人文关怀，重视短期利益、忽视长期生态环境保护，重视企业局部利益、忽视国家整体利益的情况。另外，由于该阶段社会主义市场经济体制的整体框架还没有构建完成，因此国有企业在资源配置方面还达不到“优”，又由于生产的指令性计划还普遍存在，产业结构的合理性也谈不上“优”化，国有企业本身重视了总量的“大”，还无暇顾及品牌影响力和国际竞争力的“大”。总体来说，该阶段的国有企业虽然进行了有益尝试，取得了经济方面的很多成绩，改善了人民物质生活水平，但处在现代国有企业发展的初级阶段，主要做到了单一经济效益方面的“优”。

从1978年到20世纪90年代初期的国有企业改革都是围绕着“放权让利”的思路展开的。从第一阶段的扩大企业自主权，将企业经营与员工收入挂钩，明确中央和地方的管理权限，实行“盈亏包干”的经济责任制，到第二阶段的“利改税”政策，形成了规范而稳定的分配关系，既保证了财政收入又可以避免经济责任制存在的弊端，进一步提高了企业生产效率，形成了承包、租赁等多种形式的经营责任制，成为国有企业“放权让利”的主要措施。因此，可以认为这个时期的国有企业改革是以大力提高社会生产力为内在逻辑展开的。原有计划体制下“大”的国有企业，由于单一全民所有制和高度集中的计划经济体制，人、财、物和产、供、销都由政府直接管理，资源无法得到有效配置，劳动者也缺乏必要的工作激励，造成国有资源浪费，企业缺乏活力，生产效率不高。要想将国有企业的工作重心转移到提高生产力上，国有企业的职能就必须将重点转移到经济职能上，更加有效地配置资源，激发员工工作热情，提高生产效率。

2. 1993～2003年：践行现代企业制度，着力更好履行经济职能

据统计，截止到1993年底，我国城镇居民的恩格尔系数为50%，每100个家庭空调保有量仅为2.3台；而美国同期的恩格尔系数仅为11.4%，每100个家庭空调保有量为68台。⑥可见，人民更为丰富、多元的物质文化需要有待进一步得到满足。中国社会主义市场经济体制的确立并不断完善，为中国经济的发展提供了源源不断的动力和活力，为国有企业不断推进改革指明了方向。该阶段的国有企业改革进一步厘清了国有企业和私有企业的功能和作用，为坚持“两个毫不动摇”的经济发展方略奠定了微观企业基础。

(1)企业制度改革阶段的国有企业改革理论和实践

1993年党的十四届三中全会上通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出“转换企业经营机制，建立现代企业制度”的国有企业改革思路，奠定了国有企业改革第二阶段的基础；1997年9月，党的十五大报告《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪》除了再次强调建立现代企业制度是国有企业改革的方向外，还提出了国有企业改革的具体思路；1999年9月，党的十五届四中全会通过了《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，会议专门针对国有企业改革面临的问题，进一步强调推进国有企业战略性改组、放开搞活国有中小企业、继续推进政企分开的重要性和必要性；2002年11月，党的十六大在坚持继续调整国有经济布局和结构的改革方向的同时，进一步强调对于关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，中央政府必须代表国家履行出资人职责。

在改革理论方面，早在1988年就有学者指出，国有企业的改革形式应该从承包制转向现代企业制度，[5]此后学界逐渐达成共识：现代企业制度改革应当包括产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学四个方面。在改革实践方面，到2003年，我国国有企业基本完成了现代企业制度改革，国内生产总值由1993年的3.6万亿元提高到13.7万亿元。规模以上国有控股工业企业个数从2000年的53489个减少到2003年的34280个，国有控股工业企业国家资本金从13419.29亿元减少到12981.24亿元，而利润总额却由2408.33亿元增加到3836.20亿元。另一方面，仍以空调为例，到2003年，城镇居民每百户空调保有量增长到61.8台，达到了美国西北部2003年的水平。⑦

(2)该阶段国有企业改革的内在逻辑

在“以人民为中心”的国有企业发展逻辑上，这一阶段的国有企业改革在满足人民不断扩展的物质需求方面，通过提高自身的经济效率来履行这一职能。首先，在国有企业“强优大”的演进逻辑上，在搞活小型国有企业的同时，促进私营企业规模和产值的急速增长，进一步为满足人民多样化的物质需要提供了供给保障，可以认为，国有企业继续保持经济职能上的“优”势。其次，国有企业全面实行现代企业制度，以适应市场经济，参与市场竞争，这在客观上极大地改善了其资源配置能力和公司治理结构，实现了资源配置和企业管理上的“优”。再次，该阶段国有企业改革虽然强调了对大型企业的支持和重视，但在总体个数和国有资本总量上有客观的减少，总的来说，这一阶段的国有企业改革进一步强调了“优”，却是以牺牲“大”为代价的。此外，在“抓大放小”过程中，客观上造成了一定数量的劳动者失业，并且由于国有资产所有者缺位，国有资产的出资人体系不健全，在小型国有企业改制过程中造成了一定程度的国有资产流失。

(3)该阶段国有企业改革的重大问题

该阶段的国有企业改革有两个重大问题需要厘清。第一个重大问题是国有企业制度改革是否就是要将国有企业私有化的问题。党的十四大明确指出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，这就为国有企业摆脱指令性生产计划的束缚，践行现代企业制度，利用市场配置资源，满足人民不断发展的物质需要奠定了坚实的经济制度基础。这一阶段国有企业改革较大地提高了人民的物质生活水平，但人民的物质需要除了基本的衣、食、住、行以外，还会呈现出多层次、高质量的发展趋势，正如马克思所说：“需要的范围，和满足这些需要的方式一样，本身是历史的产物。”[6]这一阶段改革的内在逻辑是厘清产权关系，进一步健全市场机制，为满足人民物质文化需要奠定经济制度基础。这一时期，有的学者完全参照西方产权制度的主张，提出将国有企业的产权完全明确到每一个法人，这实质上就是国有企业完全私有化的论调；而绝大多数学者还是坚持使用马克思主义产权理论来看待国有企业的产权问题，不能把社会主义生产关系在法律形式上的财产关系，任意改变成其他性质的财产关系。[7]事实上，正因为坚持实行以公有制为主体、多种所有制共同发展的社会主义初级阶段的基本经济制度，在维护和巩固国有经济的主导地位的同时发展民营经济，并采取合法的措施有效利用外国资本，我国在改革开放时期总体上既坚持了经济上的独立自主，又有效地利用了外国资本。[8]

另一个重大问题是国有企业制度改革过程中的市场和政府关系问题，为市场和政府权责划定清晰的边界，以便更好地利用市场力量满足人民需要。对于政府和市场关系，有论调称政企分开是要政府完全退出市场调控，让企业自由竞争，自生自灭。实质上，政府和市场关系是现代市场经济体制演变的主线，二者是相辅相成、不可分割的。一方面，市场机制的作用是有条件的，包括法律体系、竞争规则、宏观环境、社会保障等，这些条件无法依靠市场自身的作用形成；另一方面，市场经济存在局部失灵问题以及盲目性、自发性和滞后性的弊端，容易产生贫富分化和经济波动等问题。因此，市场经济的发展离不开政府的作用，这是社会化大生产条件下市场经济发展的客观规律，无论是资本主义市场经济还是社会主义市场经济都是如此。所不同的是，资本主义市场经济是以资本主义私有制为基础的，政府往往代表的是垄断资本的利益，因此，也就难以从全社会利益出发，对经济社会发展作出有效的调节，以克服生产社会化与生产资料资本主义私人占有制之间的基本矛盾。而社会主义市场经济则是以公有制为主体，政府是全体人民利益的代表，服务于人民的利益，因此，也就能够从社会全局和长远利益出发，对经济社会发展作出有效调控，以推动经济持续健康发展，满足人民日益增长的各种需要。

这一阶段的国有企业改革主要围绕产权界定、权责明晰和高效管理展开，从企业现代化制度和企业现代化管理两个方面，进一步明确国有企业发展目标，提高国有企业经营效率，为国有企业更好履行经济职能，更加全面和高质量地满足人民的物质文化需要做出了重要贡献。但在国有企业产权界定的过程中，出现了利用企业改革之便，巧立名目，侵吞国有资产的情况，造成了国有资产的大量流失，产生了不良的社会影响。另外，该阶段国有企业改革过于强调经济职能，弱化了诸如社会责任在内的其他非经济职能，这些问题的解决有待于进一步深化国有企业改革。

3. 2003～2012年：加强国有资产监管，确保发展惠及全体人民

随着国有企业经济效率的不断提高，私营经济活力不断增强，至2000年，我国基本实现了小康目标。但由于市场经济带来的社会竞争、多种分配方式并存带来的收入差距以及国有资产流失带来的分配不均，我国的基尼系数从1981年的0.29激增到2001年的0.49。由此可见，在物质生活条件达到一定水平之后，收入分配差距以及财富分配差距成为广大人民最关切的问题之一。

(1)加强监管阶段的国有企业改革理论和实践

2003年3月，十届全国人大一次会议决定成立新的国有资产管理机构——国有资产监督管理委员会。在国有资产国家统一所有的前提下，由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合。国有企业这个阶段的改革主要是围绕践行国有企业社会责任以及加强国有资产监管来实现的。加强国有资产监管和践行国有企业社会责任，在理论依据上不存在过多分歧。在改革实践方面，截至2012年，国有控股工业企业亏损单位数由2003年的12081家，减少到3514家，国家资本金实现翻番，由12981.24亿元增加到27852.15亿元。⑧

(2)该阶段国有企业改革的内在逻辑

在“以人民为中心”的国有企业发展逻辑上，以缩小收入差距为主要目的的国有资产监管制度改革的内在逻辑是既要发展生产力，又要尽可能减少贫富差距，使发展成果惠及全体人民。这实际上是做大“蛋糕”和分好“蛋糕”的问题。总有人议论，是要做大“蛋糕”，还是要分好“蛋糕”?其实，这是一个问题的两个方面，不可分割。“蛋糕”无论大小，都有如何分好的问题；生产无论多少，都有如何分配的问题。在前两个阶段国有企业改革的过程中，我们比较重视做大“蛋糕”的问题，提倡一部分人先富起来。经过20多年的改革开放，我们的“蛋糕”越做越大，现在的主要问题是不平衡。因此，必须在不断解放发展生产力的同时，努力推动高质量发展，更加注重保障和改善民生，促进公平正义，实现共同富裕，既要做大“蛋糕”，更要分好“蛋糕”，让社会主义制度的优越性得到更充分体现。此外，物质需要在不断得到满足的同时，文化需要与物质需要的差距开始逐渐拉大，以至于社会上开始出现“金钱万能论”“知识无用论”等拜金主义论调，这一时期的国有企业改革也力求补齐文化短板，让人民的文化需要和物质需要同时得到满足。由此可见，在继续着力满足人民物质需要的同时，国有企业在满足人民的文化需要方面也取得了长足进步，到2012年，基本上较好地解决了邓小平在1981年提出的社会主要矛盾。

在国有企业“强优大”的演进逻辑上，在国有资产监管制度逐步完善的过程中，国有资产流失现象得到了较好控制，国有资本总量翻倍增长，这在经济

职能、资源配置、治理结构“优”的同时，补齐了前一阶段牺牲国有企业“大”的短板。在国有企业的经济职能得到强化的同时，其社会职能开始重新受到重视，承担社会责任情况得到很大改善，国有企业基本实现了总体职能上的“强”。至此，经过三个阶段的改革和发展，国有企业基本具备了“强”“优”“大”同步发展的潜力。

(3)该阶段国有企业改革的重大问题

该阶段国有企业改革的一个重大问题是关于所谓“国家资本主义”的争论。因为在强调加强国有资产监管的同时，国家对国有资产保值、增值不断关注，出现了政府支持国有企业积极参与全球市场竞争的情况。西方资本主义国家借机攻击我国的国有资产监管制度，认为中国政府帮助企业进行不正当竞争，是国家资本主义的表现。对这个问题有必要进一步厘清。事实上，发展中国家在经济发展过程中，由于面临着生产力发展落后、基础设施薄弱、城乡区域差距大、资金短缺、对外竞争力弱等一系列不利因素，使得市场经济的发展和作用发挥受到了很大局限，因此，尤其需要政府发挥更大的作用，以克服市场的局限。

国际上一位研究现代化问题的学者曾明确指出：参加现代化行列比较晚的国家如果要达到早实现现代化的国家的同样的发展水平，它们在变革时期必须比早实现现代化的国家有更重要的政治控制和协调。它们不仅必须比早实现现代化的国家更快地建立运输网、开发天然气资源、建立工厂和将一大批居民从农村安置到城市，同时还必须保卫国家领土、制定比较有效的国家行政制度，使参加政治活动的做法适应利益集团的变化和公共的期望。而早实现现代化的国家都是在一个总的来说比较稳定的国际国内环境中一步一步达到这些先决条件的。[9]一些西方人士一味强调“国家资本主义”对发展中国家的长远发展不利，尤其对其国内的私有企业不利，应当放弃。但他们却对这样一个事实秘而不宣：新兴市场国家即便在很多方面拉近了与发达国家之间的差距，但在科技、金融等方面依然差距很大，人均指标差距更大，在这种条件下，如果完全放弃政府的支持和保护，完全由力量分散的私人企业参与国际竞争，必定会完败于西方的跨国公司，或者被收购或者破产，从而彻底失去利用国内和国际市场培育优势产业的机会，被锁定在国际价值链的低端。

试想，如果这些国家真的按照西方鼓吹的市场原教旨主义，任由国内幼稚企业与西方跨国垄断公司在国际市场上竞争，本国企业能够真正成长起来吗?我们必须清醒地认识到，在看似平等的国际贸易中，停滞在价值链的低端，试图利用市场交换推动研发和培育新兴产业是不可能的，在这一双重困境下，发展中国家必须正确处理好政府和市场关系，更好发挥政府的作用，以推动经济社会发展，实现国家现代化。这与所谓的“国家资本主义”毫不相干。

另一个重大问题是关于国有企业承担社会责任后的企业效率问题。有学者提出质疑，认为社会责任的承担会影响国有企业的效率，进而影响其竞争力。实际上，国有企业一个突出的优势就是在承担包括员工就业和福利、社区责任、公共建设等狭义社会责任方面，对于拉动内需、减少收入分配差距、提高社会公平程度等方面具有举足轻重的作用。在优化供给、创新驱动方面，国有企业也大有可为。一方面，创新驱动需要以劳动者为主体，国有企业较高的员工责任也有利于劳动力素质的提高，从而促进科技创新；另一方面，创新驱动需要长远的战略眼光，需要对股东的长远利益负责，而不是像一些美国上市公司那样为了提高管理者薪酬，不惜大把分红和回购股票以拉升短期股票市值，牺牲了公司的研发实力和长期竞争力。

国有企业在市场责任方面不同于民营企业和外资企业，受到更多国家硬性规则约束和监督，难以利用资本市场的短期行为来为管理层增加薪酬，在制度供给方面更有优势。在科研积累和抗风险能力上，国有企业也比民营企业更有优势，能够比民营企业有更多长期研发投资，从而促进创新驱动。在环境责任方面，国有企业的优势也有很大发挥的空间。国有企业在遵守环保法规和节能减排方面可以继续发挥引领作用，为美丽中国保驾护航。而且，国有企业可以在提高资源能源利用效率、开发新能源新资源方面继续加大研发投入，不仅要能继续领先本国企业，还要逐步培养与国际跨国公司相竞争的能力，在新的世界资源能源革命中不落下风。[10]

国有企业在发展中不断革新，在改革过程中始终不忘初心，坚持“以人民为中心”的改革逻辑，在不断发现问题和解决问题中提高满足各阶段人民需要的能力。我国社会主义进入新时代，人民的需要也演变成美好生活需要，新时代发展面临新的机遇和挑战，对国有企业改革也提出了新的要求。

三、从“富起来”到“强起来”(2012年至今)：国有企业的“强优大”发展满足了人民美好生活需要

1. 该阶段国有企业改革理论和实践

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度关切国有企业的改革和发展，相继出台了22个配套政策，形成了“1+N”的政策体系，解答了当前形势下国有企业发展的难点问题，也指出国有企业改革发展的方向和道路。习近平总书记在不同讲话和批示中分别从国有企业地位作用、国有企业改革、国有企业发展、国有资产监管和国有企业党的建设五个方面，[11]对当下国有企业改革提出了全面系统的理论论述，强调国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础；国有企业改革要有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能；强调国有企业未来的发展要按照“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念的要求，在供给侧结构性改革中发挥带动作用，明确了推进结构调整、创新发展、布局优化等重点任务；明确了深化国有资产监督管理体制改革，加强出资人监督，把管资本为主和对人监督结合起来，指出加强党的建设是国有企业的“根”和“魂”，是我国国有企业的独特优势，明确了要坚持“两个一以贯之”，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，建设中国特色现代国有企业制度。

在党的十九大报告中，习近平总书记作出关键历史阶段判断：中国特色社会主义进入新时代。这一时期的国有企业改革，主要以总书记“做强做优做大”国有企业的思想为理论支撑。⑨党的十九届四中全会进一步明确了社会主义基本经济制度，并要求推进国家治理体系和治理能力现代化。全会指出，“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等”共同构成社会主义基本经济制度。其中，公有制是基本经济制度的基础。“做强做优做大”国有企业，不仅能够全面坚持公有制的主体地位，还能够更好地实行按劳分配制度，克服市场弊端，体现社会主义市场经济的制度优势。此外，“做强做优做大”国有企业还是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要物质基础。与西方发达国家不同，坚持和完善党的领导制度体系，提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平，坚持和完善人民当家作主的制度体系，发展社会主义民主政治，坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要，这些体现我国制度优势的治理体系和治理能力现代化要求，通过国有企业领导党性和企业家精神的融合、充分发挥国有企业工会职能和全面履行国有企业社会责任，能够得到更为全面和精准的推进。

在改革实践方面，自习近平总书记提出“做强做优做大”国有企业已有五年多时间，该阶段的国有企业改革以混合所有制改革的积极探索为主线。根据国务院国有资产监督管理委员会的统计，截至2016年底，我国中央企业及下属企业中混合所有制企业数占比达到68.9%，半数以上的国有资本集中在上市公司。从产业类别看，商业一类央企混合所有制企业户数占比达到73.6%，商业二类占比为62.6%，公益类占比为31.1%。房地产、建筑、建材、通信、矿业等五个行业混合所有制企业户数占比分别为88.3%、86.3%、78.3%、77.9%和76.8%。⑩

2. 该阶段国有企业改革的内在逻辑

在“以人民为中心”的国有企业发展逻辑上，党的十九大报告提出了社会主义新时代的社会主要矛盾：人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。国有企业在新时期的改革逻辑要应对这一社会主要矛盾，首先必须对这一社会主要矛盾判断有一个深刻的认识。这个判断既是对当下经济社会发展实际情况的清醒认识，又是对未来发展可能遇到的难题以及难题破解基本思路高度凝练的方向指南，可以用“变”与“不变”来具体阐述。

“变”主要体现在从“落后”转变为“不平衡不充分”、从“社会生产”转变为“发展”、从“物质文化需要”转化为“美好生活需要”。首先，“落后”一词已经不能准确反映我国作为世界第二大经济体的实际情况，“不平衡不充分”是新时代开端我国发展结构不够合理、发展比例不够协调的切实反映；其次，“发展”替代“社会生产”，时代色彩更加鲜明。它意味着我国将走出单一物质产出增长的发展模式，走向以“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念引领的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的立体发展模式，以满足人民的立体需要；再次，“物质文化需要”转化为“美好生活需要”，体现出人民需要从共性到个性、从单一到多样、从一维到立体的时代特色，新时代人民的需要不单单是富足的物质生活，民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的需要同样日益增长，只有上述各个方面的需要都得到了满足，才称得上是“美好生活”。

“不变”是指社会主要矛盾的变化没有改变对中国社会主义所处历史阶段的判断，中国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，中国的社会主义还是不充分的社会主义，工业化进程没有最终完成，产业结构有待优化调整，现代化进程也并未结束，农村、农业、农民问题仍需进一步大力解决。此外，中国是世界上最大发展中国家的国际地位也没有变，人均产出仍处于世界中游，全球竞争力有待进一步加强，创新能力有待进一步提升。因此，解决“不平衡不充分”难题的基本思路就应该是坚持“不变”、清醒认识问题，积极求“变”、不断推进改革和发展。

在“强优大”的国有企业改革逻辑上，满足人民美好生活需要，是一个全方位、多层次的大工程，需要全面“强”“优”“大”的国有企业给予全方位的支持。国有企业改革也应遵循这种“变”与“不变”的规律，“不变”是指继续坚持“强”“优”“大”的同步发展，继续坚持“强”“优”“大”的国有企业改革内在逻辑，坚持致力于“以人民为中心”的发展，解决社会主要矛盾，满足人民主要需要；“变”是指国有企业在中国特色社会主义新时代，要积极创新、不断进取，在变化中不断适应和推动中国经济社会全面发展。

3. 该阶段国有企业改革的重大问题

这一改革阶段需要弄清两个重大理论问题。第一个重大问题是全面“做强做优做大”国有企业对新时代中国经济社会发展的重要作用。全面“强优大”的国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益、满足人民美好生活需要的重要力量。党的十九大报告为开启全面建设社会主义现代化国家新征程，提出了“三步走”的战略目标，几个阶段同时强调了社会服务均等、权利公平正义，环境改善、生态优美，缩小收入差距、实现共同富裕等现代化目标。

实现这些重要的现代化目标，国有企业是重要的推进力。国有企业大力承建公共基础设施，并承担了各项社会保障事业的经营和维护，国有企业的强大直接关乎社会服务均等化的实现以及公平基本权利的行使；国有企业中有大量的资源能源型企业，这些企业的绿色转型和集约式、可持续发展能够极大程度的改善生态环境；国有企业利用市场增效益、兼顾公平谋幸福的特殊组织形式是缩小贫富差距、共享发展成果的有力保障；在面临经济社会发展重大安全、民生重要保障方面，如“新冠”疫情防控，国有企业充分展现了其在医疗救治、人财物保障方面的顶梁柱作用。[12]

国有企业推进现代化进程、保障人民共同利益的强大力量来源于其与人民的根本关系：人民是国有企业的最终所有者，特殊的产权形式使国有企业“做强做优做大”意味着人民共有资产的壮大；人民是国有企业的服务对象，国有企业必须更好地服务于人民群众，才能不断发展；人民是国有企业的劳动主体，是具有主人翁身份的劳动者，与国有企业具有一致利益关切。国有企业的这些特点使其在推动我国现代化发展和保障人民共同利益上较之私有企业有着更加明显的独特优势。

第二个重大问题是全面“做强做优做大”国有企业和“做强做优做大”国有资本的关系。在党的十九大报告中，习近平总书记同时强调了“做强做优做大”国有资本。有人认为可以放弃国有企业控制权，转而发展壮大国有资本，从“做强做优做大”国有企业转向“做强做优做大”国有资本后，国有出资人只要将国有股权参股到一些能够实现国有资产保值增值的领域，把国有资本“做强做优做大”就行，而不是非要通过“做强做优做大”国有企业来实现国有资本的“做强做优做大”。甚至有人提出，需要“做强做优做大”的是国有资本而不是国有企业。实质上，这些只追求国有资本的“强、优、大”而放弃国有企业“强、优、大”的观点是完全错误的。

首先，“做强做优做大”国有资本，是国有企业改革壮大的一个前提，也是混合所有制改革实际操作层面上的重要尝试。但是混合所有制改革不是国有企业私有化，不是要把国有企业改掉，而是要“做强做优做大”。社会主义需要把资本装进笼子，是用社会主义市场经济来驾驭资本，而不是被资本驾驭。积极发展混合所有制的同时要谨防国有资产流失、外国资本垄断、非公资本单向参控、削弱国有经济主导作用、只混改不完善内部制度、盲目跟风一刀切等一系列错误和偏差，切实实现“做强做优做大”国有企业和国有资本同步发展。[13]

其次，国有经济离不开国有企业这一基本载体，国有资本“做强做优做大”是基于国有企业“做强做优做大”的宏观层面要求，而国有企业“做强做优做大”是新时代坚持和发展中国特色社会主义必然的微观层面要求。“做强做优做大”国有企业与“做强做优做大”国有资本两者并不矛盾，而是协调统一的关系。前者是后者的基础，后者是前者的客观标准。只有国有企业“强、优、大”，国有资本才能发展壮大；相应地，国有企业发展成功与否在宏观指标上就体现为国有资本是否“强、优、大”。不能用“做强做优做大”国有资本替代“做强做优做大”国有企业，也不能走私有化的路子来“做大”国有资本。如果只强调国有资本“做大”，但是放弃了公有制和控制权，那国有资本就是“大而不强”，更谈不上“优”了。在社会主义新时代发展机遇下，一定要通过“做强做优做大”国有企业来“做强做优做大”国有资本，在“做强做优做大”国有企业的同时“做强做优做大”国有资本，只有这样才能做到国有企业与国有资本“做强做优做大”的统一。

再次，“做强做优做大”国有企业和国有资本是中国特色社会主义永续健康发展的经济基础和政治基础。国有企业是社会主义公有制的主要载体，不仅是推进国家现代化，保障人民共同权益的重要力量，而且是中国特色社会主义市场经济的重要参与者，较之私有企业还承担了很多方面的企业社会责任。“做强做优做大”国有企业和国有资本，是保持社会主义制度永不变色的根本保证。只有国有资本的“大”而无国有企业的“强”，这样的经济基础会动摇政治基础，进而危及社会主义根本制度。需要注意的是，混合所有制改革不是再次私有化，不是要把国有企业改掉，而是要“做强做优做大”，但也不能故步自封，完全反对混合所有制改革。

四、全面建设社会主义现代化国家新征程中的国有企业改革发展展望

在庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平总书记向世界庄严宣告，我国已全面建成小康社会，历史性地解决了绝对贫困问题，正在意气风发向着全面建成社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进。在全面建设社会主义现代化国家的新征程中，要更好坚持和完善社会主义基本经济制度，国有企业改革的内在逻辑仍是坚持以“以人民为中心”的发展思想，应对每个时期我国发展的主要矛盾，不断满足人民的迫切需要。生产目的的实现是由生产力和生产关系的矛盾运动，更加直接的是由生产关系中的生产资料所有制决定的。因此，要坚持社会主义为全体人民而生产的生产目的，实现“以人民为中心”的发展，必须毫不动摇坚持公有制为主体。而“做强做优做大”国有企业，正是对我国社会主义公有制的坚持、发展和完善，体现了国有企业的重要性、先进性和不可替代性。

新征程中应当如何继续坚持在“做强做优做大”国有企业的同时“做强做大做优”国有资本，以使其能够继续“以人民为中心”，坚持以解决主要矛盾为目标，时刻关切人民的主要需要，应当努力做到以下几点。

第一，要加强国有企业党的领导和党的建设。

国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党实现“以人民为中心”，满足人民日益增长的美好生活需要的重要支柱和依靠力量。要通过加强和完善党对国有企业的领导、加强和改进国有企业党的建设，使国有企业成为党和国家最可信赖的依靠力量，成为坚决贯彻执行党中央决策部署的重要力量，成为贯彻新发展理念、全面深化改革的重要力量，成为实施“走出去”战略、“一带一路”建设等重大战略的重要力量，成为壮大综合国力、促进经济社会发展、保障和改善民生的重要力量，成为我们党赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利的重要力量。中国特色社会主义国有企业，“特”就特在把党的领导融入公司治理各个环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中，明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位，做到组织落实、干部到位、职责明确、监督严格。对于国有企业来说，坚持党的领导，加强党的建设，是国有企业的“根”和“魂”，是新的历史时期我国国有企业的独特优势。

第二，要完善中国特色社会主义现代企业制度。

为了能够更好地为广大人民的美好生活需要服务，国有企业仍需进一步完善现代企业制度，确保国有企业和国有资本的全面“做强做优做大”。经过多年发展，国有企业总体上已经同市场经济相融合，但也积累了一些问题、存在一些弊端，需要进一步推进改革，其中最为重要的就是完善中国特色社会主义现代企业制度。首先，要准确界定新时代国有企业的功能，提高经营效率，更好地服务于社会主义生产目的。新的历史时期国有企业要坚定继续控股经营自然垄断行业和关乎国家安全、经济命脉的行业，深化以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，提高自然垄断行业基础设施供给质量、数量和供给安全，严格监管自然垄断环节，加快实现竞争性环节市场化，切实打破行政性垄断，防止市场垄断。对于一般竞争领域，国有企业不是要全部退出，而是要依托资本市场，推进上市公司改革，鼓励战略投资者参与国有企业改组改造，实现国有资产资本化，提高国有资本流动性，并按照市场化的要求，发挥引导作用，引导市场公平、有序、良性地竞争。其次，要健全有效制衡的公司法人治理结构和现代人力资源管理体系。在健全职业经理人制度的基础上，要本着发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的理念，在坚持“新三会”职能的基础上，充分发挥国有企业“老三会”的职能，加强党对国有企业的领导，切实发挥职工代表大会和工会的作用，发挥每一个员工的积极性，发挥负责人的管理才能，形成具有中国特色、符合中国国情、促进效率和公平同向发展的现代国有企业法人治理结构。建立长效激励约束机制，强化国有企业经营投资责任追究，探索推进国有企业财务预算等重大信息公开，合理增加市场化选聘比例，合理确定并严格规范国有企业管理人员的薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费，严格做到国有企业全民共建、共管，利润全民共享。再次，要推动国有企业合理承担社会责任。一方面，要有效利用国有资本，为社会提供高质量的产品和服务；另一方面，要利用有限的国有资本，更好地继续坚持在就业、公共基础设施建设、社会保障、环境保护等方面的社会责任承担，并加大对公益性企业的投入，弘扬正能量，做好示范和引领作用，为各种类型的企业承担相应社会责任树立榜样。同时需要注意的是，国有企业的社会责任不是无限的，应当与自身的实力和发展阶段相匹配，合理、合规地承担相应的社会责任。

第三，要培育国有企业核心竞争力、打造世界一流企业。

要打造世界一流企业，必须在技术、品牌和人才三个方面下功夫。首先，要注重培养国有企业的核心技术竞争力，重点解决关键核心技术“卡脖子”的问题，其中创新、质量和管理是重要推动力。创新是企业的动力之源，质量是企业的立身之本，管理是企业的生存之基，这三者也是企业核心技术竞争力的主要体现，必须抓好创新、质量、管理，掌握世界领先的核心技术，在激烈的市场竞争中始终掌握主动。值得注意的是，核心技术竞争力的获得与大量的研发投入密不可分，这就要求国有企业坚持主业经营，不能过度混业经营，以防止为纯粹追求市场利润，减少研发投入，进而削弱国有企业核心技术竞争力。其次，国有企业品牌是企业的重要无形资产之一，是企业软实力的重要体现，要着力培养国有企业品牌的世界知名度。扩大品牌影响力除了适当的营销宣传外，国有企业自身硬实力的不断增长是品牌竞争力不断提高的根本，当前的混合所有制改革是国有企业不断提高自身硬实力的重要途径之一。另外，要鼓励探索创新多种形式的国有企业管理者和员工激励机制，形成对国有企业优秀人才的长效激励，有助于提高国有企业效率和核心竞争力。

第四，还要关心爱护国有企业家，更好发挥国有企业家作用。

为了保证国有企业“做强做优做大”，国有经济国内外竞争力的提高，国有资本的保值增值和国有资本功能的不断放大，国有企业领导必须具备敢为天下先的创新精神、兴企有为的管理能力、执着进取的敬业精神。此外，国有企业在承担市场职能的同时，还承担着其他很多职能和角色。因此，国有企业领导除了应具备上述的传统企业家精神外，还应当具备一些特有的精神：在政治方面，应当忠诚于党，爱党、忧党、兴党、护党，具有将党的宗旨落实到经营管理各项工作中的政治意识；在承担国家职能方面，作为国有企业国家职能的主要执行者，应当具备主动承担国家职能的担当精神；在承担社会责任方面，作为国有企业社会责任的主要践行者，应当具备合理平衡企业利益和社会责任的大局意识；另外，国有企业领导还应当具有公仆精神、奉献精神和牺牲精神。可以说，一支在党的坚强领导下政治过硬、业务过精、敢于创新、勇于担当的国有企业家队伍，是新的历史时期我国国有企业“做强做优做大”的重要力量和制胜法宝。

注释：

①数据来自《中国统计年鉴》、中华人民共和国国家统计局国家数据库：https：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn-c01，经计算得到。

②马克思在《共产党宣言》中写道：“资产阶级在它的不到一百年的阶级统治中所创造的生产力，比过去一切世代创造的全部生产力还要多，还要大”，“资产阶级日甚一日地消灭生产资料、财产和人口的分散状态。它使人口密集起来，使生产资料集中起来，使财产聚集在少数人的手里”。（参见《马克思恩格斯文集》第2卷，人民出版社2009年，第36页）

③计划经济时代的国有企业兼具经济职能和非经济职能，拥有既面向政府又面向市场的企业治理结构以及企业家和干部的双重管理者角色。（参见蔡禾：《计划经济下国有企业的二重性组织特征及其转变》，《中山大学学报论丛》1996年第1期）

④马克思在《资本论》中反复强调管理的二重性原理，即企业管理既具有与生产力、社会化大生产相联系的自然性，又具有与生产关系、社会制度相联系的社会性。在企业管理中，属于合理组织生产力、组织社会化大生产的管理职能，社会主义企业和资本主义企业有共性，没有什么根本的区别。企业管理中属于处理生产关系、经济利益方面的职能，在社会主义企业管理与资本主义企业管理之间有根本的区别。

⑤数据来自《中国统计年鉴2019》、中华人民共和国国家统计局国家数据库。

⑥中国数据来自中华人民共和国国家统计局数据库、美国数据来自美国能源信息管理局。

⑦数据来源于《中国统计年鉴》2001年、《中国统计年鉴》2004年、《中国统计年鉴》2019年以及国家统计局数据库，国有企业和私营企业分开的数据从2000年开始统计。

⑧数据来自《金蜜蜂中国企业社会责任实践基准报告2007，2008，2009，2010，2011，2012》。

⑨2016年7月4日，在全国国有企业改革座谈会召开之际，习近平总书记就国有企业改革作出重要指示：“国有企业是壮大国家综合实力、保障人民共同利益的重要力量，必须理直气壮做强做优做大，不断增强活力、影响力、抗风险能力，实现国有资产保值增值。”

⑩数据来自《中国统计年鉴2017》，经计算得到。

参考文献：

[1]中国共产党第八次全国代表大会文件[Ｍ]．北京：人民出版社，1956：82．

[2]邓小平文选：第3卷[Ｍ]．北京：人民出版社，1993：63-64．

[3]蒋一苇．企业本位论[Ｊ]．北京：中国社会科学，1980（1）：２１21-36．

[4]中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议[Ｍ]．北京：人民出版社，2009：58．

[5]杨宪萍．试论承包责任制向现代企业制度的过渡[Ｊ]．南昌：企业经济，1988（6）：10-13．