虚位国会：民国初年的“宪政”闹剧

点击：作者：杨丽娟来源：北京日报发布时间:2016-07-11 10:39:41

【摘要】袁世凯的权力日渐膨胀，一幕称帝闹剧，即将大锣大鼓地上演。在袁世凯去世后的1916年，国会重开，再启制宪，但不到一年，又被解散。此后的安福国会和曹锟时代，国会更是徒留形式，沦为军阀任意摆布的附庸，最终只能随着一幕幕闹剧湮没在历史长河中。

民国国会现场。

1913年，中华民国成立一年有余，近代中国迈进了“走向共和”的关键年份。名义上的民主共和政体，有模有样地建立起了政权运行的中心机构——国会。

4月8日，北京宣武门附近车水马龙，礼炮齐鸣，中华民国第一届国会正式成立。开会前，总统府秘书长梁士诒代袁世凯致辞，称国会乃“四千余年历史上莫大之荣光，四万万人亿万年之幸福”。

然而，从西方舶来的国会，却没能在中国实现真正的民主共和。

按照辛亥革命后的政体设想，国会负责制定宪法、选举总统、监督行政。而第一届国会履行的职责只是选举袁世凯正式当上了中华民国大总统，为他去掉了“临时”二字。随后，这个理论上的国家最高立法机关，在袁世凯眼中再没有存在的意义。

已经草拟出的《天坛宪法草案》成了一纸空文，监督行政更无从谈起，半数以上的国会议员被取消资格，国会被袁世凯强行解散。

在这之后，袁世凯称帝，张勋复辟，府院相争，曹锟贿选……一幕幕丑剧、闹剧在中国政坛轮番上演，各方势力翻云覆雨，轮流坐庄。在整个民国期间，国会不过是个有名无实的虚位，被强权人物操纵于股掌。

从热闹开场到草草解散，第一届国会寿命还不到一年，它却是此后三十余年民国政体乱局的一个缩影。“民主共和”的外衣破洞百出，掩盖不了专制强权的真身。

“约袁之法” 　

　袁世凯第一次领教到国会对他的束缚力时，他大总统的帽子上还挂着“临时”二字。

那是1912年4月29日，中华民国国会的前身北京临时参议院举行开幕礼，到会的除了75名临时参议员，还有临时大总统袁世凯。只见袁世凯一身戎装，腰悬佩剑，一派威仪地进入议会大厅。不料，负责主持大会的议长林森迎上前来，开口第一句话竟是：“袁大总统，参议院是立法的最高机关，是一块神圣之地，例行是不得携带武器进入的，请大总统阁下解除佩剑入席，以崇法制。”

袁世凯的大总统虽然是“临时”的，毕竟也是国家元首，佩剑有着权柄的象征意味，参议院居然让他解除佩剑，袁世凯不由得愕然片刻。不过，参议院的面子还是要给的——即便它也是“临时”的，袁世凯也要表现出尊重国家法度的姿态，随即解下佩剑。某种程度上说，这个临时参议院正是临时大总统的约束机关。

话说辛亥革命武昌首义以后，南北议和。按照革命党与袁世凯达成的默契，只要袁正式宣布赞成共和，就同意推举他为临时大总统。1912年2月13日，清帝退位的第二天，孙中山提出辞职，让位于袁。不过，孙对袁还是不太放心，他提出了三个附加条件：第一，临时政府地点设在南京;第二，袁大总统来南京就职时，孙大总统及国务各员乃行辞职;第三，袁大总统必须遵守临时制定的约法。

孙中山希望以此套住袁世凯，确保共和不至半途而废。可是“你有张良计，我有过墙梯”，老谋深算的袁世凯自有解套之法。

2月15日，南京临时参议院改选袁世凯继任大总统。袁却以退为进，不说不去南京任职，只赖在北京说“反复思维，与其孙大总统辞职，不如世凯退居”。南京政府无奈，派出临时政府教育总长蔡元培领队的专使团北上迎袁，不想专使团抵京没几天，驻京北洋军曹锟的第三镇就发动兵变，当时正值深夜，专使团衣冠不整，惊慌奔逃。经此一吓，专使团不仅不再坚持袁世凯南下，而且很快致电南京，劝其同意袁在北京就职。北京兵变是袁世凯授意曹锟，还是历史偶然，至今仍无定论，但其结果却遂了袁的心意。3月10日，袁在北京正式就任中华民国第二任临时大总统。如此结局，真应了当时的一首打油诗：“横商量，竖商量，摘下果子别人尝;今也让，明也让，吃人的老猿称霸王!”

孙中山提出的三个附加条件的前两个已成空文，那么，第三个条件所说的“约法”到底“约”了什么?3月11日，南京临时参议院表决通过的《中华民国临时约法》正式公布，其中最引人注目的内容，便是将孙中山任大总统时的总统制改成了责任内阁制。

总统制和责任内阁制都是西方资产阶级民主共和国的政权组织形式，责任内阁制亦即通常所说的议会制。两者最明显的区别是总统的地位。总统制之下，总统既是国家元首又是政府首脑，总揽国家行政权力。而议会制之下，总统是象征性的国家元首，议会是国家权力中心，政府由在议会选举中取得多数的政党组阁建立，政府对议会负责。

不难发现，按照《中华民国临时约法》，临时参议院拥有很大权力，甚至可以说是民初政权运行的中心，而袁世凯刚刚就任的临时大总统一职，则被限制为没有实权的虚位。

这种改总统制为内阁制的做法，被不少人视为“因人立法”，《临时约法》也被称为“约袁之法”。但在北京大学马克思主义学院中国近现代史研究所副教授张永看来，临时参议院制定《临时约法》，限制袁世凯是原因之一，同时还有另一种考量。当时临时参议院比较了西方各国政体的异同。实行总统制最成功的国家是美国，而美国是联邦制，对几千年来一直实行大一统的中国来说，很难适应。特别是中国刚刚经历辛亥革命，中央集权的清王朝被推翻，地方势力崛起，即便是临时参议院中支持袁世凯的势力，也担心效仿美国会有国家分裂的危险。相对而言，当时实行议会制的法国对中国更有借鉴意义。因而责任内阁制成为临时参议院共同的选择。

姑且不论动机，从效果来看，在内阁制的束缚下，袁大总统的权力确实受到了临时参议院的限制。

在清末中国政权中心浸淫多年的袁世凯，对自己的临时大总统之位“有名无实”应该一清二楚。但是他对此隐而不发，接受了《临时约法》。很明显，如果这一条再不接受，南方的孙中山和革命党恐怕不会把临时大总统之位让给他。

另一方面，袁世凯的政治经验都来自封建王朝的官场，精通权术，对民主、共和、内阁制、参议院这些西方舶来品，究竟有多少认识还要打个问号。袁世凯身边的海归派幕僚顾维钧就曾回忆，袁就任临时大总统几个月后，还向他询问中国怎样才能成为一个共和国，是不是还需要“几个世纪”。顾维钧认为，“袁世凯根本不懂得共和国是个什么概念”。

袁世凯压根儿也不关心中国是否真的能成为一个共和国，他真正关注的是自己的权力。接受《临时约法》，是他登上中国最高权位的一个步骤而已。

《临时约法》规定，限十个月之内，由临时大总统召集国会。国会成立后进行正式大总统的选举，并制定宪法替代《临时约法》。

袁世凯与临时参议院一团和气、相安无事的日子大约持续了一年。他非常配合地与临时参议院完成民国初建的各项程序，特别是国会选举。这是民国政体的基础，而在袁世凯眼中，恐怕只是他的大总统头衔去掉“临时”二字的必要步骤而已。

议员选举怪象 　

　1912年12月，全国各省区开始了第一届正式国会选举。按照此前公布的《国会组织法》和《议员选举法》，正式国会由参议院、众议院两院组成，其中参议员由各省议会议员选出，共274人，众议员由各地人民直接选举产生，共596人。

不过，并非人人都有资格投票，“资格选民”首先必须是拥有中华民国国籍的男性，然后要至少满足每年直接纳税2元以上、有500元以上不动产、拥有小学或相当于小学的学历三个条件之一。这样筛选后，全国“资格选民”只占4亿总人口的十分之一，最终的实际投票率也只有十分之一，即400万人。但如此大规模的选举，对于当时的中国无疑仍是个新鲜事物。用历史学家唐德刚的话说，“中国这时虽有人口四万万，但八成是不识字的文盲，另外二成虽或多或少认得字，但他们也不知啥叫民主，啥叫选举。”这就难怪当年选举中的怪现象比比皆是。

早年加入同盟会的清华大学教授张奚若，自十八岁就离开家乡外出读书，选举时人在上海，却当选了家乡陕西省朝邑县的初选议员。回去打听了才知道，原来朝邑竟像办差一样“办”起了选举，当地设了一个选举事务所，请来各乡绅士帮忙，这些绅士的实际任务有二：第一，决定各乡应当当选的人名单;第二，为“应当”当选的人按法定票数抄写选票。张奚若就这样毫不知情地被“选”为初选议员。

而在江苏南通，《民立报》记者遇到了一位拖着辫子的乡人前来投票，简单问答，不禁啼笑皆非。原来，前几日有人送投票证到他家里，他还以为名为投票，实则要钱，顿时惶恐，生怕不去会惹来祸端，这才赶紧带着投票证和现钱赶到投票现场。

江苏算是当时中国相对开放的省份，“资格选民”尚且如此。可想而知，在全国范围的四千万“资格选民”中，这样的糊涂选民恐怕不在少数。

不过，乡人糊涂，热心选举的各党派人士可一点都不含糊。当时国内政党林立，其中最大的两个党派是同盟会联合多党成立的国民党，以及由来源于清末立宪派的共和党、统一党、民主党合并成的相对亲袁的进步党。

就在国会选举战打响前夜，颇负盛名的梁启超从日本回国了。戊戌变法失败后就流亡日本的梁启超，此次归来可谓红极一时。作为温和的中间派，他是各方拉拢的对象。进步党系纷纷邀他入党;国民党则派了黄兴到天津码头迎接。袁世凯更是周到，总统府为迎接梁启超进京，最初打算在军警公所招待梁，就因偶然听梁说起曾国藩、李鸿章进京都住贤良寺，袁世凯马上派人将贤良寺收拾妥当。他还馈赠给梁每月三千大洋，并许愿如果他能成功组建一个政党，另将赞助二十万元。

梁启超最终选择了亲袁的进步党系，当然并非完全是因袁的拉拢，而是进步党系与他的开明专制思想更接近。他实际上成了进步党系的精神领袖，只不过始终隐身于幕后，并未亲临选举和国会现场。

国民党对选举最为重视，代理理事长宋教仁迫切希望通过选举取得国会多数席位，继而组阁。为此，国民党大大放宽入党标准，要求党员“介绍党员，以有选举权者为标准”，宋教仁更是旅行各地，宣传演讲，拉拢选票。

无论国民党、进步党，最基本的选举手段当然是竞选演说。江苏共和党众议员王绍鏊回忆，竞选演说多在茶馆或其他公开场合进行，“竞选者带着一些人，一面敲锣，一面高声叫喊，××党×××来发表竞选演说了，欢迎大家来听呀!听众聚集后，就开始演说……听讲的人大多是士绅和其他中上层人士。”对于识字不多者，公开的竞选方法则是开设私塾教选民写候选人姓名，预印候选人名片以便选民带入选举场内摹写等。

演说也罢，开私塾、印名片也好，多少还有点公平竞争的氛围，但一些暗中进行的活动却着实乱象丛生。

有偷选票者，江苏淮安清河县众议员初选，一候选人为确保当选，竟然偷去马头镇选票四百张，填写自己的名字;

有买选票者，用酒饭、面点、火车票、金钱甚至鸦片，不一而足;

有选票卖价太低而懊恼者，苏州复选选票价格相当波动，特别是到最后几日期限，只差数票的竞选人不惜重金收买，使得票价猛升，共和党出价达到三百元甚至更高，以至于许多已经廉价卖出选票的人懊悔不已;

还有因选举发财者，民初商业萧条，但在国会选举的带动下，选举投票所在地的旅馆爆满，饭店整日高朋满座，妓院房间都被早早预订，各自发了一笔“选举财”。

更有甚者，投票现场直接上演“高手对打”的闹剧，江苏无锡的省议员选举分了十个投票站，由于政党相争，暴徒起哄，竟有七处投票站被毁，管理人员被殴，投票箱被砸……

国会议员选举的过程一团混乱，用尽了合法的、非法的手段，有人明白，有人糊涂，有人揣着明白装糊涂……到了1913年3月，总算有了各政党都承认的选举结果。

这个结果更加剧了袁世凯对国会的顾忌：参、众两院870个席位中，国民党取得了392席，虽然不够半数，但比进步党系三党加起来的席位还多。国民党与袁世凯的矛盾还没有公开化，但谁都清楚，国民党不会顺着袁世凯的心思办事，它甚至是以袁世凯反对党的姿态赢得国会选举的。

恰在这个当口，3月20日，国民党代理理事长宋教仁被刺杀了。

“为了反对而反对” 　　

刺杀宋教仁的凶手很快被抓获，但谁是幕后黑手却迷雾重重。嫌疑人中，有当时最大的实权人物袁世凯，有可能被宋教仁取代的总理赵秉钧，有满清遗老、内务部秘书洪述祖，有黑帮大佬应桂馨，甚至有宋教仁的党内同志陈其美……时间已过百年，至今谜案未解。

宋教仁遇刺牵连甚广，影响深远，最直接的影响就是第一届国会的运作。

按照三权分立的原则，查办“宋案”并不属于国会的职权范围，宋教仁之死也没有影响到国会的既定程序。4月8日，在禁卫军的108响礼炮声中，中华民国第一届国会正式成立。

但是，不久后进行的参、众两院议长选举，已经赢得国会多数席位的国民党却没能继续保持优势。国民党的张继获选参议院议长，众议院议长却落到了共和党的汤化龙头上。国民党在议会的影响力大打折扣。

汤化龙实际是共和、民主、统一等进步党系的党魁之一，背后有袁世凯撑腰支持。众议院议长选举时，在袁世凯的收买和分化活动帮助下，他经过三轮选举才勉强击败国民党的吴景濂。

国会初建，国民党和进步党系就针尖对麦芒地对立起来。

第一届国会最核心的任务制定宪法、选举总统，这时没人顾及，国民党和进步党系先围绕着“善后大借款”吵得不可开交。究其根源，还在国民党和袁世凯的矛盾。

善后大借款是袁世凯以办理善后改革为名，向国际银行团贷借的长期巨额借款。双方交涉已久，最终在1913年4月有了结果。

西方五国银行团联合借给中国2500万英镑，利息5厘，算上折扣，扣除到期的借款、赔款等，中国实际到手的现金大约只有不到1000万英镑，而47年内，中国连本带利要还6785万余英镑。中国以盐税、关税以及直隶、山东、河南、江苏四省的中央税作为贷款担保。

贷款数额之巨、条件之苛刻暂且不说，按照法理，这样的大借款案，无论如何都得在负有监督之责的国会议上一议，可袁世凯不管这一套，于4月26日直接签署了借款合同。

当时，国民党和袁世凯已成剑拔弩张之势。

宋教仁遇刺，国民党虽无证据，但几乎都认定幕后黑手就是袁世凯。孙中山从日本匆忙赶回上海，在国民党高级干部会议上斩钉截铁：“事已至此，只有起兵。”孙准备发动“二次革命”，只是国民党内对武力反袁分歧很大，一时难以付诸行动。

袁世凯对国民党也早有军事准备，北洋军向南方各省渗透，到1913年5月底，驻扎在湖北的北洋军已超过2万人。紧接着，袁世凯又接连免除了江西都督李烈钧、广东都督胡汉民等国民党籍地方大员的职位。而孙中山也是一直主张起兵讨袁，甚至声称只要有两个师的兵力，他就亲自率领向袁世凯问罪。

在张永看来，“‘二次革命’一个巴掌拍不响，‘宋案’和‘大借款案’发生之后，袁世凯和南方国民党激进派都从未放弃过暗中军事策划，双方都存心要突破规则。”暗中的军事策划自然不能放到国会上讨论，国民党和进步党系各有名义上的理由。

参议院议长张继、副议长王正廷均为国民党员，他们发布通电，指责善后大借款未经国会批准，违法签约，合同无效。

众议院里，议长汤化龙则替袁世凯站台，联合48位前临时参议院议员发表通电，证明1912年临时参议院通过了大借款说明文件。国民党议员反驳说，说明文件不是合同，善后大借款数额、条件等内容未经国会批准，就是违法。

国民党和进步党系都不肯丝毫退让，对抗激烈。汤化龙夹在国民党和袁世凯之间，左右不是，恰好其祖母病逝，干脆借口奔丧回了湖北老家，离职而走。

接替汤化龙主持众议院的副议长、共和党员陈国祥可就倒了霉。5月7日，众议院又针对大借款案吵个没完。会间休息时，一批进步党系议员纷纷趁机离开，重新开会时议员已不足法定人数。陈国祥正准备借此宣布会议延期，国民党议员谷钟秀勃然大怒，跳上演讲台，破口大骂陈国祥是“袁氏走狗”、“亡国议长”。

正骂得热闹，台下一名议员拿起一块大铜墨盒向议长席掷去，铜墨盒从陈国祥头上飞过，误击在五色旗上;另一位议员一边大声呼喊“打死此狗议长”，一边挥拳而出，结果没打到陈国祥，一拳打在坐席上，自己的手都打伤了。陈国祥本是翰林出身，哪见过这等阵势，在警卫保护下落荒而逃。

国会的政治辩论从动口变成了动手。到了6月初，两党围绕大借款案的辩论已有一个多月，期间暴力冲突三次。

“议员们演说洋洋洒洒，其实各方观点早已表明，后面不过是没有意义的重复而已，只是为了反对而反对。”张永认为。

本来，第一届国会的主要任务是制定宪法、选举总统，可如今两个多月过去，除了选举议长，便是围着大借款案扯皮，制定宪法、选举总统的重要工作完全被撇在一旁，就连进步党系的精神领袖梁启超都说：“八百员颅，攒动如蚁，汹汹扰扰，莫知所事……国家大计，百不一及，而唯岁费六千是闻。”

作为辩论焦点的善后大借款案，最后也没拿出一项两院都认可的决议。袁世凯的合同签了，钱借到了手。无论借款的初衷是不是为了发动内战，这笔钱还是真的被用到了内战上。

“二次革命”打起来了。

“乱党”议员 　　

6月中旬，终于有议员提出，围绕善后大借款斗下去只会两败俱伤，损害国会威信。国会应履行职责，先定宪法后选总统。

国民党与进步党难得地达成共识，制定宪法开始提上议事日程。6月30日，参众两院各选出议员30位，共60人成立宪法起草委员会。国民党依然占了优势，取得25席，5月底已正式成立的进步党取得19席，其余席位则被摇摆不定的小党派取得。

7月10日，宪法起草委员会在参议院召开了第一次预备会议，国人期待已久的宪法似乎就在眼前。没想到，就在两天后，被袁世凯免职的江西前都督李烈钧集结旧部，正式宣布江西独立，并发表通电讨袁。李烈钧是国民党元老，从青年时期就追随孙中山，他第一个站出来武力讨袁。

随后，安徽柏文蔚、上海陈其美、广东陈炯明、湖南谭延闿等纷纷宣布独立，组织讨袁军。

如此一来，南北之间，袁世凯与国民党之间，顿时火星四溅，二次革命开始。

袁世凯也早就对国民党失去耐心了。国民党在国会中反对善后大借款时，袁世凯就毫不避讳地对外说：“现在看透孙(中山)、黄(兴)，除捣乱外无本领。左也是捣乱，右也是捣乱。”

南方的国民党激进派揭竿而起，发动“二次革命”，正合袁世凯之意，他正愁找不到理由对国民党动武呢。“二次革命”一开始，袁世凯就以临时大总统的名义，下令通缉孙中山、黄兴、陈其美等国民党要人，还对黄兴和陈其美两员大将开出大笔赏金，称捉到黄兴的赏大洋10万，捉到陈其美的赏大洋5万。

“二次革命”虽然声势不小，但打起仗来，讨袁军真不是袁世凯北洋军的对手。国民党激进派多数不是军旅出身，不掌握兵权，草草组建的讨袁军仓促上阵，没有战略计划和统一指挥。面对装备精良的北洋军，讨袁军节节失利。是年9月，“二次革命”宣告失败，孙中山、黄兴等人被迫流亡国外。

身在北京的国民党籍议员们的处境就非常尴尬了。讨袁军当中的大多数并不支持武力讨袁，而是主张发挥国会的作用，限制总统权力，通过选举把袁世凯选下去。但是“二次革命”一爆发，国民党就成了袁世凯口中的“乱党”，他们自然成了“乱党分子”，袁世凯随时都能动用武力手段处置他们。事实上，李烈钧刚一宣布江西独立，袁世凯就在北京实施了戒严，一时间风声鹤唳。

眼看战事已起，进步党跟着火上浇油。由进步党创办的机关报《亚细亚日报》，直接将南方国民党激进派称为“叛党”，并大骂孙中山、黄兴“日夜啸聚党羽，事事捣乱，必使北方政府颠覆、自为总统而后快”。没过几天，进步党议员在众议院提出了《咨请政府征伐叛徒建议案》，呼吁议员们“同心一致，共遏乱谋”。

对这样锋芒直指本党的议案，大部分国民党议员都不敢公然反击，只有少数激烈议员不甘示弱。国民党参议员韩玉辰针锋相对地提出《请袁大总统辞职以平大乱建议案》，公然弹劾袁世凯。进步党议员刘成禺一听登时恼怒，咆哮如雷，当场拍案大叫“小孩子胡闹”，“小孩子晓得什么”。

激怒之下，刘成禺不顾议员在国会发言受保护的权利，立马联合80多人连署，提出对韩玉辰个人的惩罚案。不过，如此极端的议案，就连各党派内部都有微词，某种程度上只能算是带有情绪的“捣乱”之举，最终不了了之，只在报端徒增不少热闹。

国民党议员人人自危。很多人干脆闭门不出，国会的会议也不参加了。国会凑不齐法定人数，也就没法通过《咨请政府征伐叛徒建议案》。国民党议员蒋举清还想出个冠冕堂皇的理由，他在参议院提出议案，在宪法起草委员会提出宪法草案之前，国会不妨休会以待。

国民党在参议院势力较大，“休会”议案很快被参议院表决通过。不过，按照《国会组织法》，参议院和众议院一致通过，议案才算有效。掌握着众议院的进步党刚刚取得政治优势，哪肯这么轻易同意?“休会”议案被众议院否决。国民党议员们只能继续在火山口上提心吊胆地熬着。

幸而，袁世凯这时没有对国民党议员下手的想法。道理很简单，他这个临时大总统要“转正”成为大总统，还需要国会选举。国民党议员占了国会一半以上的席位，缺了他们，国会就没法开了。

当然，国民党议员也要表明态度，和南方的国民党激进派“划清界限”。袁世凯找到国民党代理理事长吴景濂，迫使他公开声明，开除了黄兴、陈其美等国民党著名人物的党籍。孙中山因为在国内声望太高，才免于被国民党“开除”的命运。

非但如此，袁世凯还给国会开出了单子，他要改一改国会运行的程序。

先选总统再制宪 　　

袁世凯也许对民主共和政体并没有深刻的理解，但是对大总统前面的“临时”二字极为在意，从1913年4月国会开幕，就不断催促国会尽快选举总统。但是从法理程序上说，应该是先制定宪法，然后才能依据宪法选举总统。国会一直照此程序运作，可惜先是国民党和进步党为善后大借款案争吵了两个月，“二次革命”又拖后了制宪进程，总统选举也只得再往后排。

“二次革命”炮声一响，形势大改。袁世凯凭借军事上的胜利，声威更盛。他借口形势紧张，国家不可长期无正式主责的元首，要求国会必须尽快选举总统。地方实力大佬黎元洪与十八省都督也来摇旗呐喊，他们指责国会不务正业，又搬出外国列强和公众舆论施压，斥责国会“推波助澜，枝节横生，遂使友邦尊重之念变为鄙夷，国人期望之心化为厌恶”，最后理直气壮地要求国会先制定宪法中关于总统选举的部分，以便尽快选举总统。

黎元洪本是革命党人捧上台的武昌首义元勋，“二次革命”前后却站在了袁世凯一方。个中缘由，除了黎的旧官僚出身，不得不说一说袁世凯笼络人心的功夫。

当初黎元洪与武昌起义的重要领导人物之一张振武在湖北争权，黎将张骗往北京，并乞求袁代为杀之。袁正欲拉拢黎，于是不问详情，便将张正法。张振武一死，黎与湖北革命党人闹得更是水火不容，自然也就倒向了袁。后来，袁世凯甚至让自己的儿子袁克玖与黎元洪之女黎绍芳定亲，双方成了儿女亲家，结为政治同盟。

不过，黎元洪为人善于政治投机，遍历清末民初重大历史事件，几次“选边站队”眼光极准，不是历史主角，却能长居舞台中央。两年后1915年袁世凯妄图称帝，册封黎元洪为武义亲王，黎坚辞不就，给自己赢得了个好名声，后来还当过两次中华民国大总统。这是后话。

袁世凯要国会先选总统再制宪，黎元洪确实是最卖力的支持者和声援者。

于是，在临时大总统和地方大员的双重压力之下，国会只好妥协，先制定出了应该属于宪法一部分的“大总统选举法”，照此进行总统选举。

10月6日上午8点，大总统选举会正式开始。当时在京的国民党议员全部出席，加上进步党及其他党派，合计出席人数759人。

国民党议员吴景濂回忆说，选举那天，从西四牌楼到宣武门外虎坊桥一带，都布满了袁世凯安排的军警冒充的假公民，选举所在地众议院更是被“公民团”重重包围。

第一次投票结果，袁世凯得471票，黎元洪得154票，均未达到法定票数。时已正午，未选出总统，议员不能吃饭。在“公民团”的包围之下，议员不能随意出入会场。进步党本部送来面包点心，“公民团”阻止其进场，经解说系拥护袁世凯者方准进入。国民党本部也援例送来食品，则被阻挡场外，“公民团”叫喊：“饿死也是活该”。

第二次投票，袁世凯得497票，黎元洪得162票，还是没有达到法定票数。当时已是傍晚时分，议员们饥肠辘辘，但总统未选出，还是不能散会。

根据“大总统选举法”规定：“当两次投票无人当选时，就第二次得票较多者二名决选之，以得票过投票人数之半者为当选。”因此，议员们在袁世凯与黎元洪之间决选。

为了更快地选出总统，选举会规定：投选此二人之外的选票，以废票论。议员们在内有监视、外有胁迫的情况下，也明白此次如果袁世凯不当选总统，选举不会结束，在进行第三次投票时不得不把票投给袁世凯。这次袁世凯得507票，超过出席议员总数之半数，当选为中华民国第一任大总统。此时已接近晚上10点钟，议员们忍饥挨饿长达14小时。选举结束后，“公民团”高呼“大总统万岁”散去。

4天后的10月10日，是中华民国国庆日，就任中华民国第一任正式大总统的袁世凯身穿陆海军大元帅礼服，出现在故宫太和殿前——他没有选择在国会宣誓就职，而是安然坐在故宫太和殿的御座上举行就职典礼。

据国民党议员韩玉辰回忆记载：“约法规定誓词曰‘余誓以至诚执行大总统之职务，谨誓。’余离袁位特近，倾耳静听，袁先高声读‘余’，继读‘誓以至诚’，其声微弱几不可辨，又高声读‘执行大总统之职务’，洪亮有力，读‘谨誓’二字，声复低沉。”

在国民党议员中，韩玉辰算是相对激进的，他对袁宣誓时声调变化的详尽描绘，或许带有主观感情色彩，但是，在曾经的皇帝御座上就任中华民国大总统，袁世凯的这个举动已经有足够的象征意味。

宪法由谁制 　　

坐上了大总统之位的袁世凯很清楚，他还有个“紧箍咒”戴在头上——《临时约法》。

制宪和选总统的程序，在袁世凯的强硬手腕下被本末倒置。现在大总统选完，制宪终归要继续，替代《临时约法》。

袁世凯对《临时约法》早就如芒刺在背，这下终于有机会拔了这根刺。10月10日就任大总统，16日袁世凯就公开对《临时约法》开炮。他在《增修宪法咨文》中，将民国成立以来国家治理所出现的一切问题，都归结为《临时约法》对总统和政府权力的“束缚驰骤”。袁氏公然大放厥词：“本大总统之愚，以为《临时约法》第四章关于大总统职权各规定，适用于临时大总统已觉有种种困难，若再适用于正式大总统，则其困难将益甚!……本大总统一人一身之受束缚于约法，直不啻胥吾四万万同胞之身命财产之重，同受束缚于约法!”

这些话字面说的是《临时约法》，实则敲山震虎，袁世凯想借此警告宪法起草委员，不许制定出像《临时约法》那样约束总统的宪法。

除了这样的旁敲侧击，袁世凯还曾直接插手争夺制宪权。

国会宪法起草委员会一直集中在天坛祈年殿办公。10月22日这天，委员会正在开会，一位书记员慌慌张张地推门进来，报告说来了“八大人物”。

“八大人物”中有大总统府秘书施愚、内务部参事顾鳌等，这些人多有留学经历，熟悉西方政体法律，算得上当时中国为数不多的法学家，实际上却为袁世凯豢养御用。他们受袁世凯委派，要来审看宪法草案，他们还要求出席宪法起草委员会、宪法审议会，并陈述意见。

起草委员会的委员们顿时面面相觑。国会是立法机关，除参、众两院议员外，其他机关人员一律不准出席宪法起草会议，连旁听也不准，何况是陈述意见呢?这可是大是大非的原则问题，委员们无论是国民党还是进步党，抑或其他小党派，立场一致，断然回绝了“八大人物”的要求。

这下，袁世凯与宪法起草委员会乃至整个国会的关系彻底破裂了。

国会在选举袁世凯成为大总统之后，在他的眼中就已经没有什么价值。国会制定的宪法，合其意便采用，不合意就废之。即便是国会也可以弃之如敝屣了。“顺我者昌，逆我者亡”，典型的专制思想已经暴露无遗。

实际上，袁世凯早就有抛开国会自拟宪法的准备。1913年初，他的总统府里就成立了一个“宪法起草会”。“和事佬”黎元洪提醒这个名字太直白明显，这才改为“宪法研究会”。

“宪法研究会”的成员比“八大人物”的名头要大得多，包括梁启超、杨度、严复等。研究会之外，还有袁世凯高薪聘请的两位世界级法学家——日本人有贺长雄和美国人古德诺。

这些人的制宪原则不尽相同，像杨度、严复支持君主制，梁启超持开明专制说，有贺长雄和古德诺则鼓吹总统制。袁世凯倒是能找到他们的共同点——不同政体下掌权者的权力最大化。

两年后，杨度、严复等人成立了筹安会，古德诺创作《共和与君主论》，为袁世凯复辟称帝背书造势。而被袁拉拢的梁启超，终于看透袁的野心，他在《袁世凯之解剖》一文中，痛心疾首地称袁为“中世史暗黑时代东方式之怪魔的人物”，不是一个政治家，而是“最糟糕之统治者”。

有贺长雄则一直活跃在袁世凯与国会争夺制宪权的斗争幕后。1913年10月，他为袁世凯写出了洋洋洒洒的《共和宪法持久策》一文，大肆鼓吹总统制。这篇显然是针对宪法草案的文章，当时并未达到目的。10月31日，宪法起草委员会完成宪法草案，依然规定实行责任内阁制。因为这部草案于天坛祈年殿完成，又被称为《天坛宪草》。

只差最后一步——国会审议通过，《天坛宪草》就能成为中华民国宪法。

可是，没等宪法草案上报国会，各地军政要人抨击宪法草案的电报、通电已经纷至沓来。和不久前要求国会先选总统一样，这些地方大佬的背后，仍是袁世凯。

他们批评宪法草案各有说辞，可惜多数人并不太会使用西方舶来的政治词汇。他们称国会议员为“国民公敌”，然而他们拥护支持的大总统，正是他们口中的“国民公敌”在不到一个月之前选举出的。

随后，袁世凯出手了。他没有直接针对《天坛宪草》，而是把立法的国会连根拔起。

解散国会 　　

袁世凯的时间掐得相当精确。

11月3日，宪法起草委员会将《天坛宪草》提交参、众两院合会组成的宪法会议。第二天，袁世凯就发布大总统令，宣布解散国民党、取消国民党议员资格。被袁大总统拿来借题发挥的由头，却是两个多月前就已被镇压的二次革命。

袁世凯宣称查获了李烈钧与国民党议员徐秀钧的数十封往来电报，二次革命乃国民党本部与国会的国民党议员煽动而起，意在颠覆政府。事实上，徐秀钧本人在9月已被枪决。

事情发展到如此地步，就连一贯与国民党针锋相对的进步党也觉得于法无据。据说，袁世凯下令解散国民党前，梁启超匆忙赶去想加以劝阻，结果却被侍卫拦住，等了好大一会儿才见到袁。他向袁说明来意，袁只淡淡答了一句：“晚了，命令已经发下去了。”

命令一出，北京军警雷厉风行，当天便包围了彰仪门大街的国民党本部，第二天又包围参、众两院，甚至半夜跑到国民党议员家里翻箱倒柜。《吴景濂自述年谱》中记载了这一天的情形：4日中午，吴景濂驱车前往国民党本部，没一会儿，数百名军警已将本部包围，到处检查。当天，他就在军警的监视下，住在国民党本部，第二天有亲友来探视也都被拒绝。搜捕行动持续了三天，吴景濂也如囚犯般被困了足足三天。

命令发布的当天夜里，军警共计缴获350多位国民党籍议员的证书和徽章。第二天，又追缴了80多名二次革命前就已脱离国民党的议员以及跨党议员的证书和徽章。

国会中所谓“八百罗汉”议员，此时总数不过820多人，438人被收缴议员证书、徽章，取消议员资格。剩下300余名议员，远远不及召开国会的法定人数，国会就此停摆，无法再对袁氏产生任何约束;《天坛宪草》因为国会无法召开，胎死腹中，永远无法出炉。通过宪法约束大总统的权力，就成了水月空花。

倍感兔死狐悲的进步党议员还在奔走努力，并前往内阁与总理熊希龄交涉。解散国民党的总统令上面，副署着熊希龄的名字。

面对前来交涉的众议院议长、副议长，熊希龄竟然宣称希望解散国会，并实行五年军政。一时间舆论哗然。

1914年1月，袁世凯宣布停止两院议员职务，并着手组织“御用”的约法会议，名为增修约法，实际上是完全废止了《临时约法》，国会彻底被解散。

时任参议院秘书长的张嘉璈不由感叹：“那时我感觉他(袁世凯)完全是旧思想，而无近代新知识……他只想做大官，掌权，对于现代政治知识，他尚不够充实。”

其实，对于现代政治知识不够充实的何止袁大总统?国会解散一事，除了袁世凯与地方军政要人，当时副署的总理熊希龄也被认为是帮凶之一，其领衔的所谓“名流内阁”因此被世人讥讽为袁御用的橡皮图章。“名流内阁”成立于1913年9月，因其阁员熊希龄、梁启超、张謇、汪大燮等都是社会名流，故此得名。

张永认为，熊希龄、梁启超这样的社会名流，都是开明专制的拥趸。只是，强权压倒一切的民初政治中，狡兔已死，走狗岂能免掉被烹的命运?袁世凯足够“专制”，却不“开明”。1914年2月，熊希龄辞职，随后，教育总长汪大燮、司法总长梁启超相继辞职，成立才5个月的“名流内阁”轰然倒台。