2019年12月20日人民论坛网发表了《基层心声：基层治理缘何陷入“空转”？》的文章，我读了好几遍，反复思考，四十多年的机构改革，为什么一些领域机构重叠、职责交叉、权责脱节这么顽固？机构职责划分仍然职责缺位和效能低下；机构职能上下不对口，权责划分不尽合理，事业单位职能定位，基层机构改革难以推动等等诸多问题？结合当前新冠肺炎疫情中在基层治理曝露出来的问题，静下心来用理性思维反思我们体制机制到底出了什么问题？

本人强调一个哲学问题“认识”，因为在人类世界里，任何事（事情、事物、事业、事务）认识是前提，认识清楚了，认识到位了，认识正确了，才有好的目标思路，才有可能落实正确举措，其结果自然就能达到预期目标，如毛主席《论持久战》就是认识时局最代表性的杰作。

假如盲人摸象、盲人扪烛、管中窥豹、指鹿为马等等，认识不清或认识不透彻甚至认识问题本末倒置，即使有思路，有举措，但其结果也会出现错误或者走弯路。

毛主席在《实践论》里告诉我们：“认识的真正任务在于经过感觉而到达于思维，到达于逐步了解客观事物的内部矛盾，了解它的规律性，了解这一过程和那一过程间的内部联系，即到达于论理的认识。重复地说，论理的认识所以和感性的认识不同，是因为感性的认识是属于事物之片面的、现象的、外部联系的东西，论理的认识则推进了一大步，到达了事物的全局的、本质的、内部联系的东西，到达了暴露周围世界的内在的矛盾，因而能在周围世界的总体上，在周围世界一切方面的内部联系上去把握周围世界的发展。”

近来武汉发生新冠肺炎就是一个“认识”问题，2019年12月就已经出现了人传人的病例，临床第一线医生已经发出预警信号，2020年1月3日新型冠状病毒已经分离成功（钟南山院士2月27日讲话），作为地方职能部门卫计委和疾控中心本应该向社会以《中华人民共和国传染法防治法》传递正确的信息，可是在认识上模糊不清，判断出现偏差，要不是84岁钟院士于1月20日大胆讲真话实情，武汉肺炎疫情的后果真难以想象。为什么钟南山院士能认识到位呢？因为几十年来他一直在临床第一线，有敏锐的洞察能力和丰富的感性认识，所以就能认识到事物变化内在本质，作出的判断底气自然十足，因此敢说实情真话，敢向错误的判断说“否”。

认识来源于实践，只有从实践中调查研究，才能真正观察并掌握事物发展规律，才能透过现象看到事物内在本质和相关属性以及发展趋势。否则，只坐在办公室，听听汇报或者看看书面材料，缺少实践中的无字之书，很难认识到事物本质。这次新型冠状病毒疫情足够证明“认识”的重要性。

我国古代《贞观之治》就认识到“夫治国犹如栽树，本根不摇则枝叶茂荣”的治国理念。2016年11月本人写了《治国犹如栽树 理政如同优化树》的文章，读了《基层心声：基层治理缘何陷入“空转”？》后，就当前推进政府机构改革为什么这么难？再次谈一谈个人认识，希望对我国机构改革有所启示。众所周知，栽什么树结什么果，这就是事物发展规律。从唯物主义观点讲，先栽果树，后才结果实，在人类社会还没有出现想什么果实就会有什么果实的唯心主义。当然，人们在食用果实时，总结出来的经验又不断去改造它，再回到实践中去。虽说果实的口味有所改善，但果树的内在本质属性不会变。由此推理，本应是设置什么机构，就会发挥什么职能作用，可是，我们是这样认识的吗？不是的，每次机构改革都是定职能定机构，真不明白，机构还没出现怎么会有职能呢？这是不是坐在办公室主观想当然？就这样，定职能在先，机构越定越多，越定越复杂，改来改去，改得基层干部群众不知所措。十多年来，本人多次呼吁要想跳出“精减――膨胀――再精减——再膨胀”怪圈，就必须转变思维，改变思路，回归到辩证唯物主义理念上来，机构决定职能，职能科学不科学反过来促进机构改革，这才是硬道理。

什么是机构？中国汉语是这样解释的，机构指两个或两个以上的构件通过活动联接以实现规定运动的构件组合。从这个概念就告知我们，机构他是人们实践中客观需要的一种事物，不由人的主观意识而决定，当然，也要认识到随着社会发展，人们又不断改革他。也就是说，机构有自身规定的运动轨迹，有自身的本质属性，如同树一样客观面对我们。再说通俗一点，在人类社会，任何民生事物（事务、事业），需要有客观主体去实施、有办公场所去议、有人具体去操办，这个客观主体就是人们常说的机构。比如卫生医疗机构，过去需要，现在需要，将来仍然还需要。再比如，互联网这件民生之事是时代发展的产物，过去没有，所以当时的社会就不需要互联网管理机构，现在有了，就必须设置互联网管理机构（如何设置后面叙述）。教育、农业、交通、安全等等民生之事同样如此。社会上所有民主小事（事物、事务、事业）汇集一起不正是国家大事么？所以我们认为民主之事才是设置机构的源头，是国家治理的根本，而不是定职能定机构定出来的。本人真希望这个认识能引起共识。

什么是机构职能？广大干部群众最容易理解、也最接地气说法，机构内工作人员做本该做的事务所起的作用和发挥的功能就是机构职能。从法治角度讲，机构内工作人员履行法定职责发挥自身所应的作用和功能就称机构职能。关于职能的论述本人多次发文，在此从栽树的角度，叙述机构与职能的关系。栽树首先要认识树的品种，树的属性，其次考虑树能适应环境如气候、土壤等，再其次还要考虑整个自然生态平衡。栽下树，在阳光雨露中茁壮成长，有的树开花结果，有的树吐故纳新吸收二氧化碳吐出氧气，有的树成为人们观赏的东西，有的树成为人们需要的木材如此等等，不同的树发挥不同作用和功能。设置机构同样如此道理，比如设置农业机构，就是要给社会提供足够的农产品，发挥农业所应的作用和功能；设置教育机构，就是为社会培育人的地方，设置医疗卫生机构就是保障国民健康生活的场所，设置公安机构就是保护全体公民安全地生活工作……等等。

农业机构本质属性就是保护种植和养殖健康有序发展，永远为人们提供所需要的农产品，任何时候本质属性不会改变，这就是根本。而变化的只是农业技术手段、服务方式、管理方法、人们对农产品的需求等等。其它行业同样如此，机构的设置如同栽树，栽下的树，固住了根本，就不要摇摇晃晃，移来移去，让其机构在党的领导下，在法律规定范围内发挥好自身作用和功能。

由此可知，栽下树在前，发挥作用和功能在后。也就是说，机构设置在前，发挥职能作用在后，这才符合马克思主义唯物主义观点。可是，我们每次机构改革都是“定职能、定机构、定人员”即三定改革方案，三十多年来，这种想当然的定职能，是不是导致职能重叠、职责交叉、机构膨胀根本原因，我们真要静下来好好地反思了。

机构职能与政治的关系，任何机构没有人的参与，只是挂在墙上的职责，不可能产生职能，这是最基本的认识。有人的地方，就有意识形态，就必须讲政治。政治是要讲立场的，站在什么立场就为什么人说话，站在人民的立场就为人民服务，站在资产阶级立场就为资本主义服务。而机构职能着力点在客观事物上，注重以事实为依据，以法律为准绳，实事求是。马克思主义认为，客观事物有自身规律以及内在本质属性，绝不随人的主观意识变化而变化。所以从客观角度讲，机构职能只讲科学与不科学，不应该有立场之分，但是，我们同时也要认识到，人有主观性，在做事务时存在着个人立场，同样一件事，站在不同的立场，就会有不同看法，做起来就会产生不同的作用和效果。

在国家治理过程中，政治永远作为治理的前提，任何情况机构职能必须遵守政治立场。国家处于紧急状态时，比如战争、内乱、瘟疫等等，任何机构所作所为首先服从政治，此时自身的职责就放在次要位置上，而在社会建设和平发展时期，政治就要转向以治法为中心，让机构法定职责各尽所能，各履其职（履职前提要《科学立法民主立法立良法》）。

政治清明有助于机构依法履职，而且促进机构职能越来越科学，机构职能科学有利于推进政治更清明；他们既有区别，又相互统一，相辅相成。

机构设置要遵循如下几点：

一、以民生事务为本根。“治国有常，而利民为本”，党的十九大报告明确指出，不断满足人民日益增长的美好生活需要，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障。具体地说，吃、穿、住、行、用、安全、健康、学习等等物质生活和精神生活，从治理体系角度说，一定要按照事务的属性（不研究事物属性而设定机构，就是盲目的，而且职能重叠、职责交叉、机构臃肿是必然的）设置农业、住房、交通、商业、教育、医疗、就业、环境、文化、安全等机构，让这些机构切实发挥自身法定的职能，有力地推动民生建设，件件都为人民着想，事事真抓实干，我们坚信，只有这样，治理起来就有序，人人就安居乐业。

二、以当地人口为基础。随着社会发展，有的乡镇人口越来越少，机构设置和人员编制自然要减少；有的社区人口越来越多，机构设置和人员编制自然要增加。麻雀虽小，五脏必须俱全，一百万人口城市与五百万人口城市，虽然人口数据差别大，但重要的民生发展和保障的事不能缺，机构设置可以相同或相近，但机构内人员编制要与人口数量成正比。

三、以地域特点作参考。地理状态不同，机构设置也有差异，有的地方是山区，要围绕山区设置机构，比如煤矿业丰富，机构设置重点在矿业，有的地方是海洋，比如三沙市，设置机构就要围绕水上作文章。

四、以当地经济为依据。经济是社会发展的“血脉”，经济发达的地区，比如，第三产业的比例较大，机构设置肯定要向第三产业倾斜，经济还比较落后，机构设置就不能拿发达的地区去套，重点在以第一、第二产业设置，随着社会经济发展，逐步向第三产业拓展。

五、机构设置只有层级不同，没有官级之分，也就是说，机构层级与官员行政级别要分开，比如，中央——省——市（县）——乡（镇）；国务院——部委——司局；省政府——厅——处；市政府——局——科，机构层级相对固定，就像栽下的树任其属性去拓展，不能随主观移来移去，而官员级别相对而言是动态，参照《公务员法》去实施，比如有的干部一辈子适合乡镇，只要他政治过硬，全心全意为人民服务，尽心履行职责，当地群众口碑又好，他的公务员级别可以不断上升。没有强弱之差，任何地方，机构只有分工不同，属性的区别，比如说，财政部门与农业农村部门都重要，没有主次之分，没有强势和弱势之别。

六、机构一定要向专业化、法治化、职能化方向转变。目前，从这场疫情防控的人民战争、总体战、阻击战看，我们最大的优势是政治，确切地讲，以习近平同志为核心的党中央率领下，全国人民更加团结奋起，心往一处想、劲往一处使，党政军民学、东西南北中，汇聚起排山倒海雄伟力量。但也要清醒地认识到，抗击疫情，既是一场大仗、硬仗，也是对我国治理体系和治理能力的一次深度检验、一次综合性大考，尤其是在职能科学方面上确实还有待于改进。关于职能科学本人早有论述，这里不再重复。

    本文从认识角度论述机构设置与当前基层机构改革，在理念上有所不同，但决不是妄议，而是本人在基层经过三十多年实践观察和调查研究产生的，也是一个理性认识的回归，真希望这个理性认识能引起共鸣。当然，我们不能犯颠覆性错误，但是，若路越走越窄时，就要有颠覆性认识，要有强烈地反思，否则就成了不归路。为了慎重起见，本人建议选择一个比较小的市（县）进行试点探索，实践—认识—再实践，总结成功的经验再推广，我们坚信：只要认识正确，认识到位，建设职能科学，机构治理发挥效能作用一定能上升新台阶，国家治理体系和治理能力现代化一定能早日实现！

（作者：单双祥，湖北省鄂州市农村集体产权制度改革办公室；来源：昆仑策网【作者投稿】）