黄卫东：《中国人民银行法》禁止央行在市场购买国债吗？

点击：作者：黄卫东来源：昆仑策网【原创】发布时间:2021-05-18 08:32:32

【内容提要】本文指出赤字货币化是央行被动应政府要求，用印钞办法解决财政赤字，而央行应市场需要增发货币，主动在市场上购买国债，不是赤字货币化。欧美各国都是印钞购买国债为主，甚至美国的主流金融教科书介绍，美国央行只持有国债，作为美元发行依据。相反，央行依据外汇储备被动发钞，不仅丧失央行独立性，而且将货币发行主权和发行收益都送给西方资本家，给国家带来巨大经济损失。本文建议，人大应监督央行正确理解和执行央行法，发行人民币应主要购买国债，交给财政部。

2020年9月10，货币政策司司长孙国峰在《国际经济评论》双月刊上发表《现代货币理论的缺陷——基于财政视角》一文[1]，反对财政赤字货币化，文章指出，在实践上，财政赤字货币化均酿成了严重通货膨胀的恶果。文章赞扬了1995年的央行法规定“中国人民银行不得对财政透支，不得认购、包销国债和其他政府债券”“中国人民银行不得向地方政府、各级政府部门提供贷款”，认为从法律上明确了人民银行不得对财政“透支”的制度安排。作者发表此文，实际上是反对央行增发货币到货币市场上购买国债，这是央行法公布以来，央行一直坚持的做法。此文暗示央行发钞购买国债，是财政赤字货币化，从而是错误的，支持央行做法。虽然国内早就有很多学者要求央行发钞购买国债，包括笔者2013年就提出，央行发钞应主要购买国债[2]，但央行在1995央行法通过后，从未发钞购买过国债。也有学者将这种主张与财政赤字货币化关联起来，如中国财政科学研究院院长刘尚希提出适度的赤字货币化建议，并非主张赤字货币化，而是主张央行在未来购买5万亿元国债。孙发表此文，是央行主管官员解释，为什么央行反对发钞购买国债的主张，显然央行要继续延续过去的做法，包括最近半年多，继续无视很多学者的呼吁。

但是，作者在文章最后又承认，“扩张的财政政策、中央银行购买国债、量化宽松货币政策都是现代宏观经济学的应有之义，并不是从现代货币理论引申得出的，其效果也与现代货币理论无关。”，也就是说，现代宏观经济学支持央行购买国债，实践上也很常见。事实上，西方发达国家增发货币基本都是购买国债，也就是主要依据国债发钞的。美国著名金融专家切凯蒂教授在所著的美国主流金融教科书《货币、银行与金融市场》2006年版中称[3] p411，美联储只持有美国国债。表明美国央行发行美元的依据是美国国债。2008年金融危机爆发后，美联储不仅发钞大量购买美国国债，而且购买了大量美国国企两房公司债券，但主要货币发行依据还是美国国债，在美联储成立后的一百多年历史中，美国国债一直是美联储发行美元的主要依据。

央行发钞购买的对象，就是货币发行依据，也就指明了谁得到了央行增发的货币。如果以黄金为货币发行依据，央行发行的货币就交给了黄金生产者；如果以白银为货币发行依据，就等于交给了白银生产者；以国债为发行依据，就交给了中央政府，虽然中央政府需要付国债利息，但央行所获得的以利息为主的利润，也都上交给中央政府，等于免费将发行货币交给中央政府。经济金融界称这笔收入为铸币税，实际是市场经济需要大量货币，央行印钞购买国债交给中央政府，给市场提供货币，只要央行一直以国债为主要发行依据，就等于免费让中央政府获得这笔收入了。

历史上，西方各国号称以黄金或白银为纸币发行依据，但实际上大多数货币发行依据都是国债，黄金常常只占很少部分，美国曾经一度规定不低于25%，最终因难以执行，在1971年8月15日由总统尼克松宣布放弃。1694年英国设立英格兰银行，对英国的主要贡献之一，就是英格兰银行签发的银行券，也当流通的货币，主要用于购买国债，它们的发行依据主要是国债，从而为政府提供了一笔巨大的收入[4]。当时英国还遗留很多古代氏族公社时期民主决策的封建制度，国王对封建贵族征税能力十分有限，难以满足对外侵略扩张的要求，有了英格兰银行提供的这笔资金，英国对外侵略扩张能力得以明显提高。

回顾历史，上个世纪八九十年代，我国曾长期财政赤字货币化，也就是政府要求央行被动发钞，填补政府财政赤字。当时我国曾多次搞建设大跃进，如七十年代末的洋跃进[5]，主要通过央行印钞给政府提供资金来推动巨大的建设计划，包括进口设备就高达800亿美元，接近5年前43计划的20倍。也多次造成物价飞涨，使货币和经济濒临崩溃，1993年物价上涨尤其严重，当时全国居民生活费用价格比上年上涨45%,生产资料价格比去年同期上涨30%[6]。在此背景下，人大在1995年通过《中国人民银行法》，孙所述相关条款的主要目的是禁止财政赤字货币化，也就是禁止政府通过行政命令要求央行购买政府债券，借钱给政府财政部，从而过多增发货币，落实到具体法律文字上，则是禁止央行直接借钱给各级政府。但是，央行法并没有禁止央行在市场上主动购买国债。央行购买商业银行持有的国债，其客观效果是支持了政府借贷，但并非给政府直接提供贷款，并非违反央行法上述条款。事实上，央行法第二十二条第五款明确规定，央行的主要工作之一，是在在公开市场上买卖国债和其他政府债券及外汇；其中首先是购买国债。

多年来国内主流经济金融界很多人主张与国际接轨，实际是主张与西方接轨。事实上，西方央行主要购买国债发钞，这是西方央行法明确规定的。例如，美国联邦储备法第14条规定[7]，央行公开市场操作之一，是买卖美国联邦、各邦和县的公债；第18条第5款规定，允许购买此类公债的联邦储备银行发出等于此类公债面值的货币（流通券），也就是允许美联储增发美元购买美国各级政府发行的公债，但只能在公开市场进行。

但是，自1995年央行法通过以后，我国央行主要依据外汇储备被动发钞[8]。2010年8月16日，曾担任央行货币政策委员会委员、北大国家发展研究院院长周其仁在经济观察报发表文章称[8]，上述银行法为一项意义深远的制度安排，是关闭了政府主动超发货币之门。同时又指出，在主动超发货币之门被关上之后，又开出了一个被动超发货币的口子。我国每年新增的国家外汇储备，全部是央行用基础货币买进来的。按照周其仁教授的介绍，“被动”者，由不得你也。究竟有多少外汇流进中国，究竟央行为购汇要担负多大的基础货币负债，再也不是央行“主动的货币政策”的结果。央行每月公布的资产负债表上也清楚地标明了这一点，其中资产部分的外汇占款，就是央行印钞购买西方货币的总数，也是央行储备大量外汇的主要根源。从央行负债表可以清楚地看出，自1994年开始，央行就开始大量购买外汇，将西方货币当作人民币发行依据了，到2005年，央行将人民币发行依据全部转换为西方货币，一直到2014年9月，才开始增发人民币购买商业银行债券，但此前发行的人民币依据依然是西方货币，直到现在，还占人民币发行依据70%。

央行依据外汇储备被动发钞，等于是根据西方国家的需要发行货币。现代金融学教科书[3]p374通常都会介绍央行必须坚持独立性，不为政治压力所左右。这是因为央行最初是政府的银行，首先执行政府的指令，政府让央行印钞，应对面临的危机，是看起来代价最小，实施起来最容易的方案，也是过去最常用的方案。很多时候都因政府要求央行过多印钞，造成恶性通货膨胀，导致货币和经济崩溃，例如我国民国末年发行的金圆券，美国独立战争时期发行的大陆币，都贬值得分文不值了，用美国英语表达，就是贬值得不值一个大陆币了[9]。这也是孙国峰司长所述主流金融界反对财政赤字货币化的主要原因。

现代金融学教科书[2要求央行应依据市场需要发行适当数量货币，而不是应其他要求，包括本国政府要求被动确定印钞数量，这也是各国央行法规定的央行主要施政目标之一保持物价稳定所要求的基本条件。但这并不禁止央行印钞主动购买国债，事实上，西方各国央行印钞，主要购买国债，包括欧洲央行购买的也是欧盟国家的国债，将增发的货币交给自己的政府财政部，从未印钞购买他国货币，从而依据外汇发钞，也从不大量储备外国货币。虽然政府储备少量外汇，也是让他国侵占货币主权，但这是政府调控货币兑换市场满足对外贸易的需要，用财政收入购买的外汇，而不是为了发行货币。依据外汇储备被动发钞，使得央行完全失去了独立性。

美国联邦储备法[7]从未允许央行印钞购买外国货币，只能根据美国财政部授权，使用政府资金买卖外汇的市场方式干预汇率市场，而不是印钞购买外汇，美联储的官方对此有很清楚的介绍[10]。历史上，即使英镑还是二战时期的“国际货币”，美国在二战时，也从未接受英国使用英镑支付军火款，而是让英国用尽黄金白银后，作价转让一些处于战略要地的殖民地给感兴趣的美国；后来则要求英国政府从美国贷款美元支付。战后提供美元贷款，则是要求英国政府承诺英镑可兑换美元，让英国控制的殖民地政府可以自由兑换，作为获得美国贷款的先决条件之一。当时英国因战争破坏，生产能力很低，英镑购买力很差，无法与美元相比，英国所建立的殖民地政府纷纷将英镑兑换为美元，仅仅5周就耗尽了英国的美元储备，从而不得不停止兑换[11]；也让英国殖民地将它们的货币发行依据从英镑转变为美元，夺走了英国的“国际货币”地位。如果美国接受英镑，英国各个殖民地政府也就没有必要预先兑换英镑为美元，从而不会在对美国之外其他国家贸易中使用美元，美国也就无法取代英镑的国际货币地位了。

依据外汇储备发钞，最初是英国为殖民地制定的货币发行办法，最早是英国1849年为其在印度洋的殖民地毛里求斯定制的货币发行办法[12],发行的纸币与殖民地政府储备的英镑一一对应,完全是英镑的代用券。其主要目的是掌握殖民地的货币发行权，不仅获得殖民地货币发行收益，而且控制殖民地经济，使殖民地经济主要为英国服务，大部分产出都被英国拿走，后来在英国控制的殖民地普遍实行，例如，香港就长期依据英镑发行港币[13]。二战时，英国就借助在殖民地的货币发行权，通过增印英镑到殖民地换取殖民地基础货币，购买殖民地物资，从殖民地获得140亿美元物资支持战争[14](p246)。对比中国当时的中央政府在国内获得的税收不过6亿多美元，抗战八年投入到抗日战场的资金还不到英国从殖民地掠夺财富的三分之一。

自1995年以来，我国央行主要依据外汇储备被动发钞[8]，增发的人民币主要用来购买西方货币，交给西方，而换来的西方货币则作为人民币发行依据，只能最终用于国内回收人民币，从而主要购买西方国债，利率接近0，等于也免费借给西方，等于将货币发行主权和发行收益都完全交给美国和西方。让西方印钞就可以换取人民币，就可以到中国购买工厂，控制中国经济资源，等于是当西方的经济殖民地，是最愚蠢的货币发行方法了。自1995年以来，央行从未给自己的政府提供人民币，不仅将增发的人民币基础货币20多万亿都免费交给美国和西方，而且将全国人民生产物资出口，以及为西方资本家建设工厂等资产，换来的西方货币，也都几乎免费借给美国和西方，加上美国和西方获得部分基础货币购买资产，以资产等做抵押，从我国金融体系中贷款常常几倍于投资，获得了更多的衍生货币。持续25年的执行，美国和西方从我国金融系统获得的资金，已经高达上百万亿元，等于将国内经济资源大都交给西方资本家组织，西方使用它们获得的利润和财富更是天文数字。

2013年01月08日中国科学院国家健康研究组对外发布《国家健康报告》第1号中披露[15]，美国从全球攫取的红利达73960.9亿美元，占全球总量的96.8%，是攫取红利最多的国家；中国损失的财富高达36634亿美元，占全球财富损失的47.9%，是全球财富损失最多的国家。报告指出，中国人均损失财富达2739.7美元，相当于中国年人均可支配收入的1.2倍;2011年中国损失的霸权红利，相当于中国军费开支的33倍、科技投入的44倍、教育投入的16倍和医疗卫生投入的37倍。若按劳动时间计算，中国劳动者有60%左右的工作时间是在无偿为国际垄断资本服务，创造“剩余价值”。如此货币发行制度下的市场经济，也许能优化配置资源，但配置的结果是劳动成果大都到了西方手里，是对我们最不利的市场经济。

自1995年以来，央行一直错误理解我国央行法第28条和第29条禁止财政赤字货币化的要求，将该条款理解为禁止央行购买国债。由此造成现代人类社会最荒谬的现象，一个国家的央行，增发货币不能购买本国国债，借给本国政府；反而能购买战略对手的国债，借给自己的战略敌人，甚至将发行的货币都免费交给战略敌人。难怪张庭宾先生称我国的央行是美国央行的分部。

央行必须更正错误的货币发行办法，人大应监督央行正确理解和执行央行法，还应修订澄清央行法的条款，消除误解。央行发行货币的主要依据，必须更正为国债。此举不仅将外汇储备移交政府，用于进口物资，缓解国内市场因物资不足货币过多带来的物价上涨问题，而且将为政府财政提供多达20万亿元的资金，如果大都用作失业救济，可大幅度提高劳动者收入，从而提高国内市场需求，解决当前面临的严重生产过剩问题，相反，如果用来救助资本家，建设生产能力，只会加重生产过剩问题。

参考文献

1.孙国峰, 现代货币理论的缺陷——基于财政视角；全文见：http://ejournaliwep.cssn.cn/qkjj/gjjjpl/gjjjpl205/202009/t20200910_5181476.shtml. 国际经济评论, 2020. 2020(5).

2.黄卫东, 《中国人民银行法》亟需修订，全文见http://www.caogen.com/blog/Infor_detail.aspx?articleId=50160. 改革内参（本期公开发表）, 2013. 2013(17): p. 18-21.

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4.Eugen Von Philippovich, t.b.C.M., History of the bank of England,second edition. 1911, Washington: Government Printing Office. p. 72.

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6.张慧, 1993:中国通货膨胀问题研究综述. 财经政法资讯, 1994.

7.魏盛鸿, 银行法全书. 1995: 宇航出版社. p. 1109.

8.周其仁, 汇率评论之十六：被动超发货币的教训，经济观察报 2010年8月16日，http://zhouqiren.org/archives/979.html；收录在《货币的教训汇率与货币系列评论》；另参考：央行依据外汇储备被动发钞的官方证据 - 黄卫东 http://www.caogen.com/blog/Infor_detail/78174.html. 2010: 北京大学出版社，2012.1出版. p. 46--51；

9.Friedman, M., 货币的祸害，安佳译. 2008, 北京: 商务印书馆. p. 182-195.

10.美联储, ed. the federal reserve system purposes & functions. 2013, the Board of Governors of the Federal Reserve System, USA p. Pages.

11.（英）佩克著；卢明华等译, 国际经济关系 1850年以来国际经济体系的演变. 1990: 贵阳：贵州人民出版社. p. 280.

12.周丽霞, 货币局制度及其基本运行特征. 中国社会科学院研究生院学报, 2004. 2004(3): p. 41-46.

13.孙茂辉, 香港货币局制度的变迁与创新. 当代港澳, 2002. 2002(1): p. 20-25.

14.Hudson, M., 金融帝国，美国金融霸权的来源和基础，嵇飞等译. 2008, 北京: 中央编译出版社. p. 118，311，335，401，84.

15.杨多贵等, 国家健康报告，另参见报道：2011美国攫取霸权红利逾7万亿美元中国损失最多-中新网http://finance.chinanews.com/cj/2013/01-08/4471109.shtml. 2013, 中国科学院国家健康研究组: 北京.

（作者系昆仑策特约评论员；来源：昆仑策网【原创】修订稿，作者授权发布）

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