丁元竹：合理增加公共消费加快释放国内市场需求

点击：作者：丁元竹来源：“中国经济报告”公众号发布时间:2020-07-17 09:50:01

【提要】加快释放国内市场需求，扩大居民消费，合理增加公共消费，是中共中央针对疫情冲击，加快恢复生产，维护社会稳定，推动国家经济社会中长期持续健康发展做出的重要部署。面对全球经济几乎停摆的严峻形势和各类企业因停工停产带来的生产和就业压力，合理增加公共消费，对于完善收入分配制度，扩大国内需求，确保就业稳定，稳定生产生活，促进社会有序向上，避免经济大幅持续下行，都具有十分重要的意义。

2020年是“十三五”规划收官之年，也是“十四五”规划编制之年，面对国内外错综复杂的经济社会环境，加快释放国内市场需求是当前和“十四五”时期的重要任务之一。2020年3月27日，中共中央政治局会议强调，要加快释放国内市场需求，扩大居民消费，合理增加公共消费。这是党中央针对疫情冲击，加快恢复生产，维护社会稳定，推动国家经济社会中长期持续健康发展做出的重要部署。面对新冠病毒传播快、易感染、不确定等特点，以及因全球经济停摆、各类企业停工停产带来的生产和就业压力，合理增加公共消费，对于完善收入分配制度、扩大国内需求、确保就业稳定、稳定生产生活、促进社会有序向上、避免经济下行压力，具有十分重要的意义。

一、合理增加公共需求与公共服务制度安排

公共消费是指由政府和为居民服务的事业单位、社会组织承担费用，对社会成员提供消费性物品和消费性服务的消费活动。公共消费具有再分配、扩大消费和扩大就业的功能。在不减少个人消费投入、降低个人消费品质和减少企业就业前提下，适当扩大公共消费规模是推动社会健康发展的重要制度安排。政府通过扩大公共物品和公共服务支出来增加福利性消费，把公共财政花在包括支付养老金在内的各项社会保障项目和基础设施改善上，推动经济社会协调发展。公共消费和私人消费在一定条件下、一定程度上、一定范围内相互支持，否则就会相互抑制。

现代政府的职能决定了政府通过扩大公共物品和公共服务支出增加公共消费，提供服务，配置物品，如社会保障、城市管理和规划、国防力量等。政府组织这类公共物品或公共服务的形式大致有：一是直接由税收支持，其产品直接由政府规定。二是与直接的行政机构有区别，拥有专门商业目的的公共所有企业（特别是制造业，国有企业），其产品一般不由政府直接规定，但其目标、经营条件等由政府规定。三是部分外包，被视为公共部门模式。完全的外包或购买一般由私人公司代表政府提供全部服务。部分外包由私人部门参与，但公共部门拥有资产所有权。谈到公共消费还会涉及市民服务。市民服务是政府服务的一部分，其中个人根据专业性质受聘，竞争上岗。

国民收入分配过程中的消费和投资包含私人消费和公共消费、私人投资和公共投资。确定公共消费和公共投资的比例不仅依据经济学理论，尤其要依据经济社会发展客观现实，在对客观现实进行深入的理论研究和实地分析基础上来确定。其中，必须认真研究公共部门就业容量。从历史上看，城市化是公共服务供给过程，从农村转移出来的劳动力需要在城市服务业就业，自己及其家人也需要教育、卫生和医疗等服务。仅仅发展生产性服务不足以实现经济高质量发展的目的，必须通过公共服务和社会服务来适应生产性服务要求，在这过程中满足人们的公共服务需求，扩大公共消费。必须处理好生产性服务和公共服务的关系，否则其直接结果是，造成生产过剩进而影响财富增长。

公共消费是历史发展的产物。根据公共管理理论，公共服务是政府在市场失灵情况下发挥作用的一种必要选择，是实现社会公平的重要手段。基本公共服务具有公共服务或公共物品的基本特性，包括非排他性和非竞争性，除此之外，“每个社会都会根据自己的经济实力、市场和制度环境，以及实际的公共需求，来做出合理的选择”（刘小玄、赵浓，2007）。考虑到公共财政支出能力，一些国家在公共服务中划分出基本公共服务（表1）。因此不同国家或地区，在不同发展阶段或时期，基本公共服务的范围和特点不一样。这一方面取决于能够满足社会公共需求意愿、可以用于再分配的财政收入，还取决于政府失灵程度、市场发育程度、社会组织成熟状况、公共部门交易费用高低等诸多因素。国际上也有人把基本公共服务称为核心公共服务，如教育、保健、社会安全网等。政府需要提供公共服务，但是政府不能提供所有的公共服务，更大程度上，政府只能做出制度安排。

公共服务在各个国家的发展状况有差异，大部分国家的公共服务包括警察、军队、公路、公共交通、基本教育和保健，等等。公共部门提供的服务很难把不付费者排斥在外，如路灯、义务教育等。很多公共领域是面向全社会提供服务的，旨在实现基本公共服务均等化。现代基本公共服务制度是工业革命基于对公共事务和社会问题处理而做出的制度安排，是指国家或社会依据一国宪法和法律，以政府作为责任主体，通过一定的制度安排和作用机制，为本国国民提供经济福利的国民生活保障和社会稳定系统。让所有的地方政府有能力为本地居民提供一定的、最低限度的公共服务是均等化背后的基本财政原则。在大部分国家，基本公共服务制度涉及到地方政府、均等化体系和财政税收制度，尤其是转移支付制度。

二、公共消费与扩大就业

公共领域的经济功能主要表现在公共领域的就业和消费，涉及制度体系和服务体系。按功能定义，“公共部门包括与公共管理、社会保障、法律和秩序、教育、医疗保健和社会文化服务相关的所有组织”（陈福今、袁曙宏，2005）。制度体系包括公共财产、法律法规、管理执行机构。比较典型的例子是社会保障，包括制度设计和服务体系。服务体系包括管理执行机构本身、服务供给组织，通常我们将其称为管理机构、经办机构。换句话说，公共领域至少包含了政府公共领域制度制定机构、制度执行机构、配合制度实施的服务机构，涉及到政府自身、提供公共服务的社会组织和私人部门，还涉及到人、财、物。由此就有公共消费和公共就业。

扩大公共就业是政府公共服务的重要内容，一方面，确保每个人充分就业是保障个人享有公共服务的前提条件，只有个人有就业机会，才会有收入，才有能力消费公共服务；另一方面，通过扩大公共服务，加大与公共服务有关的基础设施、设备投入，才可能实施更多人力资源配置和提供更多就业机会。公共部门发展和公共服务扩张本身就是扩大就业。基层公共部门是劳动密集型部门。有公共消费就会有公共就业。公共消费增加和服务供给增加必然导致公共部门劳动力市场扩大。从国际经验看，公共部门劳动市场具有两个重要的特征，一是公共部门劳动市场巨大，在大部分发达国家占整个就业的15%以上，尤其是在公共服务需求扩张时期。二是公共部门劳动力市场与私人劳动力市场不同。例如，“公益对美国GDP的贡献率是7%，对美国就业人数的贡献率是11%”（袁岳，2009）。

公共消费在大多数情况下是由地方政府推动的。依照法律，地方政府在自己的辖区行使职能，各个国家因历史和政治体制不同而采取不同的地方治理体制。现代社会中，地方政府在中央政府规制下实施税收等政策。研究地方公共消费与就业，必须把地方政府和与地方政府发挥公共服务与社会管理职能相关的社区、社会组织联系在一起。它们共同组成国家和社会基层的基础。这个基础如何搭建、是否合理，决定着国家治理体系和治理能力，也决定了社会秩序。地方政府在多大程度上吸收就业还取决于这个国家的社会结构，以澳大利亚为例。澳大利亚地方政府的雇员仅占公共部门就业人数的10%，与大多数国家相比，澳大利亚的地方政府确实很小。在税收方面较加拿大和德国要少几倍以上，但是澳大利亚地方政府的基层性和地方性更加明显，社区发挥更重要的作用。发达的社区组织和有效的社会服务功能可以减轻地方政府负担，提供更加优质的公共消费物品和公共服务形式。一个国家基层政府架构和公共服务能力朝哪个方向发展，最初的目标设计非常重要。

有公共服务、公共消费就有公共支出。根据公共部门经济学，公共支出是国家发展的重要条件。公共支出的规模和结构随着经济发展的阶段性而显示出其不同特征。在由传统经济到工业化初期，政府公共支出主要投向有形资本，诸如基础设施，包括铁路、公路、机场、生活供水、卫生设施等。随着后工业化的来临，政府更多转向人力资本投入，诸如教育、健康、福利保障等公共服务领域。公共支出的变化不是政府任意决定的，而是由客观的工业化进程和城镇化进程决定的。当政府支出主要投向基础设施时，政府主要面向市场和企业，随着政府转向人力资本的投资，政府主要面向的是社会组织和公共服务机构。前者是市场和企业扩张阶段，后者是公共部门扩张阶段。

当前，中国经济社会发展进入新时代，这个阶段的公共投资应主要体现在对人力资本和技术创新的投入。在这个阶段，要合理扩大公共消费，通过扩大公共投资来实现扩大公共就业。在此基础上，满足人民群众日益增长的公共服务需求，形成与高质量经济相适应的公共部门，配合高质量经济协调运行。合理增加公共消费，要在公共服务质量上下功夫。地方政府之所以在公共服务供给过程中发挥越来越大的作用，还在于其所具有的公共服务性质。我们把公共产品和公共服务略加区别，公共产品更具有资本密集型特征，而公共服务更具劳动密集型特点。排水、供水、道路交通等公共产品需要大量的资金投入。公共服务的质量高度依赖于服务人员与服务对象之间的人际关系质量，如老年护理，原则是不能采用技术密集型或资金密集型，必须采用劳动力密集型，需要一个人为几个老人服务，比如，长期护理的人员安排等，这是公共消费能够推动公共就业的缘由。

为了落实党中央做出的合理提高公共消费的战略部署，需要深刻认识当前中国公共消费面临的问题。除了人口和劳动力总量外，存在的问题是公共领域消费不足，就业机会缺乏，以及基层公共领域发育程度不高。造成这种局面的原因，一是对发展的阶段性把握不够。当一国经济发展到一定阶段，居民收入有了一定程度提高，人民生活改善要求发展公共服务。随着公共服务扩张，公共消费和公共就业必然提上议程。二是混淆市场和公共领域的边界，纵容市场跨越边界进入不该进入的公共领域，不给公共部门足够发展空间。政府职能向服务型政府转变，不仅仅是提供更多公共产品，减少对经济生活和经济运行干预，更是要关注包括人财物等资源在中央和地方政府之间按照社会需求合理配置。实现经济高质量发展，必须使提供公共服务的地方政府拥有更多的资金和人力资源。要使地方政府拥有更多的公共服务资源必须推进行政体制改革，包括税收体制改革和人事体制改革。通过财政体制改革使地方政府拥有更大的财力；通过人事体制改革使地方政府能够按照公共服务需求配置人力资源，这样既缓解了就业压力，也为大中城市产业升级、自主创新和高质量发展提供更好的宏观环境。

在这个过程中，历史经验值得注意。美国在应对20世纪30年代经济危机过程中，发挥公共项目和公共消费的作用，尤其是聚焦于社会福利和社会保障及其相关服务体系建设。最初，时任美国总统胡佛认识到，公共建设和失业救助对于应对经济危机具有重要作用，但他的倡议没有得到地方政府的积极响应。后来，罗斯福“新政”开始，他在联邦层级上推进公共建设和社会保障体系。在罗斯福第一个任期，美国所得税最高税率升至63%，在其第二个任期升至79%。与此同时，政府对企业征收的联邦税的平均税率，从1929年的不到14%上升到1955年的45%以上。美国富人是“新政”的最大受害者，而蓝领工人，尤其是产业工人则成了最大受益者。另外，罗斯福在1932年总统竞选中把建立民间资源保护队作为就业救济政策的一部分，并在当选后立即着手实施。1933年5月7日，罗斯福通过“炉边谈话”高度赞誉民间资源保护队：我们将为100万失业人口中的25万人，特别是那些少有所依的年轻人创造就业机会，派他们投身到林业和防洪工作当中去。这个任务很重大，因为这意味着我们要为相当于常规军队人数两倍的人提供衣食起居。在组建民间资源保护队的过程中我们采取了一举两得的策略：既显著增加了国家资源的价值，又可缓解目前人们的贫困状况。民间资源保护队开办大量项目，诸如保护土壤，为湖泊蓄水、安装电话线路、输电线路、伐木、防火道建设、篱笆、植树、养蜂、考古发掘、家具制造，等等。他们在城市公园建设的大量建筑至今还保留在一些国家或州的公园中。从1933年建立到1942年项目结束，总计有300万人参与公民服务队。民间资源保护队组织了美国历史上第一支山火消防队，植树50万株。民间资源保护队成为大萧条时期最有影响的新政项目，实施于每一州和每一块领土。民间资源保护队的兴起表明，公共服务由政府领域拓展到社会领域，公共消费和公共就业相互联系、不可分割。如弗雷德里克·刘易斯·艾伦所说，20世纪30年代，“罗斯福最得意的一项计划——让25万年轻人走进深山老林，从事资源保护工作——很快就得到了国会的批准，没过多久，CCC(民间资源保护队)的年轻人走出家门，走进了军营，然后去了深山老林”。

2009年，为应对国际金融危机的冲击，中共中央和国务院及时出台政策，加速完善社会保障体系，为缓解国际金融危机冲击造成的压力，推动中国社会保障制度完善及其服务体系建设发挥了重要作用。

应对疫情冲击和面向“十四五”规划，中国社会保障体系有待于进一步改革和完善，教育和医疗资源有待于更合理资源布局，尤其是随着5G等互联网技术快速发展，通过合理增加公共消费，可以推动经济社会健康发展。过去人们认为，一定数量的公共设施建设，如街道、桥梁、兵工厂、海军基地、议会大厦、警察局和消防队，是提供基本的公共服务所必需的。社会对这些公共建设本身有需要，需要就是其存在的理由。现在，面对严峻的就业压力、复杂的国际市场，把合理增加公共消费提上议程，不是简单重复过去的扩大基建投资，而是着眼民生，着眼长期发展和实现民族伟大复兴，尤其按照中央提出的“六保”要求和应对新技术革命挑战，有重点有选择地开展公共领域投资和扩大公共消费。

一是扩大内需是扩大大部分人的需求，而不仅仅是满足少数人的奢侈需求。扩大内需是收入再分配过程，要通过公共投入让国民收入更多地进入广大工人和农民的口袋。必须始终要记住，“生产出来的一切东西，只是由于能为人类的需要服务，才对人类具有价值，而这些需要只有用消费来满足”（何正斌，2000年）。消费重要于生产。这就要求从历史发展的阶段性特征来分析现阶段居民的消费特征、消费需求。社会的幸福一方面建立在产品的极大丰富基础之后，另一方面又建立在公平使用这些产品基础之上。

二是扩大内需必须由重点关注物质领域的投入转向对人力资本的投入。历史教训是，一些部门、个别地方政府、个别企业和社会组织在扩大基础设施投资过程中，拼命争资金、争项目，却对项目建成后的运营问题缺乏深度考虑和谋划，项目建设和项目运营未能很好地衔接起来，项目建成后缺乏足够的运营费用、合适的运营体制和足够的人力资源，造成资金浪费、资源闲置。这类现象在基本公共服务、文化、环境保护、农田水利等基础设施建设中都曾发生过。一些地区利用国债和地方财政建设了大量的城市基础设施，由于财政困难，居民收入水平不高，缴费有难度，已经建成的设备和设施处于闲置状态。因此，扩大公共投资，要妥善处理好设施投资、设备投资、人头费用、运营费用的关系，真正实现和提高公共消费的目的。只有使项目运营起来，才能实现扩大就业，提高居民收入，扩大居民消费的目的。

三是让广大居民获益是实现有效扩大内需的关键。实现这一目标，不仅需要有正确的财政政策、货币政策、税收政策和公共服务政策，还需建立和完善相应的人力资源配置体制和机制，把项目运营与就业、居民生活、居民需求有机结合起来。

三、合理提高公共消费的建议

（一）坚持以人民为中心的发展理念

公共消费必须以民众的现实需求为宗旨，不能搞形式主义：为发展公共部门而发展公共部门，为公共消费而公共消费，为就业而扩大公共就业。必须始终绷紧以人民为中心这根弦，以此出发安排人民群众的公共消费。一是必须使公共消费与私人消费保持协调，不能因为公共消费而损害私人消费，也不能因为公共部门就业而损害私人部门就业。二是不能因为扩大公共消费导致纳税人生产性投入不足，最终损害经济发展。“虽然经济学家对政府消费的含义和间接影响意见非常不一致，但是没有人会反对这样的观点，即政府的经济活动应该作为一个部门来分析，就像企业部门和家庭部门一样”（海尔布伦纳，2001）。按照党中央的要求，合理增加公共消费必须在坚持发挥市场在配置资源中的决定性和更好发挥政府的作用之间拿捏好一个“度”。

（二）以在抗击疫情中发现的公共问题为切入点聚焦合理提高公共消费

这次抗击疫情取得了决定性胜利，疫情中暴露的问题需要在疫情之后有序解决。

一是积极探索大学生就业服务等形式。2020届800多万高校毕业生面临难适应线上面试、无法提前实习、企业招聘需求紧缩等挑战，可以采取公民服务等多种方式让应届毕业大学生先进入社会历练，积累经验，逐步进入就业领域。国家在公共财政上给予支持，教育部、人力资源和社会保障部、团中央等部门进行制度设计和方案制定。

二是财政支持解决好养老服务问题。据民政部抽样调查，与同期相比，疫情期间民办养老机构收入减少20%左右，平均支出增加20%-30%，压力非常大，必须给予支持和协助。

三是加快补齐医疗、社区卫生、城市基础教育、农村教育等民生方面的短板，坚持以保障基本生活水平为导向，坚持精细化、小型化、普惠化的方针，使人民群众生活质量提升到一个新水平。

四是针对这次疫情暴露出的防疫、医护、医院等医疗卫生领域投入不足问题，增加公共卫生领域的投入，缓解医疗卫生资源供给瓶颈。

五是做好心理辅导。新冠不仅带来了生命危险和经济挑战，还因失业、企业破产、亲人离去、社会隔离等带来一系列心理问题，这类问题会随着时间推移逐渐显现出来，需要从体制机制、机构建设等方面加以解决。

（三）依据公共消费便利性特征安排公共消费

有效提升公共消费水平，必须尊重客观规律。公共服务的特点是地方性、便利性和扁平化。公共服务需要与居民居住方式匹配，适应居民居住方式。

一是公共服务布局既要考虑效率，也要考虑消费者的便利需要。从历史上看，最初并不存在提供公共服务的基层行政机构，社区和家庭可以提供这类服务，私塾教育就是一个例证。随着城市化的推进，消防、警务、公共卫生、基础设施、教育等公共服务需要专门人员来提供，这在18-19世纪的工业化进程中表现得尤为突出（博克斯，2005）。

二是公共服务的供给特性决定了其必须与行政体制改革创新联系在一起。社区组织发展和社会组织出现，使这种分布发生变化。例如，社工组织深入基层，提供各类公共服务成为普遍形式。这次抗击疫情过程中，社区组织在社会隔离、社区治理、社区服务中发挥了前所未有的作用，要及时总结经验，看看哪些是可以成为常态化的，哪些是临时性的。深化基层治理体制和服务体制改革，把常态性的固定下来，加大公共财政投入，作为公共产品或公共服务提供，满足居民需求。在抗击疫情过程中，网络公司、快递公司、网络平台发挥了不可替代的作用，要及时研究他们提供服务的形式和特点，看看哪些属于市场服务，哪些可以进入基本公共服务或非基本公共服务，由政府做出进一步的制度安排。

（四）处理好公共消费中政府与市场之间的关系

进入新世纪，基本公共服务均等化战略的提出和实施是对教育和医疗卫生产业化反思和修正的结果。当前，合理增加公共消费，仍然需要谨慎处理市场和政府之间的责任划分问题。为了提高效率，过去在提倡“小政府、大社会”以及政府购买公共服务的过程中，很少有人考虑对就业可能产生的影响，原因之一是人们根本没有把公共领域作为一个重要的就业部门。公共部门私有化会给公共部门的本质带来侵蚀。以英国的公共卫生为例，私有部门对英国国家医疗服务系统（NHS）的影响日益加深的一个特征就是：NHS中的那些负责制定政策的部门与那些希望从外包中获利的私有部门间的人员流动变得更加频繁。如果提供公共服务的逻辑与满足私人消费没有区别，那么，将私人部门的方法引入公共服务的逻辑就非常明了了。保持各个部门之间的界限，按照各自规则行事会更有利于公共服务的供给，保持公共服务发展的公平性，合理实现提高公共消费的目标。必须切记，社会改革和社会创新需要特别小心慎重，一个小小的错误会影响到全社会和几代人。

（五）不断完善公共消费的体制机制

合理增加公共消费必须理顺相关体制机制。一是在投资体制中，设备、设施的投资与人员配置会涉及不同部门之间的责任划分与权责衔接，应理顺不同部门之间的关系。如果一些部门只负责设施投资，而不负责设备和人头费用的投入；另外一些部门则负责设备和人员的费用，而不负责设施投资，部门之间在整个项目运行中缺乏衔接。在投资规划和计划制定过程中，往往出现设施投资到位，设施建成，而设备和人头费用不能及时配备，造成固定资产投资闲置，居民难以获得更多就业机会和满足需要的公共消费。合理增加公共消费不仅要扩大投入规模，更要考虑资金使用的有效性。必须在中央政府、地方政府、政府各部门之间、政府和企业之间以及和社会组织之间形成有机协同机制，通过完善体制和机制，使公共投入真正有效，达到推动经济社会全面持续发展的目的。在合理增加公共消费过程中，发展和改革必须有机结合起来。这里的改革涉及中央和地方、政府各个部门之间、政府与企业、政府与社会组织之间关系的协调与理顺。二是明确运营主体，完善配套政策。若是公共服务设施交给企业管理或社会组织管理而缺乏必要的配套政策，势必导致地方政府直接运营和管理项目的运营效率不高。有的地区把项目交给企业运营，但政策不配套，企业运营困难。三是对属于基本公共服务领域的投资，社会组织和社会服务组织参与不够。由于某些政策不到位，社会力量举办教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利、生态环境、社区服务等存在一定难度。一些社会组织不能获得相应政策待遇，表现在申请立项、税收优惠、资格认定、人才引进、职称评定、继续教育、奖励表彰、证照办理、收费标准等方面，不能很好激发社会建设主体的活力。公共消费是整个国民经济消费的重要组成部分，必须放在战略位置上考虑。

（六）鼓励和支持公共部门创新

过去几十年中，其他国家公共部门的管理和运行已经发生了根本变化，其核心是新公共行动的扩散——贷款、贷款担保、规制、合同、合作协定、补偿项目、税收补贴、代金券，以及更多——它们中许多在一般意义上依赖于执行项目的第三方。这些工具的采用使公共部门由服务提供者转变为安排者，也推动了公共管理的深刻变革，社会组织、企业都可以通过上述工具参与公共服务供给。进一步说，这些工具包括：社会规制，例如食品安全和检查服务；政府保险，包括国家洪水保险项目；税收支出，包括慈善捐赠的减免税；政府合作和政府主办的企业；贷款和贷款担保，包括对小企业的贷款项目和对它们的贷款担保，等等。在各项公共支出中，社会保障是最大的项目。发展中国家和发达国家的社会保障的经办是有所不同的。当然，随着互联网尤其是5G的应用，社会保障经办方式会发生深刻变革，这也是合理提高公共消费中需要考虑到的问题之一。尤其中国目前所处阶段，与发达国家建立社会保障发展情况有很多相似性，基本遵循着社会保障建设初期所遵循的两个基本原则：一是社会保险需要逐步扩大规模，成为除个人储蓄之外唯一的、至少是最重要的退休收入来源。二是社会保险不是社会福利，它以雇主和雇员共同存入社会保险账户的储蓄基金为基础。当然，随着经济水平的提高和社会的不断进步，这种情况会有所改变，个人将承担越来越大的责任。政府和社会组织参与提供公共服务，必然会发生服务支出和组织支出，包括运行支出和人员支出，必然涉及人员的布局和就业，形成了公共消费规模扩大的态势。

参考文献

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