张嘉昕 王庆琦：新时代我国银行业深化开放与风险防范研究 ——基于程恩富“金融业对等开放”原则

点击：  作者：张嘉昕 王庆琦    来源：《海派经济学》  发布时间:2019-07-22 11:18:57

 

  

作者简介

张嘉昕，吉林大学经济学院、中国特色社会主义政治经济学研究中心教授，博士生导师。

王庆琦，吉林大学经济学院博士研究生。

 

内容摘要

随着我国金融业对外开放步伐的加快，外资银行对我国的渗透日益明显。在国际比较视野下的研究发现：以美国为代表的发达国家银行业保护主义明显，严格限制外资的持股比例；而发展中国家银行业开放过程中则经历了惨痛的教训。在我国基本国情的前提下，并结合中美银行业对外开放的数据对比分析可见，中国银行业的开放程度已经较高。因此，现阶段银行业应谨慎对待外资持股比例问题，并加强金融业的监管，这对国民经济安全和可持续发展具有重要意义。在此基础上，我们提出了基于程恩富教授“金融业对等开放”原则下的政策建议。

 

关键词

银行业开放 外资银行 对等开放 总体国家安全观 顶层权力

 

改革开放40年来，我国社会主义经济建设取得了巨大成就，我国在全球经济一体化进程中的地位也愈发显著。随着对外开放进程的深入，外资银行在中国银行业的影响也不断扩大。1979年，第一家外资银行的代表处“日本输出入银行代表处”在北京设立，拉开外资银行在我国开展业务的序幕。2001年中国加入世贸组织，标志着我国中国对外开放水平进入新阶段，五年后，我国兑现当初“入世”承诺，取消了对一大批外资银行的业务限制，外资银行很快进入中国金融市场。随着国际金融体系之间的相互渗透，外资银行已经从起初的零零散散发展成为在中国金融市场具有重要影响力的因素。

 

当前，发达资本主义国家推行新帝国主义霸权，侵蚀其他的金融部门，从而控制该国的经济命门。而外资银行在我国继续发展势必会冲击国有银行业务，稍有不慎更会影响到我国金融业安全。因而，如何制定行之有效的金融开放政策、把握银行业开放程度以及加强监管是我们必须面对的问题。2017年4月26日，习近平总书记在中共中央政治局第四十次集体学习中强调：“金融安全是国家安全的重要组成部分”，将金融安全问题提升至新高度。习近平总书记指出：“金融活，经济活；金融稳，经济稳”（宋岩，2017）。同年7月，习近平总书记在全国金融工作会议指出：“金融是国家重要的核心竞争力”，针对金融开放（包括放宽股权限制），“我们要借鉴美国等国家的做法，在实践中完善外资安全审查等机制”（王萌萌，2017）。 

 

党的十九大报告提出了“坚持总体国家安全观”，这是基于新时代背景下为保证国民经济稳定发展而提出了治国方略。现阶段我们既要坚持国家安全，又要保障人民安全；既要积极促成国际金融合作，又要秉持自主对等的金融开放理念。基于新时代我国基本国情以及历史经验，不难发现：过度地降低外资银行的准入门槛会增加本国银行业内部风险。改革开放以来，中国没有爆发系统性金融危机的主要原因是严格把控外资银行在我国银行业的持股比例，国际资本规模较小，难以操控我国金融领域。正如程恩富教授指出，我国如果对外开放我国金融领域的股权限制，那么西方资本主义国家就会趁机对我国股市造成打压。我国仍处于社会主义初级阶段，金融业相对发达国家还比较落后，面对复杂的国际金融局势，中国应保持审慎的原则，把国家利益放在首位，监控外资银行控股持股比例，保证本国银行业的主动权。

 

一、发达国家银行业的“开放”与保护

 

发达国家以其金融自由度高自诩，但它们是以名义上的金融开放对外资进行种种限制，看似自由开放的西方世界实际上具有很强的保护主义行为，发达国家的大部分银行限制外资持股或者控股，以确保本国银行可以平稳开展业务。以下我们将对发达国家银行业的控股结构进行具体分析。

 

（一）美国

 

美国作为世界头号强国，一方面采取对外开放和拓展外国金融市场的政策，另一方面也坚持保护主义，对本国金融市场的准入权限严格把控。1991年，美国出台《外资银行监管促进法》，它通过禁止外资银行在美国境内吸收美国居民存款、禁止外资银行加入美国联邦存款保险系统等一系列举措，使境外机构难以进入美国金融市场。2008年，美国财政部颁布《关于外国人兼并收购的条例》对外资的进入与并购提出了十分严苛的要求。美国金融政策对外的口号越是高调，对内则越是严加管控。美国已经成功地将外资银行边缘化，使之难以触碰美国银行业的主流业务，从法律层面剥夺了外资银行与本国银行开展平等竞争的条件。最终的结果无非是两种：一是外资银行毫无资格进入美国银行业，二是即便有机会进入，生存周期也很短。为防止美国的金融资源落入外资手里，美国对外资入股本土银行业的占有比例也极其严苛，明确规定：美国有分支机构或代理机构的外资银行，在取得一家银行或银行控股公司5%股权之前，都必须得到美联储的批准。图1所描述的是2017年美国三大银行——富国银行、摩根银行、美国银行的大股东占比情况，可以看出：美国富国银行、摩根银行以及美国银行持股比例为5%以上的大股东均为美国本土金融集团，并且这三大银行的大股东构成基本重合。可见，美国银行业股权较为分散，同时各大银行的主要股东基本为美资控制的投资基金公司，外资金融机构参股比例较少。

 

 

   图1  2017年美国三大银行大股东占比情况*

资料来源：wind数据库

 

同时，美国监管机构的评定标准也是极其不透明。它们通过主观的评判方法来裁决外资并购是否在美国金融安全的范围之内，外国资本一旦在美国企业持股超过10%，都会被外国投资委员会审查，而审查的结果基本都是不通过。另一方面，美国通过信用评级机构间接打压其他国家的金融市场。如1997年，美国穆迪公开宣布对山一证券降级，直接导致其股价暴跌和倒闭，而美国的美林公司趁机接管了山一证券，从而以极少的成本成功进入日本证券市场。美国所掌控的国际评级的话语权直接关系到其占有国际信用资源的能力，通过采取不断打压债权国的信用等级的方式来获取巨额利润，从而维护了美元的强势地位。

 

（二）日本

 

日本银行业在经历了20世纪80年的繁荣时期后，于90年代进入困难时期，由于国民经济陷入停滞，很多银行发生严重亏损。当前日本银行业处于金融复苏阶段，随着不良金融贷款率降低到4%的目标接近完成，日本政府宣称其金融再生计划实现，银行业基本走出困境。从历史角度看，由于日本政府对日本经济实行长期干预，外加上企业集团与银行业存在密切的关联，日本银行业形成了一种特殊的股权架构情况。

 

 

资料来源：罗清.日本金融的繁荣、危机与变革.北京：中国金融出版社，2000.

 

由表1可知，1996年日本主要的10家银行的股东是由金融机构、其他法人、个人以及外国企业四类构成，其中金融机构与其他法人加总的比重超过80%，个人以及外国企业加总的比重占15%左右。当前，日本经济虽然取得好转，金融业开始重现生机，但日本银行的股东构成情况与1996年相比几乎没有差别，日本大型企业和主要银行依旧紧密关联。可以说，日本本土的大型企业控制了绝大部分银行，通过采取高度集权的股权模式使得银行业的行为与目标符合企业集团的利益。同时，日本银行业的股权较为分散，并呈现相互持股的特点。总而言之，日本银行业的股权模式决定了企业经营的核心是银行，企业通过股权控制整个银行业，从而形成更加紧密的经济体。

 

（三）欧盟

 

我们对欧洲的代表性国家——德国和英国——的银行业股权结构进行说明。2016年底，德意志银行公开了其股东情况。2016年，BlackRock与Wilmington分别持股5.95%，Paramount Services Holdings Ltd.（注册地：英属维京群岛）和Supreme Universal Holdings Ltd.（注册地：开曼群岛）分别持3.05%。中国海南交管控股有限公司在2017年2月持3.04%的股份。在德意志银行的全部投资者中，德资占56%，20%来自欧盟国家，18%为美资。回眸2009年，德国商业银行的股东情况发生重要变化，由于德国第二、第三大银行合并，德国安联保险集团持股合并后的银行近30%股份，成为最大股东。此外，德国政府在2009—2012年对本国商业银行持股均超过25%。2016年底，德国政府持有本国商业银行股份15%以上，德意志银行、BlackRock持股都低于5%，其他机构投资者占45%。再看英国，2017年，英国两大商业银行——汇丰控股和巴克莱银行公布了股东配比情况。由图2可见：汇丰控股的两大股东分别为BlackRock和平安资产管理有限责任公司，共占比12.02%，二者均为外资；巴克莱银行有四大股东持股比例在5%以上，共占比25.95%，并且均属外资（周琼，2017）。

 

 

资料来源：wind

 

最近两年，欧洲的经济一体化进程出现了重要波折，如欧洲先后经历了英国脱欧、德国的牙买加联盟谈判、苏格兰公投和意大利的五星运动等事件，这说明欧洲内部存在分歧，各自的利益冲突不容忽视。与发达国家金融危机如影随行的“逆全球化”现象（如特朗普政府挑起的与欧盟国家的贸易争端）很可能会使欧洲主要国家加强金融管控，尤其是限制外资对本国银行的持股比例。

 

（四）总结

 

通过对主要发达地区银行业股权构成情况的分析，可以得到如下结论：（1）美国银行业的股权较为分散，绝大多数为美国资本控制的资产管理公司，对外资进入进行严格的限制和管控。一旦金融危机爆发，政府也会以投资优先股的方式向各大银行注资，但是政府正常情况下不会持有普通股。（2）日本银行业普遍由日本本土的金融集团控制，外资占比较少，并且呈现出进一步加强的趋势；同时银行也是日本企业运营的核心内容，本国企业通过控制银行的股权来操控整个银行业。（3）德国政府直接对本国银行持有较高的比例，并且德国银行业的主要持股方来自德资。而英国银行业股权国际化的程度相对较高，部分银行的国外投资者比重超过本国投资者。在欧盟内部分歧加深以及特朗普政府对欧洲国家利益冲突愈发明显的情况下，欧洲国家的银行业很可能会走向加强保护且限制甚至排斥外资的局面。

 

综上所述，发达地区的银行业整体上对外资具有明显的管制，在严格限制外资对本国的持股比例方面拥有严格的法律体系，保障了银行业对外开放顺利进行。同时，发达国家银行业的股权结构一般较为分散，这有利于本国银行业平稳发展和金融市场繁荣稳定。

 

二、发展中国家银行业开放的经验教训

 

当前，银行业作为一国的战略性行业是国际资本力争控制的重点领域，同时银行业的覆盖范围广泛，直接关系到各行企业以及民众的利益。从历史的角度出发，我们发现：过度开放本国的银行业在短期内可能会促进经济繁荣，但从长远来看，如果没有很好的监管等配套措施，也很可能带来严重的社会经济问题。

 

（一）阿根廷

 

阿根廷曾以高金融自由度闻名于世，银行、证券领域开放程度较高，国有资本全面对外开放，国民经济的私有化程度举世闻名。1997年，外国资本已经控制了阿根廷银行业52%的股份，这一数字在1998年飙升至67%，此时阿根廷资产规模最大的前10家银行中有8家被外国资本控股主导。随着当局放弃保护本国民族经济，大力推行金融自由化，大幅度降低银行业准入门槛，导致外资在本国日益做大，政府对资本市场的监管和控制流于形式，金融控制权旁落于西方国家，这一恶果最终在2001年的金融危机时全面体现出来。

 

在金融危机爆发时，外资银行和被外资操控的本国银行根本就没有发挥金融稳定器的作用，而是与政府官僚和国内大商人相互串通，通过大量资本外逃和大规模洗钱活动迅速抽身，这无疑加重了金融危机的程度。短短两年内，这个曾被誉为拉丁美洲粮仓且具有丰富自然禀赋的国家迅速衰落。社会贫苦问题愈发严重，政局动荡不安，曾出现一个月内五位总统更迭。2001年10月至次年3月，约150万人民陷入赤贫，社会贫困人口比率达到42.6%，2002年10月，更升至57%。经济萎缩与社会福利衰退对老人和儿童的影响最为明显。儿童贫困率高达67%，8%的医院无法得到正常的药品供应（杨斌，2018）。

 

（二）墨西哥

 

二战结束至20世纪80年代初期，国有经济一直在墨西哥处于主导地位，社会经济稳定。1982年，当局曾将60家私有银行中的58家国有化，政府由此取得了对银行业的绝对控制权。然而，在新自由主义思潮的影响和世界银行的直接干预下，新一届政府为争取解决债务危机于1988年推动了国有经济私有化进程。尤其是在银行业领域，大幅降低了外资准入门槛和取消了外资在本国银行持股比例的限制。从1990年起，当局颁布《股票市场法》、《金融集团法》等为外资进入金融业保驾护航，当财政部于1994年向18家外国商业银行提供许可证时，标志着墨西哥政府的银行业保护政策被正式终结。

 

为了获取高额利益，当局热衷于直接对外资出售国有银行的股份，而对后续监管漠不关心。这些被外资把控的银行对生产领域兴趣不大，而是将大部分资金用于证券市场投机，这意味着一旦发生金融危机，墨西哥银行业无法发挥应有作用。正是由于银行业对生产领域缺乏支持，国家实体经济萎缩于1994年陷入金融危机。然而，当金融市场上发生波动时（首先体现在墨西哥比索汇率的巨大震荡），墨西哥银行业的外资迅速地进行大规模资本外逃，这对金融危机起到了推波助澜的效应，人民对本国银行业完全丧失了信心。这场金融危机使国家损失420亿美元，通货膨胀率达到50%，工薪阶层的收入整体下降60%，35%的民众陷入贫困（王丽颖，2015）。

 

（三）泰国

 

1989年起，泰国开始实施金融自由化政策，对国外的投资者开放本国银行业的业务经营限制和持股比例限制。1990—1995年，涌入的境外资金从91亿美元上升至219亿美元（李永明，2011）。1993年，当局允许外资在曼谷期权金融中心进行期权交易。1995年，政府设立目标：力争于2000年前实现外资在本国的自由流动。这是一个脱离实际的规划，因为泰国经济当时没有达到金融自由化的条件。这主要表现在：其一，泰铢与美元挂钩程度较大，不能充分反映泰铢的真实汇率水平。其二，泰铢的存贷款利率水平过高，同比超过国际市场2倍。

 

 

资料来源：吴元作.金融深化过度──泰国金融危机成因探析.国际金融研究，1998，02：26-29.

 

表2总结出了20世纪90年代中期，各类收入水平国家的银行业开放程度，其中泰国在人均GDP这一指标的数据为2414，银行业开放程度指标为97.8%。泰国整体属于中等偏下的发展水平，但其银行业开放程度已经超过高收入国家。此种收入水平与金融开放程度不匹配的现象违背了经济规律，使得泰国在1997年亚洲金融风暴中损失惨重，国民经济发展大幅度倒退，政局陷入长期动荡，生产建设停滞不前，人民生活水平一落千丈。

 

（四）总结

 

以上发展中国家不切实际的银行业外放过程说明了以下问题：首先，发展中国家的经济基础薄弱，如果盲目的推行大规模私有化，势必导致民族经济被外资控制，政府失去对国民经济的控制力。其次，政府应当对金融业进行有效监管。在上文银行业对外开放的例子中，政府受新自由主义经济思潮的影响，一味强调自由市场机制的作用，对外资入侵采取放任态度，最终导致了金融危机的爆发。最后，任何一个国家进行经济发展水平与金融开放程度不匹配的操作都是脱离实际的，而发展中国家由于缺乏足够的资本市场运作经验，会使这种操作带来更为严重的恶果。

 

实际上，诸如以上的经验教训还有很多。目前，全球金融开放成功的案例均为国内银行走向国外，在外国建立一套完整的金融体系和制度，而没有一个反向的成功案例。据世界银行统计，1980—2000年间实施了“华盛顿共识”这类金融自由化方案的105个发展中国家的平均经济增长率只有0.8%。事实胜于雄辩，发展中国家过早过快提高银行业开放程度未必会对社会经济发展产生促进作用，而一旦对开放程度把握不准确，很容易导致金融危机。我国应充分吸取他国经验教训，坚持我国银行业独立自主的发展思路。

 

三、我国银行业的开放度分析

 

（一）我国银行业开放的历史与现状

 

改革开放以来，我国银行业对外开放的程度有了很大提升，大体上可以划分为三个阶段。第一阶段为改革开放伊始到加入世贸组织之前。这一时期，我国银行业通过引入外资实现了对企业金融服务功能的提升。自1980年日本输出银行在北京设立了第一家外资银行代表处之后，外资银行不断涌入，至1993年，外资银行在我国共设立了76家营业性机构（王淦银，2013）。1994年，政府颁布《外资金融机构管理条例》，标志着外资银行在我国的发展进入规范化的发展轨道。

 

第二阶段为“入世”后至08金融危机爆发之前。这一时期我国逐步履行承诺，采取了一系列深化对外开放的政策。2002年，政府颁布《中华人民共和国外资金融机构管理条例》，取消了部分地区对外资业务的限制。至2002年，外资银行在我国共设立了180家营业性机构，211家代表处（宋耀、张伟，2003）。2003年，银监会正式成立，在随后的三年内相继开放了全国16个城市的外资银行人民币业务。2004年，政府颁布《外资金融机构管理条例》（修订版）及其实施细则。同年，香港上海汇丰银行以19.9%的股份入股交通银行。尔后，外资银行的覆盖范围逐渐扩大，以战略投资者的身份进入我国银行业。2005年，苏格兰皇家银行、瑞银集团、亚洲开发银行以及新加坡淡马锡控股以51.75亿美元的价格入股中国银行，收购价格为1.22元（王佩、赵宝珍，2010.）。上市后，按照2007年5月10日盘中价格6.26元计算，四家外资银行净赚2419亿人民币。2006年，美国高盛、德国安邦集团及美国运通公司出资37.8亿美元（折合人民币约295亿元）入股中国工商银行，收购工行近10%的股份，收购价格为1.16元。上市后，按照2007年1月4日盘中价格6.77元计算，三家外资银行在不到一年的时间内净赚2460亿元人民币。同样的情况也发生在交通银行、兴业银行等大型银行以及渤海银行等地方银行内部。

 

第三阶段为2008年金融危机至今。为维护我国金融市场稳定，政府加强了监管力度，将重点放在银行业风险防范方面，银行业对外开放进程有所放缓。由图3可见，2007年在华外资银行总资产占我国银行业总资产的比重为2.36%，2008年金融危机爆发之后这一数字开始下降，2009年降至1.7%。最近几年，外资银行比重一直在较低的水平，但外资银行总资产呈上升趋势。如图4所示，2015年外资银行总资产较2003年增长近7倍。至2015年，15个国家和地区的银行在华共设立了37家外资银行、2家合资银行和1家外商独资财务公司，外国银行分行数量达114家，支行总数多达580家。（史晨昱，2016）（见表3）

 

 

资料来源：CBRC 2015 Annual Report

 

 

图4  2003-2015年外资银行总资产变化情况

资料来源：CBRC 2015 Annual Report

 

 

资料来源：CBRC 2015 Annual Report

 

2017年底，中国银行业的总资产突破250万亿元，已有外资银行法人机构39家，直属母行分行121家（董希淼、张涛，2018）。就资产规模而言，我国银行业已经位居世界首位，是美国银行业资产规模的两倍，比欧盟银行业的总资产规模还要大。表4列出了外资银行持股中资银行比例的情况，截至2017年第三季度末，各地方商业银行的外资持股比例保持着较高水平，大多外资股东均为我国地方银行的主要股东，外资控股现象明显。

 

表4   我国部分地方性商业银行外资持股比例（截止到2017年第三季度末）

中资银行	外资股东	持股比例	股东位次
渤海银行	渣打银行	19.99%	第二
恒丰银行	新加坡大华银行	13.18%	第二
北京银行	荷兰ING银行	13.64%	第一
南京银行	法国巴黎银行	18.63%	第一
宁波银行	新加坡华侨银行	20%	第一（并列）
天津银行	澳新银行	11.95%	第二
齐鲁银行	澳洲联邦银行	20%	第一
成都银行	马来西亚丰隆银行	19.99%	第二
上海银行	西班牙桑坦德银行	6.48%	第二
西安银行	加拿大丰业银行	20%	第一

资料来源：wind

 

同时，我国监管机构在对外开放政策方面也起到了强大的推动作用。2017年3月，我国原银监会下发文件，提出在风险可控制的前提下允许外商独资银行、中外合资银行依法投资境内银行机构。同年，中美达成贸易协定，中国将允许外资金融服务机构提供信用评级服务，并将采取措施为美国电子支付服务供应商提供市场准入。2018年4月11日，博鳌亚洲论坛上宣布了中国金融开放的12个具体措施，其中一条为“大幅度的扩大外资银行的业务范围”。6月8日，银保监会决定取消中资银行与金融资产管理公司的外资持股比例限制，取而代之的是实施内外资一致的配比规则。而按此前规定，外资银行单独控股中国银行不得超过20%，联合控股中国银行不得超过25%。可见，以上一系列的政策措施又将外资银行在我国的市场影响力推向了新的高度。

 

（二）中美四大银行股权结构的对比分析

 

美国对外宣传新自由主义思想，敦促世界各国推进全面私有化和加快金融自由化进度，这给拉美国家、苏东地区和亚洲国家都带来了严重的金融灾难。而美国政府却对本国银行业持高度封闭的监管态度。据2018年福布斯的全球上市公司2000强数据，美国四大银行分别为摩根大通银行、美国银行、富国银行以及花旗银行，中国四大银行排名分别为中国工商银行、中国建设银行、中国农业银行以及中国银行。以下，我们对两国四大银行的股权分配情况进行深入对比，以说明我国银行业的开放程度。

 

表5    摩根大通银行与中国工商银行前十大股东股权情况

摩根大通银行
序号	名称	性质	股权数量	股权比例
1	The Vanguard Group, Inc.	美资	2.46亿	7.18%
2	SSgA Funds Management, Inc.	美资	1.68亿	4.89%
3	BlackRock Fund Advisors	美资	1.50亿	4.38%
4	Fidelity Management&Research Co.	美资	8,387.40万	2.44%
5	T. Rowe Price Associates, Inc.	美资	7,436.34万	2.17%
6	Capital Research & Management Co. (World Investors)	美资	6,830.12万	1.99%
7	Wellington Management Co. LLP	美资	5,673.74万	1.65%
8	Northern Trust Investments, Inc.	美资	4,865.86万	1.42%
9	Massachusetts Financial Services Co.	美资	4,558.15万	1.33%
10	Geode Capital Management LLC	美资	3,711.23万	1.08%
中国工商银行
1	中央汇金投资有限责任公司	国资	12371785.3万	34.71%
2	中华人民共和国财政部	国资	12,331,645.19万	34.60%
3	香港中央结算代理人有限公司	外资	8,672,157.03万	24.33%
4	中国平安人寿保险股份有限公司	国资	368,733.07万	1.03%
5	中国证券金融股份有限公司	国资	236,284.16万	0.66%
6	梧桐树投资平台有限责任公司	国资	142,078.10万	0.40%
7	中央汇金资产管理有限责任公司	国资	101,392.17万	0.28%
8	中国人寿保险股份有限公司	国资	38,857.00万	0.11%
9	中国人寿保险股份有限公司	国资	29,088.25万	0.08%

资料来源：

http://quotes.money.163.com/f10/gdfx_601398.html#01d02

 

表6    美国银行与中国建设银行前十大股东股权情况

美国银行
序号	名称	性质	股权数量	股权比例
1	Berkshire Hathaway, Inc. (Investment Management)	美资	6.79亿	6.60%
2	The Vanguard Group, Inc.	美资	6.54亿	6.36%
3	SSgA Funds Management, Inc.	美资	4.44亿	4.31%
4	BlackRock Fund Advisors	美资	4.28亿	4.16%
5	Fidelity Management & Research Co.	美资	3.29亿	3.20%
6	Wellington Management Co. LLP	美资	1.90亿	1.84%
7	Dodge & Cox	美资	1.47亿	1.43%
8	JPMorgan Investment Management, Inc.	美资	1.22亿	1.19%
9	Norges Bank Investment Management	外资	1.12亿	1.09%
10	Northern Trust Investments, Inc.	美资	1.09亿	1.06%
中国建设银行
1	中央汇金投资有限责任公司	国资	142,786,343.66万	57.11%
2	香港中央结算(代理人)有限公司	外资	9,185,911.94万	36.74%
3	中国证券金融股份有限公司	国资	208,571.63万	0.83%
4	中国宝武钢铁集团有限公司	国资	200,000.00万	0.80%
5	国家电网有限公司	国资	161,141.37万	0.64%
6	中国长江电力股份有限公司	国资	98,461.30万	0.39%
7	益嘉投资有限责任公司	国资	85,600.00万	0.34%
8	中央汇金资产管理有限责任公司	国资	49,663.98万	0.20%
9	香港中央结算有限公司	外资	30,385.19万	0.12%
10	澳门金融管理局	外资	13,383.90万	0.05%

资料来源：

http://quotes.money.163.com/f10/gdfx_601939.html#01d02

 

表7    富国银行与中国农业银行前十大股东股权情况

富国银行
序号	名称	性质	股权数量		股权比例
1	Berkshire Hathaway, Inc. (Investment Management)	美资	4.58亿		9.39%
2	The Vanguard Group, Inc.	美资	3.12亿		6.41%
3	SSgA Funds Management, Inc.	美资	2.02亿		4.14%
4	BlackRock Fund Advisors	美资	1.93亿		3.96%
5	Capital Research & Management Co. (World Investors)	美资	1.50亿		3.07%
6	Fidelity Management & Research Co.	美资	1.23亿		2.53%
7	Dodge & Cox	美资	7068.97万		1.45%
8	T. Rowe Price Associates, Inc.	美资	7014.59万		1.44%
9	Northern Trust Investments, Inc.	美资	5834.17万		1.20%
10	State Farm Investment Management Corp.	美资	5503.90万		1.13%
中国农业银行
1	中央汇金投资有限责任公司	国资	13,000,510.3万	40.03%
2	中华人民共和国财政部	国资	12,736,176.4万	39.21%
3	香港中央结算(代理人)有限公司	外资	3,056,258.95万	9.41%
4	全国社会保障基金理事会	国资	979,705.88万	3.02%
5	中央汇金资产管理有限责任公司	国资	125,543.47万	0.39%
6	中国证券金融股份有限公司	国资	105,479.38万	0.32%
7	梧桐树投资平台有限责任公司	国资	98,072.37万	0.30%
8	中国人寿保险股份有限公司	国资	89,566.22万	0.28%
9	中国双维投资有限公司	国资	74,626.80万	0.23%
10	中国铁路建设投资公司	国资	74,297.40万	0.23%

资料来源：

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表8    花旗银行与中国银行前十大股东股权情况

花旗银行
序号	名称	性质	股权数量	股权比例
1	The Vanguard Group, Inc.	美资	1.77亿	6.90%
2	SSgA Funds Management, Inc.	美资	1.22亿	4.76%
3	BlackRock Fund Advisors	美资	1.17亿	4.54%
4	Fidelity Management & Research Co.	美资	9919.81万	3.86%
5	Wellington Management Co. LLP	美资	4292.07万	1.67%
6	Harris Associates LP	美资	4066.37万	1.58%
7	T. Rowe Price Associates, Inc.	美资	3804.93万	1.48%
8	Invesco Advisers, Inc.	美资	3536.00万	1.38%
9	Massachusetts Financial Services Co.	美资	3339.12万	1.30%
10	Northern Trust Investments, Inc.	美资	3314.50万	1.29%
中国银行
1	中央汇金投资有限责任公司	国资	18,846,153.36万	64.02%
2	香港中央结算(代理人)有限公司	外资	8,193,200.33万	27.83%
3	中国证券金融股份有限公司	国资	815,375.56万	2.77%
4	中央汇金资产管理有限责任公司	国资	181,002.45万	0.61%
5	梧桐树投资平台有限责任公司	国资	106,005.94万	0.36%
6	MUFG Bank,Ltd.	外资	52,035.72万	0.18%
7	香港中央结算有限公司	外资	44,255.56万	0.15%
8	华泰证券股份有限公司	国资	22,111.03万	0.08%
9	安邦财产保险股份有限公司	国资	20,801.90万	0.07%
10	中国人寿保险股份有限公司-	国资	20,411.64万	0.07%

资料来源：

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（注：美国四大银行数据截止到2018年4月5日，中国四大银行数据截止到2018年3月31日。）

 

根据表5至表8的数据整理，可以作出如下判断：中国银行业相对于美国而言开放度较高，并且股权分配较为集中。如表5所示，美国排名第一的摩根大通银行前十大股东均为美资，而中国工商银行前十大股东中，香港中央结算代理人有限公司为外资股东，并且位列十大股东第三名。从两国银行总体角度来看，美国四大银行中只有美国银行排名第九的股东挪威央行投资管理公司（Norges Bank Investment Management）为外资性质，而中国四大银行中，每个银行的前十大股东均存在至少一个外资性质的股东，并且排在该银行股东前五名的位置。此外，从外资持股比的角度看，美国银行的股东挪威央行投资管理公司（Norges Bank Investment Management）仅占美国银行总股份的1.09%。反观我国四大银行外资股东占比情况，在仅有一位外资股东的中国工商银行中，香港中央结算代理人有限公司占到该银行股份的24.33%，与挪威央行投资管理公司（Norges Bank Investment Management）的数据相差超过20倍，而中国建设银行的三位外资股东的总占比更是达到36.91%，与挪威央行投资管理公司的数据相差超过30倍。

 

我国尚处于社会主义初级阶段，正如习近平总书记在十九大报告指出：“我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变”（中共中央宣传部，2018：73）。这说明，我国社会经济基础还比较薄弱，抵御金融风险的能力远不及发达国家。不应忽视的是，中国2015年股市大波动的影响并未消除，各领域的各类债务水平线很高，存在爆发系统性金融风险的可能。前文分析说明，中国银行业的开放程度已经高于美国，若此时进一步扩大银行业对外开放程度，很可能会造成国内金融市场动荡。政府和各类监管部门应当保持客观冷静的头脑，坚持独立自主原则，将金融领域的话语权牢牢掌握在自己手中。

 

四、基于“金融业对等开放”原则的政策建议

 

一国银行业的运行和发展情况直接关系到该国社会经济发展水平。一旦一国的银行业被外资操控，极有可能丧失经济发展主动权。基于前文对发达国家银行业持股分布状况以及发展中国家银行业开放过程中经验教训的分析，并结合我国银行业开放程度现状，下文将阐述中国银行业对外开放的基本思路与政策建议。程恩富教授所提出的“金融业对等开发”原则为我们提供了很好的思路。

 

（一）基本思路：自主对等开放

 

对于《政府工作报告》（2018）中放宽我国金融业对外开放程度的表述，一些学者建议修改“取消外资银行对银行和证券等金融企业的股比限制”。这是基于我国基本国情及金融业发展现状所作出的判断。有学者撰文《不能逾越的改制底线：国家主权与国家安全》（张宏良，2018）强调了国家之间的开放程度必须对等。开放市场必须是以双方共同开放为基础，并非一国单方面签署对外开放的协议。当前，每年的国际游资多达数十万亿美元，任何一个国家的对外开放政策稍有不慎，就可能引发本国严重的金融危机。

 

世界贸易组织曾明确规定了国与国之间要实行公平对等开放原则，当前以美国为首的发达国家集团是否对中国金融业实施对等的开放政策是一个很大的疑问。根据前文分析，美国银行业的对外开放程度不及我国，这种实质上的不对等带来的后果将是我们难以预见的。在2018年的中美贸易战第一轮谈判中，美方直接提出了让我国开放金融服务业市场准入的要求，我们以往的扩大进口的方式不再奏效，谈判的结果为我国开放保险市场以及进口汽车市场，中美贸易争端很可能会继续激化。

 

我们不能进行逾越当前社会经济发展水平的金融开放。作为发展中大国，我国人均GDP不到一万美元，而美国、日本等发达国家都是在人均GDP达四万美元左右时才实施一定程度渐进的金融开放。历史经验表明，发展中国家在仍处于中等收入阶段便大规模开放金融领域，很容易引发经济危机。当前，中国国有金融机构的资产总值占总金融资产的一半以上，在国民经济发展中的战略地位极为重要。如果外国资本对国有金融机构持股或者绝对控股，那么我国关于在国企混改上所提出的国资可以独资、全资、绝对控股、相对控股的说法就有可能失去实际意义，更会为经济发生系统性风险埋下隐患。因此，我国应坚持自主对等开放的基本思想，不断保证我国金融安全措施的完备性。

 

（二）具体政策

 

1．政府部门：坚持国家总体安全观至上

 

国家安全是维护全国各民族人民根本利益的关键，是国家经济实现稳定发展的重要保障。习近平总书记十分关注我国金融安全，强调“要守住不发生系统性金融风险底线”。程恩富教授撰文《坚持国家总体安全观 审慎开展金融业对等开放》指出，中国处于工业化中期需要加强政府对经济的干预。立足于我国的基本国情，我们应始终把国家安全观放在首要位置。首先，对外国投资加强审查和监管。我们应充分借鉴美国的外国投资审查制度，如当外国投资委员会的成员认为该外资引入会影响到国家安全，抑或是该项目是国外政府控制的项目等情况，政府部门应迅速对该投资并购项目进行审核。其次，要加大对盐业、城市用水以及稀土等战略性产业和资源的保护，形成国家控制的产业集团，保持盐业专卖制度，实行国有控制的城市水务工程建设和管理模式。最后，国家应在互联网业持有一定的股份。当前，中国主要门户网站几乎均被外资持股，公司的主要资产存在于海外，长期下去便会造成更大的资本流失，而我国在经济、政治和文化的重要信息将不再成为外国公司的秘密，金融自主性无从谈起，国民经济安全将受到严重威胁。

 

中国特色的金融体系构建必须要遵守宪法，如程恩富教授指出，改革要遵守《中华人民共和国宪法》，并与党中央保持一致。宪法总则第七条明确规定：“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主动力量”。银行业正是国有经济中的重要组成。前苏联曾是超级大国，拥有强大的军事实力，但其金融领域的全面私有化使这个巨人迅速倒下，人民生活水平一落千丈。1985年，美国逼迫日本签署《广场协议》，导致日本国有企业出现大范围的空洞化现象，日本经济进入长期萧条。可见，政府应始终坚持国家总体安全观至上的原则，严格限制外国资本进入我国国有银行的门槛，警惕帝国主义对我国金融部门的入侵，为中国特色社会主义经济建设提供稳定可靠的金融支持。

 

2．监管机构：构建“顶层权力”监管体系

 

新华社特约评论员曾对中国的“顶层权力”进行深入分析，认为我国诸多经济问题都是由于缺乏“顶层权力”的掌控能力所造成，为实现中华民族伟大复兴，必须夺回“顶层权力”。在现代化市场经济体系中，经济的顶层权力由“货币发行权”、“资产定价权”以及“汇率定价权”构成。如果一个国家失去了对顶层权力的掌控力，便意味着它成为外国资本的殖民地。

 

在“货币发行权”方面，中央银行应努力推行自主货币发行机制。据统计，我国在2010年新增发行的人民币中，94%是由于美元的流入导致的，美元通过操纵我国基础货币发行机制的方式进行经济侵略。现阶段，央行对国际资本实行宽松政策，而对国内企业则实行紧缩政策。自人民币汇率改革以来，外国基础货币持续投入我国，美元持有者不断将手中的资金兑换成人民币并作为资本在中国进行投资，致使人民币需求量不断增加，而央行只能对内采取降低商业银行的贷款额度、减少实体经济资金流动的政策。尽管我国尚未爆发严重的金融危机，但央行的货币发行权还没有真正意义上掌握在自己手中。这一深层次原因正如时任总理朱镕基于20世纪90年代所形容的那样：国外金融投机力量还没有大规模进入。一旦外资大规模进入我国银行业领域，就会以更巧妙的办法和更娴熟的投机行为行事。为此，我们要摆脱美国及美元操纵下的货币发行权，时刻警惕美元等外国基础货币的渐进性入侵，大力推行国内自主货币发行机制。

 

在“资产定价权”方面，我国监管机构应加强对资本项目的管制，严控外资在我国金融市场的参股比例。人民币资产价格主要包括股票价格、债券价格、房地产价格等资产价格。自2008年金融危机爆发后，我国经济持续出现民间利率上升、实体经济不景气、房地产价格虚高等现象。以房地产价格为例，据2018年5月全国的房贷监测数据显示，全国首套房贷的平均利率创新高达到5.6%，同比增长20%。而央行与证监会在政策上的不统一也值得关注。一方面由于外国资金不断流入，央行只能被迫挤压国内资本市场；另一方面，为防止股指的局部超跌而引起社会不稳定，证监会又依靠吸引外资来提高国际资本收益率，长期势必影响我国经济发展水平。银行在一定程度上讲属于高负债行业，资本充足率大致维持在7%左右，远低于实体工业企业，一旦面临外资收购问题，银行由于净资产占比的劣势更容易被收购。因此，政府应降低海外资本在我国的话语权，对外实行“非国民待遇准则”，形成高度一致的对外政策，杜绝金融大跃进式发展模式，将资产定价权服务于国家现代化的进程中。

 

在“汇率定价权”方面，我国应制定明确的人民币汇率浮动机制。1971年，美元与黄金脱钩，金本位制被废除，美元成为世界货币。2005年7月，我国启动汇率改革，从此美国政府对人民币汇率的定价权具有很大影响力。人民币的持续升值引来了大量外国基础货币的投入，极大地抑制了人民的货币购买能力。要想稳住人民币汇率，关键在于市场用户是否足够相信人民银行。因此，我们应严格限制外国资本的进入比例，在外资、外汇和财政税收等方面制定一套强有力的方案来保护人民币汇率的定价权，做到主动引领而非被动出击，拒绝单边主义、贸易保护主义，同时逐步取消出口退税和补贴等政策，从而为我国金融发展营造一个良好环境。

 

当前，发达国家通过其金融膨胀的国际转移、金融危机的国际输出、金融文化的国际传播以及金融制裁的国际压制来掠夺他国财富，并呈愈演愈烈的趋势。发达国家明确限制外资进入本国银行业股权比例，并且它们的监管部门采取严苛的外资引入审查制度。如2011年1月，美国外国投资委员会对华为某个小型并购案进行公开审查。2015年7月，美国外国投资委员会对紫光集团收购美光科技的交易进行审查。我们应充分借鉴国外的外国投资审查制度，但凡有可能威胁到国家安全的外资投入项目均予以严格审查，甚至可以回溯以往相关事件。只有牢牢把握住我国经济的“顶层权力”，才能在国际金融领域赢得主动地位，从根本上扼杀金融危机产生的可能性。

 

3．银行业内部：提升金融创新力和竞争力

 

    2017年7月，央行公布了《中国金融稳定报告（2017）》指出我国银行业内生性创新动能不足，仍需不断丰富银行业内部金融产品，扩大创新银行资本补充工具的类型。面对互联网+时代的来临，银行业传统的信贷业务潜力已被挖掘殆尽，我们要把重点金融领域创新能力上面。在金融交易创新上面，应与支付宝、微信支付等互联移动支付平台建立长期合作模式。在金融科技创新上面，随着人工智能技术在银行业内的广泛应用，商业银行要加快数字化转型过程，将人脸识别技术、智能客服系统、智能化风险控制以及网点机器人等技术真正落实到各网点机构，从渠道、用户服务体验等方面提升银行整体业务能力，运用科技创新方式推动内部转型升级。不断鼓励绿色金融的产品和服务的创新，学习发达国家绿色金融的运作模式，打造绿色金融生态圈，为我国探索经济绿色转型提供可行性路径。

 

     在提高创新能力的同时，更应加强银行本身的竞争能力。在全球十大银行排行榜上，国有四大银行都位居前列，但在全球银行品牌500强榜单中，我国多半银行处于靠后的位置。因此，我国银行一方面要将本行的业务特色与风险管理等基础环节放在同等的地位上，深入打造地区品牌竞争力，细化考核管理机制，加强各部门之间的协调配合，激发品牌效应，打造具有专业化、差异化、特殊化的行业运作模式。另一方面，银行业应加速人才引进流程，完善人才培养流程，建立人才培养机制以及奖励机制，以市场化模式公开选聘优秀的研发团队，运用科技创新产生的正向效应吸引更多的客户和资源，逐步提升银行内部核心竞争力。

 

在进行金融创新力以及竞争力的提升过程中，我们要秉持以下原则：其一，复杂化手段不是创新。复杂化手段只是在营销过程中的市场战略，就自身而言并不属于创新范畴，银行业在提升自身业务能力过程中需要摆脱这一假象。其二，信息透明化仍需大力保持。金融创新意味着财富的创造，信息阳光化使得金融创新成为可能，更能为我国银行业内部发展提供有力保障。其三，提升金融创新力与竞争力需要选择适合的技术与恰当的资本结构。银行业必须选择合适的资本结构（如不同的长短期债券以及各种股票类型的组合）来提高资产的安全性、流动性，进而促进业务发展。