贺雪峰：应对农村老龄化的中国方案 - 昆仑策
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贺雪峰：应对农村老龄化的中国方案
2024-11-29
【内容提要】中国农村养老向何处去既是重大理论问题，更是重大现实问题。目前学界和政策部门主流意见是建立城乡统筹的养老保险制度。本文在全面分析中国未富先老国情农情基础上，提出“不离家不离土不离乡”的“三不离”应对农村老龄化方案。应对农村老龄化离不开国家支持，在“三不离”应对农村老龄化的方案中，国家力量应当在充分利用家庭和村社现有功能基础上，通过重点支持村社集体建立应对农村老龄化的机制。这与城市主要通过个人缴费、单位缴费加财政补贴为城市退休人员提供高额退休金，再通过市场来实现养老，是相当不同的。“三不离”应对农村老龄化方案属于基本保障方案，具备条件时可以不断提档升级。目前国家力量应当重点支持建立农村基本养老保障。
习近平总书记在二十大报告中指出：“全面建设社会主义现代化国家，是一项伟大而艰巨的事业，前途光明，任重道远”。“我们必须增强忧患意识、坚持底线思维，做到居安思危、未雨绸缪，准备经受风高浪急甚至惊涛骇浪的重大考验”。
农村是中国现代化的稳定器和蓄水池。过去中国现代化每每面临困难，农村总是起到了压舱石的作用。未来很长一个时期，农村能否继续充当中国现代化的稳定器？什么样的三农政策才能搞好三农工作且让农村继续在中国现代化进程中起到压舱石的作用?这是我们要讨论的重大战略问题。
中国现代化进程中面临的一个重大挑战就是未富先老，尤其是农村老龄化如何应对，将对中国现代化进程产生重大影响。农村老龄化应对不好，将不仅会消耗大量资源，而且可能造成农村社会的解体。有效应对农村老龄化，必须要充分发挥农村老年人的内在积极性，充分利用村庄集体和村社传统资源，充分发掘中国特色的制度与资源优势，富于想象，精心设计，重在实践，真正建设适合当前中国国情和农情的应对农村老龄化的战略与措施，以为中国现代化提供尽可能多的战略机遇，延长中国强国之路的窗口期。
本文尝试在对中国国情与农情深入分析的基础上，提出一种应对中国农村老龄化的方案，这个方案就是在保持农村老年人不离土不离乡基础上的以村社为基础、国家财政强力支持的互助养老方案。
一、问题的提出
中国是一个发展中国家，正在向发达国家进步的过程中，可以说正处在最为凶险的中等收入阶段。世界上已有很多国家落入到“中等收入陷阱”。
中国发展现阶段遭遇未富先老挑战，如何应对农村老龄化是这个挑战的关键部分。中国现代化进程中必须有效应对老龄化问题，这里面有两个含义：一是必须要让老年人老有所养，甚至要老有所乐和老有所为；二是老龄化不应当是中国现代化的负担，至少中国现代化不因为老龄化而受到大影响。
一直以来，农村应对老龄化，或农村养老，主要靠家庭。一方面，传统时期农户生产生活都在村庄，农户家庭同居共财，养老抚少是每个家庭自己的责任，另一方面，农村老年人只要还有劳动能力，他们就会继续参加农业生产和家务劳动，丧失了生产能力也会力所能及做一些家务劳动。“家有一老是一宝”，家庭老年人只是在生活不能自理时才成为家庭负担。因为传统时期子女比较多，又住在一起，照料起来比较方便。当然，如果老年人卧床时间太长，“久病床前无孝子”，对老年人的照料水平可能就不高。
当前时期，大部分农户家庭都出现了年轻子女进城务工、年老父母留村务农的“半工半耕”结构，农民家庭出现了分离。当父母具有生产能力时，他们大多仍然耕种土地，自己养老，且往往向住在城市的子女输送农产品。当前农村养老最大的问题是，丧失生产能力尤其是丧失生活自理能力的老年人，他们与子女可能不住在一起，又不愿进城和子女同住，子女也很难长时间回到农村陪伴照料，农村养老就出了问题。
也就是说，农村养老一直是没有离家离土及离村的。家庭、土地和村庄成为农村养老最重要的保障。
除有子女家庭养老以外，新中国对无子女孤寡老年人实行“五保”制度。人民公社时期以及分田到户后的一段时期，“五保户”主要由村集体担负责任。农村税费改革以后国家开始承担“五保”责任，现在叫做“特困救助”，到了一定年龄，无人赡养且无劳动能力和收入来源的农村老年人由国家进行特困救助，可以入住政府办的福利院，也可以自养。
与农村情况不同，新中国城市企事业单位实行退休制度，到了一定年龄就可以退休，拿退休金。改革开放前，城市养老保障是非缴费的福利制度，改革开放以后，城市保障开始以缴费为主的保险型，尤其是20世纪90年代中期国有企业改革以来开始建立养老保险制度，并试图形成覆盖城乡惠及全民的社会养老保险制度。
当前广覆盖的城乡养老保险制度可以分成三种不同类型：一是财政供养人员养老保险，主要靠财政统筹，退休后退休金与退休前工资差别不大，是保障程度最高的群体；二是企业职工养老保险，要靠个人缴费和企业缴费，满一定年限就可以退休后领取。职工养老保险水平要低于财政供养水平，可能只相当于退休前收入的1/2左右，即3000元左右；三是城乡居民养老保险，这是普惠型的，只要城乡居民缴纳最低限度的费用，在达到一定年龄（通常是60岁）就可以领取基本养老保险，这个基本养老保险比较低，当前全国大部分地区只有100多元/月，如果城乡居民多缴费，60岁以后领取养老保险也还会有增加，可以达到数百元。至少在全国农村，绝大多数老年人只是最低缴费，因此到60岁以后也就只能领取每月100多元的基本养老保险。
养老保险是由国家统筹的，企事业单位和职工都有义务缴费。一般来讲，国家统筹养老金由三个部分组成：首先是企事业单位缴费，缴费额度为工资总额的20%，其次是职工个人缴费，为工资的8%，一个月工资4000元的职工，每月缴费在1000元左右。此外还有国家财政给予的支持。
国家养老基金是全国统筹的，这种统筹包括两个方面，一是不同省市自治区养老基金是可以由国家财政打通调用的，二是不同时期养老基金要有一个平衡。本质上讲，养老保险是由工作时的现期缴纳到退休后再领取的养老保险。为了保证退休后生活水平不下降太多，国家就要统筹不同地区和不同时期养老金发放水平。也可以说，养老保险就是由正在工作人员缴费，由退休人员领取。如果工作人员多而退休人员少，工作人员较少缴费就可以让退休人员领取较高水平养老金。如果一个社会老龄化程度高，工作人员必须要有更高缴费才能让退休人员领取较高水平养老金。过高的养老保险缴费会抑制工作人员的积极性，降低他们的消费能力。
虽然中国已经建立覆盖城乡的全民养老保险，实际上还是存在显著的城乡差异。一方面，绝大多数城市居民都在企事业单位工作，因此也都缴纳了高水平养老保险（个人缴费+企事业单位缴费），即使是个体户也可以按企业职工方式进行自我缴费，只不过个体工商户是自雇性质，个人不仅要承担个人缴费部分而且要承担企事业单位缴费的部分（缴费比例为个人工资的20%）。因此，城市居民退休以后普遍可以拿到远超过城乡居民基本养老保险的退休金。
另一方面，留守农村的农民很少有人缴纳高额养老保险，即使进城农民工，他们在企业务工，按国家法律应当由个人和企业强制缴纳养老保险，大部分农民工却希望拿到现金收入而不是缴费，其中原因除了养老保险转户麻烦以外，更重要的在于农民工强烈的现金需求倾向。
城乡居民在养老保险上的以上显著差异既与当前养老保险制度有关，更与城乡居民不同处境有关。具体来讲，城市居民超过一定年龄，不再有就业机会时，他们只能靠养老金生活，农村老年人基本上没有退休的概念，只要他们仍然有生产能力，可以与土地结合起来，他们就可以自食其力，养老就不是问题。
现在的问题是，中国正在构建的覆盖城乡的养老保险是否应当进一步提质并轨，从而将全国农村居民也纳入到较高水平养老保险中来。
从供给上讲这里面存在两个问题：第一就是农民是否愿意以及是否有能力缴纳较高水平的养老保险，第二则是国家财政是否有能力用巨额财政补贴养老基金。
毫无疑问，建立完善的养老保险不仅是城乡居民的责任，而且也是国家的责任，因此，问题就可以这样来提：如果国家必须要对农民养老负责，必须要拿出巨额财力来为大部分农村居民养老的话，国家如何支持才是最好的方式?是通过城乡一体，还是继续借助当前中国农民不离家不离土不离乡的优势，通过国家财政支持，激励农民在家庭、土地和村庄基础上，激活出一种内在力量解决农村养老问题，应对农村老龄化呢?
二、城乡一体的养老保险制度是否可行
所谓城乡一体养老保障体系，核心就是将农民纳入到企业职工养老保险当中，农民享受退休金，到了一定年龄就靠退休金生活。
实际上，国有农场职工就是加入了企业职工养老保险的。通过补缴养老保险，再通过地方财政补贴，全国国有农场职工都加入到了职工养老保险。国有农场土地属于国有土地，曾学习农村集体土地承包制度将土地使用权承包给农场职工。因为国有农场耕地普遍比较多，农场职工承包面积也普遍比较大，职工农业收入是比较高的。黑龙江建三江国有农场，一个职工家庭可以承包500亩耕地，很多职工家庭以一年10万元雇吉林一对夫妻帮助经营，一年可以再纯赚20万元没问题，因此被称为“背手地主”。近年来，农场倾向将土地收回来集中到大户耕种，很少再招收新职工。老职工到了60岁领取退休金，也必须退出承包土地。有职工家庭不愿退出土地也是不行的。实际上，农场职工在60岁是绝对的具有丰富农作经验的主要劳动力，因为开始领退休金，就必须要退出承包地。学界、政策部门和社会上对于提高农村养老保险，实行城乡统一养老保险制度实际上就是让农民加入到职工养老保险中，有着强烈呼声，几乎每年全国两会期间都有人大代表和政协委员提高农民养老保险的提案，政策部门考虑到国家财政能力以及社会保险制度的统一性，在城乡统筹上面相对冷静，但也认为应提上议事日程。学者普遍比较积极。例如，黄祖辉教授就认为，中国应当学习法国，凡是到了一定年龄的农民都应当退出农业，国家发退休金等等。中金研究院、中金公司研究部建议：“大幅提高城乡居保待遇水平，同时提高覆盖率”，中国社科院农发所所长魏后凯认为，农民为国家做了贡献，当然应该给农民较高水平的退休保障。如果农民加入到企业职工养老保险中来，我们来测算一下农民和国家可能的负担。企业职工养老保险实际上是由职工、企业和国家三方负担的。按当前水平，企业职工月工资5000元，每个月个人要缴400元养老保险费，企业负担大概1000元左右，按这个水平缴纳养老保险，到退休年龄，每月可以领取大概2500元左右。实际上，国家在统筹中也要为职工养老贴钱，大概每个人每月500元。如果职工不参加养老保险，而将职工个人缴费、企业缴费和财政补贴都即时支付给职工个人作为现金收入，则一个月工资5000元的职工，每个月可以领取现金6500元，这个收入可以维持相当不错的生活水平。参加职工养老保险后，虽然退休以后每月都有2500元左右的退休金，现期收入则只有4600元，不到6500元的三分之二，这个收入很难维持不错的生活水平。尤其考虑职工还要养家，上有父母下有子女，自己还要生活消费，月现金收入4600元就可能所剩不多了。这就是为什么很多农民工即使在企业务工，也不愿参加企业职工养老保险的原因。城市个体工商户加入职工养老保险也可以，不过个体工商户相当于自雇，所以就要缴双份养老保险费（个人和单位负担），有部分条件比较好的个体工商户加入了职工养老保险。现在如果让农民加入到企业职工养老保险，因为农民是家庭承包责任制，承包耕种集体土地却并未向集体交租金（国有农场职工种田是要缴纳耕地使用费或承包费的），因此，集体既不应该也不可能为参加职工养老保险的农户缴纳养老保险费，当前全国农村绝大多数集体也是没有任何收入来源，也没有可能为农户缴纳养老保险。也就是说，如果农民参加职工养老保险，将来退休再拿退休金，他们就必须要承担每月1400元左右的养老保险缴费（个人负担部分+单位负担部分），此外，国家财政还要为每个参加养老保险的农民每月补贴500元左右。以这个标准让农民缴费几乎不可能，因为真正种田农户的现金收入本来就不多，他们每月缴纳1400元，一年一个人缴近2万元，一对夫妻缴3万多元，差不多相当于当前农村中农一年从农业中可以获得的绝大部分现金收入。如果农民不缴费，或只缴小部分，大部分由国家财政来负担，按3亿农民来计算，一个人一年缴费1.5万元，每年就要有4.5万亿，即使对半也要2万多亿，超出了当前国家每年为三农支付的2万亿元。显然，国家财政绝对不可能有能力来为数以亿计农民负担如此巨额的养老缴费。有一种观点认为，国家为农民缴费并非一定要现金缴费，而可以让养老基金去统筹。现在的问题是，养老基金账户必须要收支平衡，而不可能总是亏空，也就是说，国家财政迟早得负担低缴费而纳入进来的城乡统一且统筹的养老保险。现在最常见的一种主张是，用国有资产去抵亏空的养老基金，问题是，我们有多少国有资产，能抵多少，以及当前时期国家财政难道不是要重点去支持科技进步和产业升级，以及重点是去推动中国经济参与国际竞争从而实现中国现代化的突围吗？实际上，即使不计算通过主要靠国家为农民缴费来让农民参加职工养老保险，而按当前由职工、企业和国家三方负担的养老制度设计，因为老龄化造成在职/退休人员比例越来越低，要维持职工相对体面的退休生活，职工养老保险基金的亏空越来越大。据测算，按目前状况，到2035年全部养老账户基金就要耗尽。国家财政肯定是难以再为所有农民负担高昂养老保险缴费的。当然，这并不是说国家财政就不应当支持农民养老事业。国家财政用什么方式方法来支持农民养老，如何形成应对农村老龄化的方案，是当前应当关注的重点。按相关规定，城市企业甚至工地都拒绝接受60岁以上农民工，因为60岁就应当退休了。但实际上，在农村，60岁仍然是农业生产的主要劳动力，是绝对的壮劳力。当前中国农村，90%农业劳动力超过50岁，2/3超过60岁，70岁仍然从事农业生产和庭院经济的老年人很普遍。在农业基本实现机械化，农业生产主要不靠体力而是田间管理的情况下面，老年人从事农业生产并非特别艰难的事情，甚至反过来，60岁左右农村老年人进行农业生产，有忙有闲，有事情做，就有成就感，有获得感，他们又有收入，他们就不用靠养老金来生活。与其年轻时将可支配收入缴费为养老金准备将来养老，不如年轻时将可能的养老缴费变成现时消费，真正到了60岁也仍然可以通过自己从事农业生产来自我养老。实际上，并非只有中国农业是靠老年人来管理。日本和韩国农业劳动力平均年龄早已超过60岁，远比当前中国农业劳动力的平均年龄要高。实行全民养老的欧洲国家最重要的一个政策议题是提高退休年龄。中国将来应对老龄化和养老基金亏空的一个办法也是延长退休时间或提高领取退休金的年龄。也就是说，当前应对农村老龄化的办法可能并非只有建立城乡统筹的养老保险制度这一途，而还有另外一种可能，就是探索符合中国农村实际和基于中国国情的不离家不离土及不离乡的应对农村老年化的制度，其中核心是保持农民与土地的连接，让土地继续充当中国农民的基本保障来源，而非像当前国有农场所实现的农场职工退休制度。农村60岁老年人并不老，他们仍然是社会财富的创造者，是最好的农业劳动力。要充分发挥农村低龄老年人在农业生产上的作用。这是一种积极的老龄观。积极老龄观当然不是放任的，而需要有所作为，其中，在农业生产方面必须要为老人农业提供各种便利，要建立适老型农业，农业农村现代化不应当是排斥老年人的，而应当是服从和服务于老人农业的。小结一下。虽然国家通过建立统一城乡居民养老保险，看起来做到了养老保险制度的城乡统筹，且国家正努力建立更高水平更加具备统筹能力也更加统一的城乡养老保障制度，但实际上，当前中国存在三种水平差异很大的养老保险制度，即财政供养人员的养老保险，企业职工养老保险，城乡居民养老保险，从保险水平来看，第一类水平最高福利最好，第二类次之，第三类只能算是聊胜于无。之所以第三类聊胜于无的城乡居民养老保险也能存在，是因为之前农村居民基本上没有任何养老保险，而是靠家庭、土地和村社集体来应对养老的。这个意义上讲，当前中国城乡养老制度仍然是未统一的，或只是低水平统筹的。那么，未来一个时期城乡养老保障制度是通过提高统筹水平来达到真正的统一，还是依据城乡不同进行有差异的养老保障制度设计呢？笔者以为，至少在短期内中国还难以建立高水平的城乡统一的养老保障制度，而应当依据中国国情和农情，通过国家强力支持，建立不离家不离土及不离乡的有中国特色的农村应对老龄化的制度体系。在讨论这个问题之前，我们来讨论当前农村是如何应对老龄化的，以及当前农村应对老龄化及养老中存在的主要问题。
三、农村养老制度及老龄化应对的中国方案
当前时期，农民参与城乡居民养老保险，因为个人缴费普遍很低，到了60岁基本上只能拿基本养老保险，大约为100多元/月，这个基本养老保险只能说是聊胜于无。所以，农民应对老龄化主要不是靠领取养老保险，而是依托于家庭、土地和村庄。
当前时期农民主要靠家庭养老，或者说，虽然因为年轻子女普遍进城务工经商，农村家庭共同居住在村庄的情况已很少见，农民家庭却仍然是一个财务单位和权利责任义务单位，父母只要有劳动能力就会想方设法劳动以获取收入贴补子女，减轻子女经济负担，子女也必须在父母年龄大了尤其是生活不能自理时赡养父母，为父母养老送终。实际上，中国几千年传统时期都是以家庭为主要单位养老抚小，通过家庭合力来完成家庭再生产的。分田到户以来尤其是进入新世纪以来，中国70%的农户家庭出现了年轻子女进城务工年老父母留守务农的“以代际分工为基础的半工半耕”家计模式，两代人合力极大地增加了农户收入水平。年轻子女在城市打拼，他们中的成功人士在城市买房安居下来，留守农村父母务农，在力所能及范围为城市子女供给农产品，并且会进城帮子女带孙子。留守农村父母年龄比较轻时，他们就是低龄老年人，他们有健康身体，良好的农业管理经验，一般父母已去世，子女进城了，留守低龄老年人夫妻自食其力，种不多的田，操不多的心，生活规律。因为机械化程度高，生产也便利，他们就有特别多的余暇，也就成为人生中负担最轻、任务最少、时间最多、最为惬意的阶段，他们想做什么就做什么。人生进入最美的第二春。这个阶段，农村低龄老年人也可以就近务工获取收入。总体来讲，收入不是很高，支出却也不高，因为自己有住房，有自家承包地种，大部分生活必需品自给自足，经济上能支援城市子女就支援，不能支援用于自己开销肯定是足够了。就是说，在不离家不离土的情况下面，农村低龄老年人有自己的住房有自家承包地，有庭院可以搞庭院经济，以及可以就近务工，他们就是村庄中的生产者而非消费者，他们自食其力还有余力过好自己的生活，甚至这种生活比他们过去人生中的每一个阶段都愉快：因为主要人生任务已经完成，自己劳动自己消费，自己吃饱全家不愁，他们可以享受到大量的闲暇时间。最重要的是，他们不存在退休的概念，既然还有劳动能力，就自己种田自食其力，减轻子女负担，劳动本身也是需要。他们还要用余暇去帮子女带孙子，将自产农产品送给城市子女减轻子女购买压力。随着年龄增大，留守老年父母身体变差，开始退出农业生产，仅仅搞些庭院经济。他们不再能赚钱了，却也消费不多。他们生活可以自理，仍然热爱生活，这种对生活的热爱转化为经营打理庭院和发展村庄熟人关系，这个时候他们就是村庄老年人协会的常客，每天都去，见见面，聊聊天，打打牌，跳个舞。生活过得有滋有味。年龄更大了，生活自理能力变差，对生活的热爱程度降低，这个时候若有社区养老服务，能帮子女进城的高龄老年人送餐和提供一定的家务整理，就变得十分重要。这个阶段，村庄若提供集中养老，将生活自理能力变差的高龄老年人集中到村集体举办的村庄养老院，由养老院为住院老年人提供住宿、就餐、洗漱方面的服务，低收费就可以解决生活自理能力差的高龄老年人养老问题。这方面浙江象山县村庄养老院提供了特别好的案例。最为困难的老年人是生活完全不能自理甚至已经卧床的情况。目前对于有子女家庭，照料卧床老年父母的办法无非四种：第一，与子女同住，由子女照料。若有多子女，则可能在不同子女家里轮流住。第二，若子女都已进城，高龄父母又不愿进城，就只能由子女轮流回村陪伴或请保姆照料。无论哪种情况，在高龄父母生活不能自理，子女有工作比较忙，家庭经济条件一般的情况下面，久病床前无孝子成为普遍情况，生活不能自理高龄父母大都处境艰难，成为人生最为灰暗的一个阶段，也是农民家庭最为艰难的一个阶段。以上提供的是当前中国大部分农村地区尤其是中西部农业型农村地区农村养老一般图景。这个图景与传统时期最大的不同就是，虽然农民养老仍然是以家庭为单位的，农民家庭却存在普遍的分离。传统时期，不仅农民家庭同居共财，而且农民生产生活都离不开村庄，村庄是一个相对封闭的整体，村庄熟人社会压力，亲友互助，以及长久预期，使家庭养老可以得到更多村庄规范的支持，敬老孝老文化有载体和基础。传统时期虽然物质不富裕，家庭老年人照料却还是有保证甚至是优先的。子女进城、家庭分离和村庄规范减弱是当前农村养老中的不利因素。不过，当前村庄养老有很多特别重要的有利因素，核心仍然是不离家不离土和不离乡，具体就是每个农户都有自己房子，都有庭院，都有承包地，以及都仍然可以通过土地来获得基本保障。当前时期，土地仍然可以且应当继续为农民提供基本保障，这一点很重要。同时，村庄可以为老年人提供亲友和熟人社会的关系资源，可以为老年人提供共享的社会文化活动。因为不离家不离土不离乡，身体健康的低龄老年人就不是家庭更非村庄或国家的负担，他们仍然是社会主义建设者，在为家庭做贡献，这应当是积极老龄观的一种表现。他们没有拿着退休金去养老，而是边劳动边享受生活。当前时期，农村应对老龄化的最大困难其实有两个：第一是普遍的农民家庭分离，使家庭养老功能减弱，第二是高龄老年人如何体面而有尊严地度过晚年，是当前农村养老中的重大难题。显然，仅仅靠家庭和村社集体制度来应对农村老龄化是不够的，国家力量介入变得十分紧迫。问题是国家力量如何介入。上一节讨论了，通过建立城乡统筹养老制度解决农民养老问题，国家缺少这样的财政能力，农民也没有参与积极性。应对农民老龄化的中国方案应当在充分认识中国国情和农情的基础上，利用传统养老制度和集体村社制度的优势，在不离家不离土也不离乡的基础上，国家加大对农村养老事业的投入，抓住重点环节，进行有针对性的投入，从而可以低成本地有效应对中国农村老龄化问题。第一，必须持有积极老龄化的观念，不能将农村老年人仅仅看作养老对象，看作社会财富的消耗者，而要将农村老年人尤其是低龄老年人看作社会财富的生产者，他们有着很强的从事农业生产的能力，农业生产同时也是他们获得自我价值证明的一种方式。中国农民过去没有退休的概念，是活到老干到老，参加农业生产和家务劳动以及互助养老，是自然而然、顺理成章的事情。他们还会利用房前屋后的空地发展庭院经济，庭院经济不仅可以美化环境，获得经济收入，而且也是陶冶性情的一种方式。总之，农村老年人不会因为到了一个特定年龄就宣布退休，然后就不再生产与劳动。只要身体健康，生产和劳动是每个农村老年人的内在需要。第二，要充分发挥家庭在养老上面的基础作用，子女有赡养父母的义务，父母也有帮助子女的责任。有家庭亲情，老年人就会更加有精神上的慰藉和情感上的寄托。家庭亲情是中国人永远的必杀技。第三，农户家庭在农村的住房和承包地极其重要。正是有住房和有土地，失去城市就业机会的老年人才可以在身体健康时，与土地（耕地+庭院）结合起来，有事情可做，有经济收入，自食其力，自得其乐。同时，正是因为农民有住房和承包地，他们就可以心安理得认为村庄就是自己的，他们在村庄中就可以十分踏实、安全，有归宿感。落叶归根、入土为安，死在村庄就不会成为孤魂野鬼。第四，村庄熟人社会十分重要，因为村庄熟人社会不仅为老年人提供了亲友熟人的社会资本，而且正是在村庄熟人社会中实现了社会交往彼此欣赏以及可能的社会互助。村庄熟人社会不纯是市场原则在起作用，社会交往本身就产生意义和价值，熟人之间的彼此了解与信任又为高质量的互助和欣赏提供了基础。第五，国家对农村养老事业的支持重点不应当支持到个人上面，而是要在充分利用当前中国农村养老方式的基础上，支持农村发展不离家不离土及不离乡的应对老龄化的中国方案，其中核心环节包括三个方面：一是在制度安排上尤其是农业农村基本制度安排上要容老适老，而非排斥老年人；二是重点支持以互助为基础的村社集体养老，其中最为重要的是形成低龄老年人照料高龄老年人的制度化方案；三是重点关注丧失生活自理能力的老年人，在充分调动家庭养老责任的情况下面，让所有农村老年人有一个体面而有尊严的晚年生活。第六，以上五点原则可以进一步概括为第六点，即应对农村老龄化的中国方案中，国家力量应当在充分利用家庭和村社现有作用基础上，通过重点支持村社集体来建立应对农村老龄化的机制。这与城市主要通过个人缴费单位缴费加财政补贴，从而为城市退休人员提供高额退休金，再通过市场来实现养老，是相当不同的。下面重点讨论适老农业农村制度安排，和当前可能的由国家支持以互助为基础的村社集体养老制度。
四、如何建立适老型农业农村制度
建成社会主义现代化强国主要依靠城市二三产业发展，靠科技进步和产业升级，这个过程中，国家很难同时兼顾发展高水平的农业，以及为农村老年人提供高水平的社会保障。在未来相当长一个时期，中国农业农村现代化在现代化建设中都属于要慢半拍的状态，因为中国现代化建设的主要矛盾显然是在城市。
慢半拍的农业农村现代化必须要解决两个基本问题，一是要保证粮食安全，没有粮食安全，中国现代化建设的农业基础就不牢，中国就会被卡脖子。粮食安全的核心是中国19亿亩耕地有较高粮食单产，恰恰小农户精耕细作单产是比较高的。也就是说，粮食安全与老人农业是可以兼容的。此处不展开。二是农业农村现代化必须是容老适老型的，农业农村现代化必须要服从和服务于老人农业，不能因为农业农村现代化将农民从农业和农村生产生活中排斥出去了。也就是说，中国农村和中国19亿亩耕地不仅要生产足够粮食和农产品，而且一定要优先让农村留守老年人来进行生产。当前中国农村耕地接近90%仍然由本村农户耕种，其中接近2/3仍然由承包土地农户自己耕种，只有大概10%的耕地流转给外来大户耕种，其中相当一部分是高标准农田改造之后在地方政府推动下面将农民土地流转出去的。外来大户流转农民土地搞规模经营存在两个普遍问题：一是非粮化，二是在经营不善时跑路，由此造成农民上访。当前留村种地农户主要两种类型，一是年轻子女进城了，年老父母仍然留村耕种自家承包土地。或者说，只要身体健康，留守农村老年父母几乎都会种地，甚至很多低龄老年人通过流转形成了适度规模经营，也就是成为了农村的中农。二是因为种种原因不愿或不能进城去的中青年夫妇，他们通过流入进城农户耕地形成适度规模经营，再配合搞一些农机服务之类，从而在不离开农村情况下面也可以获得不低于进城务工的收入水平，这样的农户，我们称之为中农。正是老人农业+中农农业，耕种了当前中国农村绝大多数土地，生产了中国绝大多数粮食，以及形成了很好的相互支持具有生命力的农业模式。中农通过诸如农机社会化服务等为老人农业提供技术和服务支持，老人能种田就自己种，不能种了随时可以流转给中农来种。只要农村耕地比较多且有适合的耕种条件，就一定会有更多中农留在农村种地，如果农村可种土地太少，中农无法达到适度规模经营，他们就只能进城去了。有人说当前农村无人种田，这是误会。现在农村仍然有2亿多农户，怎么会没有人种田？之所以仍然有地方出现了土地抛荒，以及降低了复种指数，原因是地权分散和地块细碎导致耕地无法种，而不是没有人种。因为地权分散和地块细碎导致土地无法种，这是当前农业政策应当重点解决的问题。当前农村无论是老年人种自家承包地还是本村中农流转土地形成适度规模经营，大都是通过村庄亲朋邻里熟人关系进行的带有互助和互惠性质的土地使用。土地流转不正规，土地租金很低。老年人身体好就种地身体不好就流转给亲朋邻里，进城后无法在城市安居从而回到农村的返乡农民也可以轻松拿回自己承包地。要将土地耕种权主要集中在村庄农户手中，就要防止地方政府借农业现代化推动农民土地集中到大户手中，就要防止通过正规土地流转程序以及高土地租金，让村庄中农种不起田。推动土地流转，将流转合同正规化及由此提高土地租金，甚至通过高标农田整治及通过财政资金支持来将土地集中到大户的政策，都是值得警惕的。最近十几年对农村宅基地的关注异乎寻常，这很奇怪，主要原因是误会了宅基地，以为宅基地上有着巨额财富，实际上，农民宅基地不过是农民用于建房的一块荒地、坡地或旱地而已。在当前及未来很长一个时期，任何方面都不应当打农民宅基地的主意，让农民在农村有宅基地，有自建的住房。农民进城去了也可以让他们保留农村宅基地，以防他们进城失败还要返回农村。中国现在虽然土地资源紧张，也没有紧张到非得复垦农民宅基地种粮食这一步。等到农民真正进城安居了，他们自然而然会退出宅基地。现在不复垦的农民宅基地再过十几年甚至几十年后复垦，仍然是中国土地资源，不会少一分。为老年人服务的宅基地，应当允许有房前屋后的空地搞庭院经济。庭院经济既是劳动，有收入，也是休闲，情趣。是生产性的因为有收入，是生活性的因为有意义。在未来20年不要去动农民宅基地，不要想方设法将农民宅基地复垦为耕地。农民宅基地就是他们的家，以及就是他们获得收入和生产意义的中心。3、农业农村现代化应当服从和服务于农村老年人的生产生活以老人农业+中农农业为主的小农户农业当然存在诸多缺陷与不足，这就尤其需要通过政策来应对。同时，农业农村现代化必须要是容老适老型的，而不能挤斥老年人。当前以老人农业+中农农业为主的小农户农业存在的一个问题就是社会化服务往往不足，在农技推广、农机使用、农产品储存运销方面都可能存在不经济的问题，需要有政策支持以及相关部门比如农技服务部门的精准服务。再比如，造成当前一些农村土地抛荒的主要原因有二，一是地权分散及地块细碎，没有整合好，不方便耕种，尤其不适合农机使用，二是农田灌溉系统被破坏，缺乏进行耕种的水利条件。国家进行农田整治可以在一定程度上解决这个问题，现在的问题是，土地整理之后，一定要防止将土地从小农户手中流转出去，而是要让小农户有可以方便耕种的土地。还有，当前全国农村都在搞村庄环境整治，很多地方规定不准养殖，甚至规定不准种菜园，而在村庄种花种草，这是以城市标准来要求农村和农民。农村老年人喂猪、养鸡是特别重要的收入来源，是主要的副业，不允许农民搞副业的环境整治是目中无人的，是超越农民实际需要的，因此是错误的。还有以城市标准要求农村整治，要求拆除农民附属房，要求农民对住房进行美观化改造，这都会增加农民支出，让农民生产生活更不方便，而不是让农民觉得自己生活更宜居了。简单地说，就全国来讲，未来很长一个时期，无论是农业农村现代化，还是农业强国，以及乡村振兴，国家三农政策都应当主要服务于以老年人为主的仍然留守农村的弱势群体，要将大多数农村的耕地留给农村老年人耕种，农业农村政策要服务和服从于包括老年人在内的小农户。以此来反观当前三农政策，则有很多有待改进的地方，比如产业兴旺、强富美，鼓励农民工返乡创业，鼓励规模经营，鼓励资本下乡，等等，都是有待商榷的三农政策。
五、国家支持互助养老的重点
应对农村老龄化，国家必须要出力。除了在农业农村政策上进行容老适老改造以外，国家还必须要针对当前农村养老中存在的短板进行重点建设。
1、五保户与福利院养老的例子
新中国建立以后，国家很快就为缺少收入来源和养老支持的孤寡老人建立起了“五保”制度。当前农村五保纳入到特困救助，所有无子女、无收入来源、无劳动能力的孤寡老人都可以获得国家特困救助。特困救助有两种方式，一种是不离开村庄的分散供养，一种是集中到乡镇福利院的集中供养。国家为每位孤寡老人提供的供养经费在1000元/月左右，医疗免费。
从我们调研来看，在身体健康的情况下面，孤寡老人散养，每个月1000元生活费的生活质量是不错的。因为住在农村，仍然还有很多自给自足的收入，真正需要花钱的并不多。在农村调研，经常遇到有子女老年人羡慕孤寡老人的情况，因为有子女老年人在自己有劳动能力时，子女所给生活费低于五保户。
除非生活不能自理，五保户一般都愿意散养而不愿意集中到福利院养老，原因有两个：一是散养自由，不受纪律约束，想做什么就做什么；二是不愿意离开村庄这个熟人社会的环境，希望被人“看见”。到了福利院，脱离了熟人社会，相当于等死，那就没意思了。
一般情况下面，只有当孤寡老人生活不能自理时，他们才愿意进福利院，这就带来一个问题，福利院集中供养的孤寡老人往往都是高龄且身体不好甚至生活不能自理的老年人，福利院护理任务就比较重，而集中供养经费并无大的增加，所以福利院养老水平普遍不高。
不过，如果有部分身体健康孤寡老年人进入福利院集中供养，福利院将身体健康老年人组织起来，搞一定的副业比如养猪、喂鸡、种蔬菜，甚至鱼塘养鱼，就可以大大改善福利院老年人的生活，通过身体健康老年人来护理生活不能自理老年人，福利院象征性支付少量护理费（低偿服务），就可能让五保老年人在福利院有幸福晚年。
实际上，留守农村老年人有四个完全不同的阶段，虽然他们都是我们所要应对的农村老龄化问题，他们对养老需求却是完全不同的。这三个阶段分别是：身体健康有劳动力的低龄老年阶段，身体健康劳动能力衰退的中度老年阶段，生活自理能力衰退的中高龄老年阶段，生活无法自理的高龄老年阶段。第一个阶段，虽然年龄已到60岁，可以算作老年人，但是，他们仍然是农业生产中的壮劳力，他们以农村的家为中心，不仅耕种自己的土地，而且在周边地区务工，他们还要为子女带孙子，以及他们在心理上和生理上都觉得自己还很年轻，是村庄舞台上的绝对主力群众。他们不觉得自己老，还要多多工作，因此，他们很少有时间去泡在村庄老年人活动中心，就是打麻将也不会与那些行动迟缓的“老家伙”在一起。第二个阶段，虽然身体仍然健康，随着劳动能力的衰退，他们承认自己确实是已经老了，开始逐步退出农业生产，重点经营庭院。有了大量休闲时间，他们成了村庄老年人活动中心的积极分子，村庄文化活动社会事务都离不开他们的身影。第三个阶段，随着生活自理能力的衰退，在衣食住行上都需要有人关照，若与子女住在一起，或夫妻一方仍然身体健康，就可以相互照应。若只有一个人居住，就有很大的安全风险和面临严重的生活困难。这个时候，如果村庄有一个集中食宿的托老机构，那是最好的了。因为没有卧床，基本生活能够自理，入住托老机构只需要有食宿安排和简单护理以及万一的风险防范，就可以了。因此，托老机构可以很低成本营运。实际上，浙江象山县村庄养老院只接收不卧床高龄老年人，就只需要很少的护理员很低的护理成本。进入养老院的都是本村熟悉的同龄人，大家相互熟悉和信任，又没有离开村庄与土地，村庄养老院就尤其受到老年人和村民的欢迎。甚至有好几位子女是千万富翁的老年人坚持要回到村办养老院，而不愿留在城市子女家中或到城市高档养老公寓。第四个阶段，生活不能自理甚至卧床的高龄老年人，这个阶段的护理工作难度比较大，如何解决是一个很难的问题，也是当前农村养老最大短板。当前主要靠家庭，要么由子女照料要从雇请专门保姆要么送养老院。这四个老年阶段大致对应的年龄为：60岁~70岁，65岁~75岁，75岁~85岁，80岁以上。以不离家不离土不离乡作为应对农村老龄化的主要办法，在老年人不同人生阶段，国家可以有不同作为。针对第一阶段，最重要的就是农业和农村政策不应当是排斥小农户包括不应当排斥老人农业，而应当以老人农业还将长期存在为场景设计农业农村政策。要通过政策设计和资金投入解决低龄老人在农业生产上所可能面临的诸多困难，让老年人可以做到“老有所为”。针对第二阶段，应当重点进行文化建设包括建立老年人协会，建设老年人活动中心，让老年人可以做到“老有所乐”。针对第三阶段，可以学习浙江象山县建村办养老院或托老所，为村庄生活自理能力差的老年人提供集中养老的地方。第四阶段需要调动各方面积极性，以解决这个最大难题。具体地，国家在支持以村庄为基础的应对农村老龄化方面应当重点进行以下工作：1、农业农村现代化不能以排斥农村老年人为代价，反过来，三农政策必须是容老适老的。中国农村最弱势群体的老年人在当前和未来很长一个时期都离不开农业和农村。2、国家要投资建设一流水平的村庄老年人活动中心和村庄养老院，不仅要建设好硬件，而且应当每年给予一定的配套运转经费。国家投资建敬老养老设施和投入配套运转经费，相对于建立城乡统一的养老保障制度，花费要少很多。4、要推动村庄以志愿服务、低偿服务和时间银行为典型的互助养老，让村庄中身体健康的低龄老年人照料护理身体比较差的高龄老年人，国家可以提供一定的资金和资源支持。要让互助养老真正运转起来。实际上，只要支付比较低的报酬，村庄60多岁的低龄老年人就可以为村庄高龄老年人提供比较好的服务，这样一种农村熟人社会内部的服务与城市市场服务是完全不同的。5、村干部的主要工作由应对上级要求变为服务老年人群体，让村干部成为推动以村庄为基地的应对农村老龄化的关键组织者。
六、应对农村老龄化为什么要不离土不离乡
未富先老是中国现代化所必须要面对的严峻挑战，如果按照城乡统筹和统一的养老保障来应对农村老龄化，无论是农民还是国家都可能难以承受。国家当然要为应对农村老龄化积极想办法和提供资源，问题是用什么办法才可以用有限资源最大限度地应对好农村老龄化问题。中国特殊国情和农情决定了，在不离土不离乡的基础上，国家通过适老容老政策的改造，可以充分调动应对农村老龄化各方面的积极性，及可以充分利用中国土地集体所有制和传统村社熟人社会的优势，较低成本为农民提供一个相对体面的养老生活。具体来说，不离土不离乡地应对农村老龄化有以下五点优势。“人均一亩三分户均不过十亩”土地，让每个留守农村老年人都有地可种。人人有地种，且人人有房住，也就是说，只要自己身体健康，有劳动能力，自己就可以与土地结合起来，获得农业就业，农业收入，就可以做到衣食无忧。种不过十亩地当然不可能富裕，在农村生活，食品都是自己生产，不用买，农闲时外出务工，搞点家庭副业，生活不会差。关键是，手中有粮心中不慌，只要有土地，温饱问题可以解决，就进可攻退可守，就不会在城市漂泊流浪。只要进城农民有退路，中国现代化进程中即使遇到艰难险阻也不会因为社会不稳定造成严重政治后果。因为农村有土地有住房，年轻时就不会焦虑于用有限收入去缴纳养老保险。在农村有住房有土地，并不妨碍农民到城市市场打拼，反过来正因为有退路，农民才可以无所顾忌地进城奋斗。他们在城市成功打拼，或者他们的子女在城市打拼成功，他们当然可以放弃低水平的农村土地保障。土地作为基本保障，只是基本保障，是保底的，上限则是不封顶不受限的。中国村庄大多历史悠久，村民之间的关系非亲即邻，不只是熟人，而且往往是亲朋好友，相互之间彼此了解信任，村民之间也有人情互惠往来。村庄熟人社会不仅为个人提供了显示个人存在，展示社会价值，共创生活意义的社会空间，而且成为进行互助养老的社会基础。从前者来讲，老年人最怕孤独，不能被人“看见”，时间难熬，这也是为什么农村五保户普遍不愿离开村庄熟人社会到福利院养老的原因。在村庄熟人社会中，老年人聚在一起聊聊天，张家长李家短，就容易打发时间，若组织文化活动，大家共同参与，就又过去了充实而有趣的一天。从后者来讲，因为彼此熟悉信任，是长久的稳定的关系，在这个基础上通过自愿服务、低偿服务和时间银行来推进互助养老就容易成功。以自愿服务来讲，农村有一些家庭条件好或过去当过干部的老年人，只要他们身体好，他们就有很高积极性来组织村庄文体活动，义务承担村庄老年人协会的工作，甚至主动参与调解村庄老年人与子女之间的矛盾。在互助养老中，低龄老年人护理高龄老年人也不会消极怠工。村庄熟人社会是一种社会资本，这个社会资本为不离土不离乡的村社养老提供了低成本运转起来的最好土壤。市场体制是按劳动力市场平均价格来计算成本的，村社养老则带有很强互助和互惠成分。举一个最简单例子，民办市场养老机构招聘护理员，5000元/月也很难招到合适的人，而在村庄互助养老中，只需要为低龄老年人提供低偿比如1500元/月，就有很多低龄老年人愿意为高龄老年人提供照护。熟人社会为每个老年人提供了被看见的机会，以及熟人社会可以大幅度降低互助养老的组织成本，这是村社养老具有顽强生命力的原因。村庄环境四季分明，空气清新，夜晚宁静，与自然亲近，春种秋收，夏播冬藏，在农村的自然环境中，自然而自由，精神上容易放松，上接天下接地，与自然亲密接触，是最好的养老环境。且既然是在村庄，就不用将老年人封闭在机构或养老院内，而可以让他们自由来往。年龄越大就越恋故土。不离土不离乡，在村庄养老就没有任何心理成本，精神上也没有负担。落叶归根，入土为安。这个意义上讲，村庄养老就不仅仅是保底的，而且是适应老年人故土难离心理的，因此也是受老年人欢迎的。
七、需要进一步讨论的若干问题
不离土不离乡应对农村老龄化若可以成为国家战略，就可能改变当前中国现代化所面临未富先老的挑战。这是一项复杂的系统工程，但并非重新开始，而是在当前既有农村养老秩序基础上进行建设。或者说，中国国情农情是可以建设不离土不离乡应对农村老龄化的现实基础和特殊条件。在具体建设中，还有很多需要进一步讨论的问题，以下简单讨论。账户养老的核心是将个人从家庭和社区中独立出来，自己对自己的养老负责，具体就是工作期间缴纳养老保险（工作单位也要缴费），退休后按月领取退休金，靠退休金养老。所以账户养老要根据年龄清楚区分出工作与退休界限。不离土不离村的村社养老，强调个人、家庭、村社以及国家在养老上的共同责任，不同阶段和不同情况下面激活所有主体积极性，通过各个主体共同努力来应对农村老龄化。正是借助每户都有土地及村社熟人社会资源，使得国家只需要比较少的投入，就可以为农村老年人提供相对体面的养老。账户养老与村社养老的一个大不同是，账户养老实际上是将到达退休年龄的退休人员作为了社会负担，是相对消极的客体，是依靠退休金的消费者。村社养老体制中不存在明确退休界限，每个人都依据自己的身体状态积极参与到生产生活和互助互惠之中，每个人都有很强的主体性。当然，村社养老与账户养老之间也并非完全对立。比如当前城乡居民基本养老保险是覆盖了所有农民的，即使农民不缴费，到了60岁仍然可以领取每月一百多元基本养老保险，这个金额当然有点低，不过农民之前并没有缴费，现在这个基本养老保险多少可以增长农村老年人所稀缺的现金收入。随着中国现代化取得进展，国家更加有能力应对老龄化挑战，就可以有更多资源投入到农村养老事业中来，就可以逐步提高城乡居民基本养老保险的水平，从而进一步提升农村老年人的福利水平。无论如何，我们不可能对正在出现的农村老龄化视而不见。不离土不离乡应对农村老龄化是一项可选方案，这个方案的核心是利用当前中国农村体制优势和村庄空间优势缓解农村老龄化问题，为农村养老提供低成本解决方案。因此，村社养老只可能是基本保障式的，保持低线的，而不是要在农村建立高标准的养老保障体系，更非当前正被广泛推介的康养模式。村社养老可以有效应对农村老龄化，解决绝大部分农村养老问题，但村社养老并非天堂，而只是利用中国特有的制度优势，建立了低成本却也还不错的应对农村老龄化的机制。当前阶段首先要确立适合当前中国国情的应对农村老龄化的道路，再逐步建设，最后达到较高水平。当前中国正在处在高速城市化进程中，绝大多数青壮年劳动力都进城去了，以及农村经济条件好的农民家庭也进城去了，留在农村的主要是缺少进城能力的农民中的弱势群体，以及进城失败返乡的农民群体。有能力进城以及可以在城市体面安居的农民家庭，他们当然是农民中的强势群体，他们就并不需要村社养老的保底，因此，建设不离土不离乡的村社养老体系，并不非得要求所有农民参加，而是愿者上钩，愿参加则参加，不愿参加可以不参加。村社养老只是一个机会结构，是一个保底的办法，从而可以为每个人获得基本养老保障。随着中国现代化建设不断取得进展，城市化率越来越高，就有越来越多农民进城并脱离了村社养老体系。越多农民进城，他们也就让渡出越多之前农村获利机会，从而就可以缓解农村一直以来紧张的人地关系，当然也就减轻了农村村社养老体系的压力。这是好事。国家支持不离土不离乡的村社养老，就为所有农村老年人提供了在村社养老的保底，就为应对农村老龄化所可能产生的问题提供了解决方案。进城农户在城市有更好的养老条件，那很好。若城市养老条件不够好，随时可以回到村庄来。也就是说，中国应对老龄化采取的方法城乡之间并不统一，而是保持当前机关事业单位养老和企业职工养老与城乡基本养老保险差异，并不将农民养老保险对接到企业职工养老保险的统筹中去，而是通过在农村建立以村社为基础的互助养老，形成低成本却有效的应对农村老龄化的机制，以防止建立全民养老所带来的“未富先老”困境。相对于账户养老，不离土不离乡的村社养老是低成本的：无论是对国家财政还是对农户家庭以及农村老年人个人都如此，却并非一定是低水平的，更非一定是低福利的，因为不离土不离乡的村社养老可以将资源集中到最需要的老年人（身体、年龄及状况），且可以调动包括老年人在内的各方面积极性，从而通过更加社会的体制（互助互惠）来替代部分市场体制，这种社会体制本身就具有建构社会关系带来人文关怀，满足交往需求，形成彼此尊重，达到尊严体面的功能。决定老年人养老福利水平的并非消费金钱的数量，而是真情的陪伴、关心与照料，精神慰藉和满足要远比物质享受重要得多。更何况村社养老不离村，不离土，不离熟人社会，对于中国人强烈的落叶归根来讲，也是特别重要的。村社养老是保底的，不需要依托村社养老的农村强势群体，他们可以不来依托村社养老。这是村社养老的开放性之一。村社养老开放性之二是，村社可以留下空间，让那些已经离村进城的原村民回来养老，比如从村庄走出去的乡贤，他们年龄大了，希望荣归故里，落叶归根，那就允许他们回来，他们回来村社养老，也可以带来资源与智慧。因为定位于保底和基本保障，村社养老的物质条件并不一定优越，但是，不离土不离乡，在距离自然最近的地方让老年人老有所为、老有所乐和老有所养，老年人自由、心情舒畅，与自然亲密接触，人与人之间、人与自然之间以及人与自己内心世界，三对关系都可以达到和谐状态，就胜似天堂了。也就是说，国家在应对农村老龄化时，本来只是通过有限投入，调动各方面积极性，利用现有村社制度与环境条件建立保底的村社养老体系，却也允许其中一部分村社养老达到人与人、人与自然和人与自己内心世界的三大和谐，从而实现高水平的村社养老。（来源：昆仑策网，转编自“新乡土”，原刊于《贵州社会科学》2024年第9期）
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