焦俊成：科学把握派驻机构模式发展趋势

 

 

派驻监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，是推动国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。党的十九大以来，党中央在深入推进全面从严治党过程中，通过深化纪检监察体制改革和派驻机构改革，使派驻监督模式发生了许多新的、重大变化。总结提炼这些发展变化，对于科学把握派驻监督模式未来发展趋势，具有非常重要的理论和实践指导意义。

 

首先 ，应重新思考和审视派驻监督模式的科学内涵

 

综合派驻监督模式实施十年来，取得的成效非常显著，全国各地涌现出大量实践创新。在具体工作实践中，也遇到了一些亟待克服的困难和问题。我们应综合分析研判这些问题和不足，秉持科学开放的思想和态度，重新思考和审视派驻监督模式的科学内涵。

 

派驻监督与其它党内监督的根本区别，就体现在“派驻”所蕴含的内在逻辑和基本特征。“派”的本质含义，主要体现在派驻机构权力来源、从哪儿产生、对谁负责的问题；“驻”的本质含义，主要体现在实现派驻机构有效监督的目的和方法。“驻”更多体现的是监督形式，而不是监督结果。我们应更多关注监督结果而不仅仅是监督形式，如果“驻”的形式达不到所期待监督的效果，就要设法改进这种形式和方式。

 

派驻监督是否从有形全覆盖做到了有效全覆盖，是否体现了“派的权威和驻的优势”，主要指标就是看监督效果，而不能只看是否在综合监督单位办公等“驻”的形式。对综合派驻监督模式，应采取系统化思维，从监督结果反推和论证派驻形式，看是否适合当前各地实际工作需要，从而探索和创新出更多能够适应新时代全面从严治党形势发展变化和要求的派驻监督模式。我们只有从大量基层实践创新中，总结提炼出更能适合当前派驻监督实践需要、更能体现派驻监督工作特点的派驻监督新模式，派驻监督工作就会迎来高质量发展的新高潮。

 

第二，科学把握派驻监督模式发展趋势

 

一段时期以来，随着派驻机构改革的持续深入推进，派驻监督模式也在不断深化和拓展。各地应结合实际情况，采取因地制宜办法，积极探索适合本地特点的派驻监督模式，主动把握派驻监督模式的发展变化和趋势。

 

由小组制派驻向大组制派驻转变。按照一些先行先试地区的经验，一个综合派驻纪检监察组人员规模，省级最好在20-30人左右，市级最好在20人左右，县级应以党群、行政综合、科教文卫、工交财贸、农林水牧和政法系统等分类，每组大致也需20人左右。因为派驻机构只有具备一个单位最起码的人员规模，才能有效开展党团活动，才能基本实现监督和审查的协作配合、审理与调查的有效分离，才能化解派驻人员独立作战、情感交流困难等工作和精神层面问题，才能形成正常的机关办公氛围。探索实施大组制，开展集团化作战，还有利于对每个派驻机构都必须面对的事务性问题实施集约化管理，节省下一些宝贵的人力物力，投身到一线监督执纪工作中。而反观当前一些地方的省级派驻机构，10人以下派驻组，甚至占3/4左右。派驻党委办公厅、政府办公厅、人大、政协等部门的单派驻组，平均只有4-5人左右。这样少的人数，除去必须做的日常事务，实际用于监督和办案力量又打折扣，对日常监督只能是疲于应付，又何谈创新突破。因此各地应按照机构数量做“减法”，人员力量做“加法”原则，尽量减少派驻机构个数,提高单个派驻机构人员数量,由单独派驻尽量向综合派驻转变，由小组制派驻向大组制派驻转变。如新疆维吾尔自治区纪委监委将自治区本级派驻机构由38家调整为27家，综合派驻20家，单独派驻7家，在机构减少、编制不增情况下，各派驻机构内设处室普遍增加；西藏自治区纪委监委将原来32家派驻派出机构精简至20家，人员编制从平均7名增至10名。新组建的驻交通运输厅纪检监察组，人员编制增加了75%，下设综合室、第一、第二、第三纪检监察室4个内设机构，有效增强了监督力量。

 

由注重制度规范向注重实践探索转变。一些地方党委、纪委，在加强派驻机构建设过程中，对制度完善和程序规范极其重视，下大力气制定了各项成套的制度，却对制度是否符合现实需要，以及制度的进一步修改完善重视不够，导致实践反而被制度所束缚。应转变观念、解放思想，注重在实践探索中调整和规范派驻机构设置模式。在广泛深入调研基础上，通过开展小范围工作试点，待确定了试点效果后，再大范围推广。

 

由注重“驻”的形式向注重监督效果转变。派驻机构为了便于管理，便于开展学习交流，离开驻在部门，集中式“驻”在一起，是派驻机构加强“机关式”办公的必然选择。因为派驻机构的综合派驻特质，相对于其中任何一个综合监督单位，也并不是天天和他们“驻”在一起，而是轮流进驻、巡回监督、监而不驻等多种方式。对派驻机构办公地点的要求，建议采取灵活方式，只要基本符合中央派驻改革要求，只要符合实际工作需要，只有能够产生具体监督效果，就应支持鼓励。派出纪委机关可以通过精准考核监督成效、规范管理约束监督行为等方式，确保派驻机构依纪依规依法履行监督职责。这应成为各地加强派驻机构建设所要秉持的指导思想。令人可喜的是，当前一些县级派驻机构不再遵循原来相对固定的综合派驻监督模式，打破原有制度机制，立足有利于派驻机构监督职能发挥、有利于用好用活派驻机构现有资源、有利于调动派驻干部工作积极性等原则，在综合派驻模式上进行了具有一定深度和广度的实践探索。如四川省甘孜藏族自治州在加强县级派驻机构改革过程中，在派驻体制机制不变情况下，采取“全集中”“半集中”“统分”三种派驻机构设置模式，将派驻干部不同程度地集中办公、统一管理、统筹调度，使管理体制和工作统筹都更加顺畅，处置问题线索数、立案数、给予党纪政务处分人数，都较上年同期大幅增长；新疆维吾尔自治区塔城市纪委监委在实施片区协作基础上，以如何更好地体现监督和办案为目的，探索实施了更为灵活的“轮驻+协作”派驻模式。

 

由单打独斗向协同联动转变。派驻机构只有和纪委监委监督检查室、巡视巡察机构、下级纪委监委等重要监督主体实现协同作战，才更利于发挥监督效果，这个观点已成为共识。但在管理体制上小打小闹的调整，根本起不了预想的作用，只有对派驻管理体制进行大调整，才能打破原来“各自为战”壁垒，实现监督信息、资源、人员的优化组合、共享共用，才能真正实现系统协同、快捷高效的战略目标。如浙江省出台《关于深化浙江省纪委监委派驻机构改革的意见》，明确派驻机构、监督检查室、审查调查室力量打通使用，由同一位副书记具体分管。不论是派驻机构，还是监督检查室、审查调查室，只要工作需要，通过分管领导协调，能够迅速整合力量，变‘单兵作战’为‘集团会战’，合力推进执纪监督或案件查办工作。该省纪委监委在不增加机构和人员编制情况下，撤并4个派驻纪检监察组，新增4个监督检查室，把力量向日常监督倾斜。

 

由注重横向监督协作向纵向监督协作转变。当前，由中央纪委国家监委派驻一些部委的纪检监察组，充分发挥自身组织优势，形成以长江流域、黄河流域、住建、环保等按区域或行业划分的，系统内纪检监察机构垂直协作监督模式，对于整合条块资源，聚合系统内纪检监察监督力量，通过监督促进系统优化治理结构，实现系统性重点问题的快速解决，正发挥着越来越重要的作用。一些派驻中直部门的纪检监察组，在充分发挥好横向监督监察职责的同时，借助纪检监察系统优势，整合下属单位纪检监察力量，实现对整个系统内垂管部门纪检监察监督，把全面从严治党责任监督检查向基层推进，使纵向监督检查职责也在得到逐步落实。如中央纪委国家监委驻中国银行纪检监察组，针对中行纪检系统业务指导和监督检查不足等问题,会同中行党委通过对全行纪检机构开展综合监督检查，发现政治监督不及时、发现问题“坐等靠”、线索处置不规范、执纪问责宽松软等问题，通过集中反馈、点名通报等形式，督促整改，从而将监督检查力度贯穿到中行基层单位。通过这些纵横交错的监督体系，形成了立体交叉的监督网络，成为充分发挥中国特色社会主义体制组织优势，实现以监督促进治理效能的一个集中体现。

 

注：此文原发表于全国反腐败核心期刊《廉政瞭望》杂志2023年第20期。

 

（作者：焦俊成  系河北省纪委监委驻统战部纪检监察组二级调研员；来源：昆仑策网【原创】图片来源网络 侵删）