生源：推进国家治理体系与治理能力现代化的历史借鉴 - 昆仑策
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生源：推进国家治理体系与治理能力现代化的历史借鉴
2024-06-30
十八大以来，推进国家治理体系和治理能力现代化已成为党政和社会各界的共识。今年两会通过深化党和国家机构改革，体现以人民为中心的思想，突出加强了党的领导，为适应新时代国家和社会的有效治理，为改革开放40年以来我国上层建筑进一步适应社会主义市场经济发展的需要，迈出了重要步伐。
下面就如何贯彻落实和具体实施问题，结合中国历史上历次变革过程中呈现的诸多规律性现象进行探讨，并提出相应的思考和建议。
一、从税制改革看国家行政运行过程中呈现的规律性现象
“一部周礼，理财居其半”，在中国历朝历代的变法史中，财税改革占有极其重要的地位。通过财税改革，寻找大国治理当中组织行为的一般规律，探究其具有东方文化特点的思维行为方式根源，扬长补短，对我们今天推进国家治理能力与治理体系现代化无疑具有重要的指导意义。
组织行为，是指组织的个体、群体或组织本身从组织的角度出发，对内源性或外源性的刺激所作出的反应。考察分析我国历史上的税制改革及其影响后果，可以作为揭示国家行政组织行为规律的重要切入点。从井田制、初税亩、租庸调、两税制直到一条鞭法、摊丁入亩，基本呈现了社会人口和物资财富流动加快；改实物征收为货币纳税，以降低征税成本；改人身差役为纳币交税，以摆脱人身依附；改以户和人丁纳税为以资产纳税为主的税制发展趋势。究其原因，基本上都是以加强中央集权、抑制地主豪强土地兼并、缓解贫富分化和降低纳税成本，理清税基账目混乱、解决中央财税流失导致财政收支亏空等为出发点的。但实际实施的结果，却往往都是旧问题还未很好解决，新问题又纷至沓来。如：老百姓以实物兑现现金来纳税的过程中，又遭到地方豪强和官府的价格操纵，导致贫富分化进一步严重等。尤其是清朝白银货币主权让渡海外，导致社会买办阶层的出现，进一步削弱了中央政府的经济管理能力。所以近代以来“平均地权、节制资本”则始终成为社会革命的基本共识。这里最值得注意的显然是土地兼并、资本操纵市场及雇佣劳动的问题。由于它们都以市场“公平交易”的形式运作，从局部的角度分析愿买愿卖，似乎公平，但如果从整体定性的角度分析，无论是交易模式和交易产品设计，还是政府对土地与资本市场的规律认识不足（包括市场的监督机构和职能不完善，以及外国势力的操纵），都呈现出社会贫富分化进一步恶化，阶级矛盾不断激化的组织行为结果。也即体现局部与整体辩证矛盾的对立统一规律，始终没有在社会组织管理上得到自觉的驾驭和体现。
如果我们从诸多税制改革的过程来分析，似乎都如张居正改革推行的“一条鞭法”一样，从开始的“立竿见影”到最终还是摆脱不了“全线溃败”的结局。实际上从唐代的两税法，到清代的摊丁入亩，历史上中央归并税赋、减轻农民负担的改革，往往都是从“向来丛弊为之一清”到渐渐失效，从“轻徭薄赋”的初衷遥遥导向“官逼民反”的结局。追根溯源，除了皇权家天下的人治根本弊端外，国家行政机构功能设置不健全、地方官吏与豪强勾结、国家规模大、市场流通环节监管成本过高，“官无封建、而吏有封建”导致国家经济运行当中的微观基础账目管理混乱，以及“法密则扰、政严则苦”的官场文化和“官本位”等不良社会风气的形成等，都是影响改革持续性并取得成功的主要原因。
因此，要跳出“黄宗羲定律”，必须研究官僚组织行为的一般规律。当前，加强国家行政机构和监督机构功能设置的完善，注重经济微观基础管理的规范，如财产登记清晰、决策程序透明、监督及时有效、政府和商业组织分开治理、法律法规细致严密，国家拥有绝对的货币控制权等都是历史留给我们的宝贵经验。当然历史上由于交通与信息技术方面的落后，也是税制改革不成功留下的时代限性。而这也正是我们迫切需要与时俱进，应用生产力工具，开拓创新，来促进国家治理体系与治理能力现代化的重要着力点之一。
二、从监察制度的演变看中央行政集权与国家行政监督之间的矛盾
从两汉时期十三州“刺史”职能的变化开始，即由汉武帝设置之初的中央派出监察地方的职能，逐渐演变成东汉后期常设的地方最高一级的行政长官，到唐代的“道”、宋代的“路”的监察职能逐步演变成为行政机构，再从明朝总督、巡抚作为中央不定期派出的监督机构，到清代总督、巡抚成为行政机构。这些带有规律性的职能演变背后，一方面反映出国家治理过程中，中央需要进一步加强集权以抑制地方势力即地主豪强的现实需要，另一方面也体现了中央监督权让渡于地方行政权有其组织行为的必然性。因为抑制地主豪强，不仅是为了防止地方割据势力的成长，本质上更是为了缓和与调节地主阶级与农民阶级的矛盾冲突。因为地主阶级剥削农民阶级，一方面削弱了中央政权，另一方面也引发了社会的矛盾冲突。同时监督机构职能的转化，显然也反映出简单和不定期的巡视监督过程，实际上也存在着不少问题，最终导致其在履行职责过程中敌不过强大的地方行政势力。而为了解决二者的矛盾，才促使中央政府总是反复地实施这种转变职能的决策，以便达到更容易集权和驾驭地方的目的。因此，监察机构转化为行政机构最终都成为组织行为的必然。
上述历史现象，不仅揭示了中央巡视监督制度最终的无效性，更重要的是反映出中央集权对地方行政的依仗和加强对地方政府监督的矛盾。由于中央与地方交通与信息传递的制约，取消巡视机构则必然不同程度上地削弱监督本身的及时性和有效性，而监督权的削弱不仅导致以行政代替监督，而且也将影响两级行政权力自身的规范运作。于是“一放就乱”和“一收就死”就始终成为处理中央与地方关系难以克服的痼疾。几个回合下来，因循懈怠之风逐步形成，整个行政组织往往都陷入难以自拔的官僚主义陷阱。
因此，从大国治理的方法论看，如何在可承受监督成本的范围内实现有效监督，它一方面要求监督的专业和高效，另一方面也要求行政自身的规范和可监督。这就涉及到我们经常提到的“凡事有据可查、凡事有章可循、凡事有人负责、凡事有人监督”的原则。问题是这些基本原则落实起来绝非易事，它不仅需要行政文化的支持，更需要行政组织管理技术的有力支撑。
在我国漫长的国家发展史中，变法图强、振衰起弊，始终是国家治理中最重要的主旋律。治国即治吏，以史为镜，研究官僚组织的行为特征，显然是我们实现国家治理体系与治理能力的现代化过程中，有的放矢、事半功倍的现实需要。
从我国历史上的几次重大变革来看：商鞅变法，从徙木立信，建立政府的行政信誉度做起；宋代王安石总结一系列变法及其实施后果后认为：“得其人而行之则为大利，非其人而行之则为大害，缓而图之则为大利，急而成之则为大害”（熙宁五年《上五事札子》），这实际上还是“为政之道，首在得人”的翻版。而明代改革家张居正又从制度创新与实施的角度总结认为：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。他认为“一等人用组织，二等人用人才，三等人自己干”，不过现实却让他遇到了“法密则扰、政严则苦”的历史难题。
至于著名历史学家黄仁宇则从官僚主义文化弊端的角度总结，他研究明朝的财政运转情况后认为：中国历史上“从来就无法用数目字管理”，“……文官集团只注重他们相互标榜的逻辑（实际上只是一种名分）的完整，事实上的成败好坏倒可以视为次要……各种马虎参错，也能掩盖。此外以抽象的道德代替工作效率，以礼仪算为实际行政，都有两千多年历史作为依据” 。
新中国建立以来，克服官僚主义依然是国家治理中的一大难题。毛泽东主席当年就批过官僚主义的“五多五少”： 即会议多，联系群众少；文件、表报多，经验总结少；人们蹲在机关多，认真调查研究少；事务多，学习少；一般号召多，细致的组织工作少。而邓小平同志在1980年8月18日关于《党和国家领导制度的改革》的讲话中更是指出：“官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题。它的主要表现和危害是：高高在上，滥用权力，脱离实际，脱离群众，好摆门面，好说空话，思想僵化，墨守成规，机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率，不负责任，不守信用，公文旅行，互相推诿，以至官气十足，动辄训人，打击报复，压制民主，欺上瞒下，专横跋扈，徇私行贿，贪赃枉法，等等。这无论在我们的内部事务中，或是在国际交往中，都已达到令人无法容忍的地步”。
显然，针对官僚主义的流弊，有的放矢，无论是变法与改革，都需要通过开展制度创新来解决。而任何制度的有效运行又离不开文化维度的支撑。因此，研究深藏在文化深处的思维行为方式和价值理念则成为把握组织行为规律的关键。国学大师张岱年教授曾经分析道：“中国传统中，没有创造出欧几里德几何学那样完整的体系，也没有创造出亚里士多德的形式逻辑的严密体系；到了近古时代，也没有出现西方十六七世纪盛行的形而上学思维方法，更没有伽利略所开创的实证科学方法。应该承认，这是中国传统思想方法的重大缺陷。在今日建设社会主义文化的新时代，必须做到思维方式的现代化。既要发挥辩证思维的优良传统，更要学会缜密分析、进行实验的科学方法。中国新文化的灿烂未来，有待于思维方式的更新”（张岱年:《文化与哲学》，教育科学出版社 1988 年版，第 208页）。
因此，我们通过组织机构建设和制度创新来推进国家治理体系与治理能力的现代化，一方面必须强调“细化、量化、规范化、程序化、透明化”，通过贯穿形式逻辑来保证组织行为的操作性到位问题；另一方面也不能忘记历史哲人和政治家关于“法令滋彰、盗贼多有”（老子）与“国将亡、必多制”（叔向、司马光）的历史总结。我们东方社会强调的“以德辅法、以法固德”，它明确地指出了依法治国离不开以德治国的有力支撑。这两者不可偏废，是辩证思维的具体应用和我们党巨大的思想政治优势。“治大国、若烹小鲜”，显然我们的另一个关键问题在把握好国家治理进程中各种事务发展的“度”，协调好国家治理过程中各种矛盾的有效转化与动态平衡的“度”的问题。
众所周知，“一收就死，一放就乱”，从一个极端走向另一个极端或者以一种倾向掩盖另一种倾向是我们大国治理的一个历史性难题。具体表现在我们国家的政治、经济、文化等生活中，容易出现各种刮大风或过犹不及的现象，如浮夸风、共产风和奢靡不正之风以及内需不足与产能严重过剩并存等现象。
具体表现在政府行政组织行为上，就如为什么我们宏观部门的一些规划经常被束之高阁或被称为“鬼话”？前些年房地产宏观政策调控，每次目标是降价，为什么却经常出现适得其反的现象？2016年初因为煤价太低，宏观调控部门决定限时限产来提价，结果却从一个极端走向另一个极端，导致煤价飞涨，结果让发电企业全面亏损！再有为了整治行政乱作为的问题，不少部门却出现了不作为的现象！金融领域，许多着眼于解决小微企业融资难的措施，客观上却变成了促使小微企业融资贵的原因。因此，如何从决策与执行及其关系来综合分析这些组织行为现象，是我们推进国家治理体系与能力现代化无法回避的现实问题。
从决策的角度分析，正确的决策离不开深入的调查研究，需要对决策执行各环节可能出现的问题有深刻的了解，需要系统性和真实性的数据、信息和材料。比如，由于产能过剩导致煤价太低，而想通过限时限产以提升煤价时，如果对点多面广的煤矿企业的实际生产情况不了解，不了解许多煤矿因为电煤需求旺盛而严重超产的情况（如行政核准的200万吨煤矿产能，许多地方私营煤矿可能按照1000吨来超产），而按行政核准的产能数据来限时生产的话，那么后果必然是出乎意料之外的煤价飞涨。同样为了降房价而提升交易环节的营业税更是一厢情愿的拍脑袋决策，由于供求关系，现实执行环节中往往都是将交易税摊到购房者身上，结果降价政策反倒成了进一步推进房价上升的助因。当然现实中，要求决策者对各行各业都面面俱到、深刻了解是不大可能的，这里更不能排除各种利益主体的诱导以及信息传递过程中的失真，还有对宏观调控指导思想、理论认识的偏差，以及一些政府部门急于求成心态导致脱离实际等原因。
由于我国区域辽阔，地区、行业情况千差万别，又受跨行业、跨部门乃至人为因素的制约，传递环节多，真实的数据信息掌握实际上就比较困难，如果再加上各人自扫门前雪的官僚主义作风和不同部门利益诉求之间的相互掣肘，实际上要做出正确的宏观决策的确是比较困难的。
从执行的角度分析看，要保证决策的有效实施，那么贯彻落实的传导机制就需要有刚性权威的制度支撑，以及有效及时的监督保证。但是，我国区域之间资源、人才、民风往往存在较大的差别，现实中又有不同利益主体的不同诉求，执行过程还必须面对很多实际情况的变化。因此，中央政府总是提出各项政策的落实需要在执行中与各地的实际情况相结合，作为原则这显然是正确的，可是问题又恰恰出在这个“相结合”上，因为这个环节最容易出现各取所需乃至阳奉阴违的问题！我们以中央与地方在财税收支分配矛盾为例，地方往往从增加自身税收的现实出发，无视中央政府的各种规划硬约束，或者以变化的情况为由，认为原来的规划不科学，并通过各种渠道，绕开约束来增加项目投资，最终导致很多领域的产能严重过剩。现实中还往往以不宜行政干预为由，轻易地脱离了国家规划的刚性约束，加上不少部委缺乏从战略、规划到年度项目实施与调整以及项目后评估这一系列的规范管理机制，导致国家有些宏观部门的规划约束非常薄弱。问题更严重的是，由于现实约束性差，反过来还可能使规划工作成了认真不得的软肋而逐步沦为一项形式主义、拍脑袋的工作。久而久之，所谓懒政、庸政和因循之风似乎难以避免。
再从决策与执行的关系来分析，任何一项决策正确与否归根结底要通过执行的实际效果来评判这似乎是天经地义的事情，而这本身也要求决策必须涵盖执行的全过程。但是现实中决策与执行必然是被分割的不同主体，有时往往出现在执行过程变形走样，而使正确的决策变得面目全非。于是，困扰的问题就此出现了！如果我们从结果的角度来看，那么这时到底是决策环节还是执行环节出问题，往往就变得难以辨认，甚至互为因果成为说不清的矛盾问题。历史上很多无力回天的事情，都是这类问题纠缠不清、陷入恶性循环的结果。例如崇祯末期，为了增加围剿“流寇”需要增加税收，而增加税收却引发更多的官民冲突，导致恶性循环，陷入了无法逃脱的历史周期律。现实这类问题又如：国务院要求各省加快成立政府出资的以公益性为主的融担公司，目的是为解决中小企业贷款难的问题，显然这是正确的决策。但是无论是融担公司的成本，还是应由银行承担风险的成本，都要对国有出资保值增值负责，于是出现有些银行与担保公司联合，指定客户必须找某家公司担保，而担保公司则要求，收取远远超过正常费率的收益。这样我们许多着眼于解决小微企业融资难的决策措施，客观上都变成了促使小微企业融资贵的原因，决策的初衷与结果大相径庭，显然是我们设计政策时没有想到的。那么这时我们能否从执行的结果来轻易批判决策的对错吗？显然不能！历史上我们从北宋王安石和司马光这两位品格高尚的政治家之间的争论及其施政结果看，如果简单地认为一方对和错，显然是很难正确地找到改革失败的原因的。
上述从决策、执行及其两者关系三方面来展开分析，揭示了我们大国治理过程中一个重要的关于组织行为的复杂性难题：一个是微观数目字的准确清晰问题，另一个是从宏观到微观政策传递各环节的刚性链接和有效转化问题。由于社会系统是复杂多元和开放的，因此它必然既包括定量问题，也包括定性问题，还必须考虑定性、定量的结合及其转化问题。显然这绝非“统筹兼顾、标本兼治、处理好各种关系、政策与实际情况相结合”这种哲学性原则所能长期解决好的。历史上，我们民族许多最优秀的领导者，曾经呕心沥血、鞠躬尽瘁、死而后已，可惜往往都难以避免地重蹈人亡政息的遗憾。这就启发我们，要通过分析大国治理的组织行为规律，注意到人类自身能力的局限性问题，然后依靠先进的生产力工具——社会组织管理技术来解决！“工欲善其事，必先利其器”（《论语·魏灵公》），显然讲的就是这个道理。
五、国家治理体系与治理能力的现代化需要社会组织管理技术的大力推广与应用
社会是个复杂、开放的巨系统。建国以来以毛泽东为首的第一代领导集体，就如何建设社会主义问题做了大量的探索，无论是《论十大关系》还是《工作方法六十条(草案) 》（1958年）、《工业七十条》（1961年）、《农业六十条》（1961年），都给我们留下了宝贵的遗产。另外以钱学森、华罗庚、李四光等为首的新中国第一代科学家的探索也值得认真继承和开拓。钱学森认为“我们的社会主义国家，12亿人口的社会主义国家，这么大一个国家，这个办公行政系统怎么提高效能，这是一个大问题”（《钱学森论系统科学【讲话篇】》，科学出版社2011年版，第81页）。他非常重视定性定量综合集成功能厅的方法，认为“怎么样子才能做到稳定的、持续的、协调的发展呢？前几天看了一篇文章，介绍刘少奇建国初期的几点思考。我们少奇同志也好，那个时候毛主席也好，都是好心肠啊，讲的那些定性的东西都是对的，我们也办了很多好事，但是要定量”（同上，第52页）。当年听取钱学森同志的汇报后，宋平老同志也深刻地指出：“另外就是决策的定性定量，确实应该是定量。老是定性，没有用现在的技术，没有有力的工具，也没有定量系统，就是大家在议政策，而不是在定量的基础上分析，提供一个可能的数据，这样是不科学的，主观随意性比较大。社会系统这么复杂，那么多的数据，人的脑子里确实装不了多少，装个十个八个可以，太多确实就不行了”（同上，第70页）。
钱学森同志认为我们当前深化改革面临的是一个社会系统。而“社会系统就是一个特殊的开放的复杂巨系统，它的复杂性可概括为：系统的子系统间可以有各种方式的通信；子系统的种类多，各有其定性模型；各子系统中的知识表达不同，以各种方式获取知识；系统中子系统的结构随着系统的演变会有变化，所以系统的结构是不断改变的”（钱学森：《创建系统学》，上海交通出版社2007年版，第110页）。因此，“光靠经验方法不行，必须有现代化的科学方法”（钱学森）。他认为“今天我们国家出的问题，一是没有整体的观察，二是没有时间变化的观察，这两个是致命的要害”（《钱学森论系统科学》（讲话篇），科学出版社2011年版，第29页）。他认真总结建国以来我国社会主义建设中的经验教训后认为“建设社会主义不用我们这个方法，不建立我说的若干个总体设计部，真正有那么恐怕上万人，这么一个班子搞这个东西，我说不行，我们还要犯错误，还要折腾”（同上，第53页）。
他分析认为：“第一生产力是人改造客观世界的能力，所以第一生产力也包括自然科学、工程技术和社会科学里面的管理学的方法以及其他有关内容”（姜路编：《钱学森论系统科学（讲话篇）》，科学出版社2011年版，第139页）。他十分关心我国社会科学的发展，指出“社会科学院今后怎么办，这里面中心的题目就是社会科学要和自然科学联合”（姜路编：《钱学森论系统科学（讲话篇）》，科学出版社2011年版，第76页）。
关于借鉴国外的经验时，他分析到“另外还有一种常见到的情况，就是介绍某国在某个历史时期是如何办的，好象很成功，那么我们是不是就可以照他的办呢？这恐怕就说不准了。别国在他的具体条件下，在一定的时期内是一个成功的措施，拿到我国行不行？恐怕借鉴外国的办法也没把握。现在我们国家在发展、改革中所出现的问题，而且正如前面所讲的，是高速发展和变化中所出现的问题，使我们感到确实复杂，老办法是不够用了，除了上述的几个方法外还有另外一个方法应该考虑，这是我要介绍的系统工程。”（《中国人民大学学报》 1988年02期 ）。
钱学森同志是为我国“两弹一星”事业做出卓越功勋的自然科学家，他认为管理科学是“一门新兴的科学技术，可以在我国社会主义建设中解决组织、管理和决策方面的问题，为领导提出咨询意见”（钱学森：《从工程管理到社会管理》，科学出版社2011年版，第89页）。周恩来总理在生前就希望钱老把“两弹一星”的管理经验推广到其他社会领域。今年是我国改革开放四十周年，缅怀领导和建设新中国的我国老一辈革命家和科学家，是鼓舞和鞭策我们承前启后、继往开来，为中国特色社会主义新时代，为中华民族伟大复兴中国梦添砖加瓦、共同奋斗的巨大动力。
古人云“不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域”。我们从长跨度的历史来研究和总结中国社会组织行为的一般规律，要紧密结合当前数字信息和人工智能技术迅猛发展的时代背景；要更加重视将系统科学和思维科学相结合的具体应用；要更加重视社会科学和自然科学相结合的创新；要培养和启用一大批懂得社会组织管理技术的党和国家行政官员；要更加重视中国传统文化精髓的挖掘和现代科学技术的融合与诠释。同时，积极推进马克思主义的中国化，注重整体规律与局部规律的区分与不同应用范畴的研究，研究事物定性和定量相结合及其转化的应用问题，研究统筹兼顾和各种辩证关系的量化操作模型。进而为国家治理体系与治理能力现代化奠定坚实的理论和物质基础。
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