单双祥：转变职能，请醒一醒！

单双祥：转变职能，请醒一醒！

2022-07-18

在行政治理体制内，无论是行政公文，还是领导干部讲话，转职能、转作风、转方式（俗称“三转”）成了自上世纪九十年代以来的常用语。虽说有学者对转变职能发出不同的质疑声音，但是，能深入到职能所承担事务的本质（事物内在基本属性）研究并不多。转作风、转方式、转方法，干部群众很容易理解，属于人的主观能动性，而把“转变职能”列入“三转”中难以理解，就像人的思想通过学习可以发生转变，而事务在运行中而固有的内在本质规律怎么能用“转变”一词呢？先看看转变政府职能的定义，指国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展的需要，对其应担负的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式的转移与变化。我们仔细分析，这一定义没有完整表达政府职能的涵义。我国政府职能不仅指国家行政机关对其应担负的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式，更重要的是，政府职能的“根”含有政治方向、红色政权以及长期走中国特色社会主义道路，静下来思考，请问方向、政权、道路能转变么？

本人在基层做过大量的调查研究，也同一些参与改革专家学者研讨交流过，多次撰文提出质疑，发表在人民网、昆仑策网等媒体上，随后《半月谈》《人民论坛》《前线》等多家媒体转载过。近年来，随着认识进一步提升，撰写了“治国犹如栽树，机构设置更像栽树”、“论机构设置与职能科学”、“政治侧重于改造人的主观，职能侧重于改造事物客观”的观点，引起了一些专家学者的共鸣，尤其是深受基层干部群众的认可和支持。因此，在党的二十大召开前，本人站在基层广大干部群众的角度，再次呼吁“转变职能，请醒一醒”，切实回归到事物固有的基本属性这个根上，着力打造职能科学这个基石，才会早日实现国家治理体系和治理能力现代化。

一、转变职能的由来

首次提出转变职能，是在党的十二届七中全会《关于党政分开》（1987年10月14日）：“企业党委，一律起监督保证作用；事业单位的党委，随着行政首长负责制的执行，逐步转变职能，起监督保证作用”（前南斯拉夫就是因实行所谓的“党政分开”后亡党亡国）。紧接着，党的十三大报告（1987年10月25日）中提出实行“党政分开”（东欧剧变后，我党不再提“党政分开”，但是，转变职能至今还存在人们思想里），即“为了适应党的领导方式和活动方式的转变，必须调整党的组织形式和工作机构。今后，各级党委不再设立不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委。党委办事机构要少而精，与政府机构重叠对口的部门应当撤销，它们现在管理的行政事务应转由政府有关部门管理。”“为了避免重走过去‘精简——膨胀——再精简——再膨胀’的老路，这次机构改革必须抓住转变职能这个关键。”

党的领导方式和活动方式可以转变，但怎么能与党的职能以及政府机构改革相提并论？众所周知，职能的概念是人、事物、机构所应该发挥的功能和作用。认真分析一下，首先，事物、机构属于客观的，唯物主义告诉我们万事万物本身固有一种属性，内在的，有规律的，不随人的意识变化而变化；其次，处理事务的方式或者方法，认知和判断水平，处事能力，属于人的主观。方式，方法都能转变，但事务的基本属性这个“根”不能转变，事务的根一旦转变就违背了原先的事务属性，随之就脱离了马克思唯物主义原理。说通俗的，农业的属性一旦转变，还是农业么？医疗的属性一旦转变，还是医疗么？教育属性一旦转变还是教育么？近来“毒教材”事件充分证明了，转变教育属性危害有多大。国防、建设、交通……等等，这是不是认识上的偏差？由于认识上的偏差，在理论上提出一些既模糊又违背了《党章》《宪法》的转变，如“统治型向管理型转变，管理型再向服务型转变”、“全能型向服务型转变”、“政治统治向社会管理转变”、“阶级斗争向经济建设转变”，等等，真担心理论与实践的脱节越走越远。

先说服务，众所周知，为人民服务本身就是中国共产党的宗旨，任何时期都在为人民服务，有必要向服务转变吗？再说政治统治，当今世界，有哪个执政党不需要政治统治？我们丢掉了人民民主专政还是中国共产党么？再说阶级斗争，《共产党宣言》有一句经典的语言：“至今一切社会的历史都是阶级斗争的历史。”阶级斗争必然反映到人的意识形式领域，不同阶级是站在不同立场说话的。2019年9月3日，中央党校（国家行政学院）中青年干部培训班秋季学期开班式上，习近平总书记指出：“共产党人的斗争是有方向、有立场、有原则的，大方向就是坚持中国共产党领导和我国社会主义制度不动摇。”我们没有必要“天天讲”阶级斗争，但阶级斗争仍然长期存在，只有当社会发展直到消灭私有制，实现共产主义，阶级斗争才消失。人类任何时期都需要经济建设，需要从事物质生产，世界上还没有哪个国家把阶级斗争与经济建设放在一起相互转变？上世纪九十年代以来，因对职能认识上的偏差，导致在社会实践中出现了一系列职能紊乱的案例还少吗？2015年天津港特大爆炸事故就是职能紊乱案例之一。

二、什么是职能紊乱？

我们回顾一下“转变职能”后，上世纪九十年代，为了促进各地方经济发展，大力推进招商引资，这要肯定。各地方政府也设立了招商局行政机构，从职能角度讲，招商引资是招商局本身必须履行的事务，这无可非议。可是，在转变职能的语境下，一些地方将招商引资的任务下达到政府各职能部门，工业、农业、商业等经济部门都到外地去招商引资，通过行政手段以及各种资源，能引进一些商家，而教育、医疗、质检、环保等行政部门怎么去招商引资？这是不是职能紊乱？有的地方更奇葩，利用政法部门的职权到外地招商引资，给不法商家提供保护，黑恶势力做大是不是从那时开始滋生的？

食品安全为什么那么难以得到保障，除了商家有意或者无意导致食品有毒危害人们身体健康外，与我们监管职能部门没有发挥应尽的功能作用有关。所谓“定职能、定机构、定人员”定出来七八个部门管一头猪，有利益时，都争监管权，出现食品安全事件时，相互推诿。虽然经过几次机构改革，整合了一些职能部门，到目前最少还有三个职能部门（卫健、市场监督、农业）含有监管食品安全的工作职责。在上世纪八十年代，本人在部队从事食品安全监管多年，还记得所从事的工作职责很明确，找不到能推诿的部门，在岗位上主动作为，一旦发现隐患及时消除。近年来，从中央广播电视总台“315”晚会上曝光的案例看，食品安全还是那么触目惊心。为此，我走访了一些与食品安全监管有关人员，他们回答是：明知风险大，但很迷茫，监管起来真难！

厕所革命是改变人民生活状态和改善生活环境的一件大好事，人人要参与。习近平总书记对深入推进农村厕所革命强调指出：坚持数量服从质量，进度服从实效，求好不求快，坚决反对劳民伤财、搞形式摆样子，扎扎实实向前推进。真正把这件好事办好、实事办实。可以肯定地说，推行农村“厕所革命”，对于农村环境的改善起到了良好的帮助作用，有效改善了农村环境，提高了农民生活环境的舒适度。

当然也要认识到，厕所建设是一项含有专业性的工程，需要专职部门去履职尽责。我们先举两个报道：2021年1月28日新华视点报道，为推进厕所革命，改善农村如厕条件，沈阳市于2016年到2020年间投入上亿元财政资金。记者深入沈阳农村调查发现，部分地方的改造厕所存在设计缺陷大、工程质量差、后续保障弱等多方面问题，近5年来，有一批改造厕所被村民用作堆放杂物等或彻底弃用，造成资源浪费。2021年4月8日央视财经”经济半小时“栏目接到群众举报，河南省永城市部分农村，“厕所革命”工程已经完成，但改造的厕所不好用、不能用，一些厕所长期闲置，成了村里的“摆设”。之所以会出现劳民伤财、搞形式摆样子的“尬厕”，就因为非专职部门没有厕所建设方面的知识结构和经验。大家都知道，厕所建设需要选址、设计、成本核算、验收后使用，以及后期保养维护。这一系列规定都在《中华人民共和国建筑法》里，只有建设部门具备这方面的职责，本应该建设部门牵头负责，其他部门协助参与推进厕所建设，然而，在实际中，农村厕所先由卫健部门后转到农业农村部门负责建设，道路厕所由交通运输部门负责建设，城市厕所由城建部门负责建设，旅游景区由文化旅游部门负责建设。一些职能部门做了不属于自己法定职责的事，这是不是职能紊乱？

职能紊乱的现象早已存在，但还没有这个词，这说明我们还没有认识到。前些年，学者们用越位、错位、缺位来描述职能问题的现象，我认为不够准确，没有深入到事物内部，难以根除问题的顽疾。因此，要给职能紊乱下个定义。我们认为：不遵循自身固有的属性发生行为所产生的后果就叫职能紊乱。也就是说，法律赋予的事务而不去作为，不属于自身事务而乱作为。

三、职能紊乱的危害

一个系统，一个单位，任何一件事都不是一个人所能完成的，尤其是像国家治理这个有机大系统，更需要行政机构定性准确，职责明确，职权有序，公职人员积极向上，各司其职，各尽所能。否则就出现职责交叉、机构臃肿、人浮于事、职能重叠，甚至出现职能紊乱的情形。职能紊乱主要体现在：行政成本高，效能低；形式主义蔓延；找说法的机构难；破坏政治生态。

（一）行政成本高、效能低。众所周知，多个机构部门去做同一类事，需要追加更多的成本，一是人力成本，二是设施重复建设成本。比如，前面说的七八个部门监管食品，除了增加人员导出人浮于事外，各个机构都投资建设监测检验设施，必然造成大量资源浪费，关键最后还没有管控住食品安全，这是不是效能低？再比如，关于农村生产关系的职能，涉及政策性强、业务性专、法律要求高，上世纪九十年以前，由农村经济经营管理机构承担，经过几次转变职能后，现在仍然存在着多个机构部门管理，有农业农村、农村经济经营管理、财政、乡村振兴等机构部门。

（二）形式主义蔓延。为什么说职能紊乱导致形式主义蔓延？这个问题不深入基层难以认识到。我们知道犯形式主义错误往往是形式与内容不相符造成的，一项很专业的事，交给非专业的部门或非专业的人去做，他能做好做实吗？比如厕所建设，交给卫生健康、农业农村、交通运输、文化旅游等非专业部门，能不出现形式主义吗？只是一个地方出现形式主义，那可以判定该地方官员有问题，若多地方出现类似形式主义，那要多多反思。

（三）找说法的机构难。以事实来说明，先说土地纠纷问题，本人与多位基层信访干部交流，其中土地纠纷的案例比较多。我顺着线索走访农民群众，他们异口同声说，1982年由乡镇农村经管站主持下承包的，转变职能后，机构变动大，相关人员基本都流失了，因找不到乡镇农村经管站以及与此事相关的人，在无奈下的情况下才到信访部门，甚至有的群众到法院去申诉，其他地方也同样存在此问题。再说食品安全问题，在转变职能之前，遇到食品安全问题，就找食品卫生监督这个机构就能解决，转变职能后，要找工商管理监督、质量管理监督、食品药品管理监督、动物卫生管理监督、生猪屠宰管理监督等等机构不一定能解决，如今还要找卫生健康、市场监督、农业农村等多个机构。

（四）正常的秩序发生扭曲。医疗卫生本身属性自古以来就是救死扶伤，医疗卫生的职能就是保障人们健康的生活，转变职能后学习西方市场化，医疗机构成了经济创收的大机器，重复检查检验、过度诊断、过度医疗，导致看病费用越来越贵。人们找相关职能部门去说法、去说理，因信息不对称，能说通么？教育本身就是传道授业解惑，转变职能后，一些地方政府给教育系统下达招商引资的任务，奇葩的是，有的地方教育管理机构增设经济发展中心。为了完成经济任务，教育系统不得不以各种名目乱收费，时下的高颔补课费也是那时遗留下来的，这是不是与传道授业解惑的基本属性背道而驰？作为教育的职能部门，你不监管谁监管？……近年来曝光的学生网贷、恒大、联想等等金融问题，同样拷问职能部门你不监管谁监管？

（五）破坏政治生态。除了少数官员不守政治规矩，违反政治纪律外，我们认为职能紊乱同样破坏政治生态。还是以事实说话，过去一个行政机构，工作人员少，编制性质比较单一，都是为人民服务，行政级别只有23级。转变职能后，定职能、定机构、定人员，虽然国务院机构减少了，但省市县级机构仍然膨胀，工作人员不断增加，尤其是编制性质发生很大变化。比如某某机构，人员编制性质有公务员的、参照公务员的、财政全额的、财政差额的、自筹自支的、聘用制的等等。在同等条件下，同样为人民服务，由于编制性质不一样，就出现同工不同酬、干部任用存在差别等等问题，这是不是导致体制內不公的问题所在？这也是导致一些干部选择“躺平”，做个“看客”、“说客”、“过客”原因之一。

四、认清职能关键要把握三个辩证关系

我们都知道行政体制存在着机构臃肿、职责交叉、职能重叠这个顽疾，但是，解决这个顽疾不能老停留在就现象说现象，就问题说问题，老停留在转变职能旧思维上。说通俗一点，苹果好不好吃，不能停留在苹果上，要研究气候、土壤、光照，尤其是要着重研究苹果内在的本质，即事物属性，认清并把握事物发展规律，再将事物科学分析归类，改良出适合人们口味的苹果。职能同样如此，只要依照事物基本属性，所设置的机构定性准确，法律制度界定清晰，职责交叉自然就消除了，职能重叠的问题也就从根本上解除。所以我们必须转变思路，在职能认识上要着力搞清三个辩证关系。

(一)主观与客观关系。众所周知，一切事物都是客观的，人们去认识事物，去改造事物，就需要人的主观能动性。因此，任何职能都含有主观和客观两个方面。比如，新冠病毒是客观存在的，有自身固有的属性，绝不随人的主观意识变化而变化。人们从不认识到逐渐认识并把握新冠病毒的发病机理，作为卫生健康职能部门，只要履职尽责，积极调动自身的主观能动性，主动防控新冠病毒，就发挥了法律赋予的功能和作用。其他职能也同理。所以，从哲学角度讲，一方面，有客观事物，人不去认识它，不去把握规律改造它，绝不会发挥任何功能作用（智能机器人也是人设计的）；另一方面，没有客观事物，即使主观能动性再怎么强烈，也是想当然，不会发挥相应的功能作用。这个基本认识非常重要，是职能的“根本”，真希望引起社会共识。当下，那些脱离客观实际、脱离事物属性的论述，什么管理型职能向服务型职能转变……，是不是“坐而论道”？该醒一醒了，请到基层去，请到客观实际中去，认清事物发展规律，再论职能。否则，理论与实践越来越脱节，社会问题越走越远。

(二)宏观与微观关系。职能存在着宏观与微观的辩证关系，它们是相对的矛盾整体。一个人发挥职能作用就是微观，多个人组成一个单位，发挥职能作用就是宏观。作为一个大系统部门来说，部门的职能是宏观，那么基层单位就是微观。宏观需要微观有机叠加而成，没有微观，宏观也就不存在（没有树木，森林就不存在；没有小溪，难成江河；没有水分子叠加，谈何大海），这就是唯物主义观点。宏观控制微观，只有步调一致，宏观的职能作用才强大；否则，一盘散沙，难以体现相应的职能作用。政府职能（国家职能）同样如此。政府职能是宏观的，相对来说，各职能部门是微观的。宏观是微观命运共同体，微观在宏观大背景把控下充分发挥自身功能作用，这是一个有机整体。宏观要着重讲政治，尤其是要把握人的主观意识形态，凝聚人心，如何调动人的主观能动性，也就是说政治生命永远是发挥职能作用的前提。政府职能是否强大，是否有效，关键在政治。当前，新冠病毒在世界大流行，充分证明我国展现出来的政治优势。微观要着重认清客观事物，要研究事物属性，认识并把握事物发展规律。

(三)变与不变的关系。辩证唯物主义认为，任何事物的运动发展是变与不变的统一。变是事物的运动发展，不变是事物內在本质属性、核心，变与不变两者相互依存、相互作用。事物內在的本质处于相对的稳定、平衡、静止状态，事物外在的现象则处于运动、变化的，当现象变化发展到一定的程度后，就会从量变上升质变发展状态。职能同样存在不变与变的有机统一，事物各自属性是常道，无法改变，事物运动发展是变的。比如，农业职能，我们知道，农业发展有几千年历史，给人类需求提供农产品基本属性没变，过去是，现在也是，将来还是，而变的是农业生产方式和方法。过去用牛耕，现在用机耕，将来用智耕，农业生产和方法无论怎么变，给人们需求提供农产品的农业职能无法变，若变了还叫农业么？其他事物同样如此，教育、医疗、国防，等等。

五、履职尽责是职能部门唯一选择，没有别的

履职尽责，源于主观能动性，贵在担当，重在落实。履职尽责绝不是口号，而是实实在在的行动。无论承担着哪一方面的职能，在其位谋其政、司其职尽其责，这是最基本的担当，天经地义，别无选择。当前，“毒教材”，房地产金融暴雷，核酸监测异常……等等事件再三敲响警钟，为什么非要等事件的危害如此严重才引起警醒？职能部门为什么做不到履职尽责？若是找不到法律规定，那是法律的问题；法律明文规定了，为什么不去履职尽责？我们不要迷信，被那种所谓“管理型职能向服务型职能转变”的言论左右，分清什么是管理，什么是服务？在大是大非面前立场一定要分明，在名利欲望面前一定保持清醒，履职尽责本身就是为人民服务。所以，该服务一定要服务到位，该监管一定要依法敢抓敢管、敢于亮剑、敢于斗争，敢于得罪人，将所有事件消除在萌芽状态，“治未病”才是治理体系和治理能力的最高理念。

有人会问职能不科学怎么办？存在这问题那问题怎么解决？在履职尽责过程中出现左右为难怎么办？尤其是做事反而问责，不做什么事都没有，这种反映比较多。因此，当前急需要改革的：

第一，职能考核不能流于形式。履职尽责，重在考核效能，效能不是职能部门自己说了算，而是让人民评说，让各级人大来考核。

第二，履职必须与工资挂钩。履职都是为人民服务，目前工资有地域差别没关系，广大干部群众都能接受，可是，同在一个地域，部门之间不应该出现差别；同一个部门、同一个单位，同等条件的人员，在编制性质不应该出现差别。

第三、各级人大要健全职能部门内履职人员敢说真话、敢说实话的工作机制。及时反馈在履职尽责过程中出现难题以及问题发展趋势，该完善法律制度就去完善法律制度，该纠错一定要去纠错。

（作者单位：湖北省鄂州市蒲团乡石竹村驻村工作队；来源：昆仑策网【原创】修订稿，作者授权首发）

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