为什么建议提高国资委的行政级别？
——国企改革开新篇系列之十七
梁军（全民监事）
为什么国资委是“直属特设机构”，而不是政府组成部门？这个问题，恐怕有大半以上的党政机关干部说不清楚。我建议提高国资委的行政级别，你以为我是在讨好国资委，或者是被授意在此放话吗？提高国资委的行政级别，是在现行权力运行环境下，提高其“直属特设机构”法定地位与履职能力的一味特效药。我在《全民所有资本市场化监管基本法》中建议：“坚定推进政府社会公共管理职能与国有资本出资人职能分开，坚持国资委直属特设机构属性，赋予其受托管理国有资本的唯一性法定地位。限期完成对金融、文化等其他领域国有资本的集中统一管理。”政府社会公共管理职能与国有资本出资人职能分开，就是标准意义上的“政企分开”。有些人不了解国资委设置初衷，因而也不了解“直属特设机构”含义，把国资委对国企的监管看成是政企不分，因而建议要在国资委和国企之间搞一个过渡层或中间层。这个设想最终演变成国有资本投资运营公司概念出笼。如果国有资本投资运营公司的“过渡层”“中间层”定位站得住，那就没必要将国资委定性为直属特设机构了，可以直接套上政府组成部门的金字招牌。比如新加坡，比如淡马锡。而这，也许正是某些强势部门的如意算盘。所以说，不要小看了理论。理论错了一条线，实践乱了一大片。所以我敢说上面那句话——“恐怕有大半以上的党政机关干部说不清楚”。政企分开，提法本身没毛病，且实践了那么多年，为什么还要用“坚定推进”这个词？因为有人不想要“政府社会公共管理职能与国有资本出资人职能分开”的“政企分开”，只想要国资委与国企之间搞一个过渡层或中间层的“政企分开”，进而弱化国资委“直属特设机构”的定位和属性。再进而，以确保自身在拥有“社会公共管理职能”的同时，继续履行某类国有资本出资人职能。所以，我那一句“坚持国资委直属特设机构属性”中的“坚持”，与上一句的“坚定推进”，是两位一体的。然后带出最关键的建议——“赋予其受托管理国有资本的唯一性法定地位”。此唯一，此法定，必须严肃待之。否则，政企分开就是一句口号，一句空话。我这光明正大地，说你哩——“限期完成对金融、文化等其他领域国有资本的集中统一管理。”我在前面说了——提高国资委的行政级别，是在现行权力运行环境下，提高其直属特设机构法定地位与履职能力的一味特效药。“现行权力运行环境”——国资委与其他仍掌握一定国有资本出资人职能的党政部门，在行政级别上平级，同为正部级或正厅（局）级、正处级。而事实上，国资委的行政级别含金量，肯定弱于其他党政部门，尤其是掌握金融、文化国有资本出资人职责的强势部门。虽说大家的上面，都各有一个分管的副国级、副省级、副市级领导，但是这些分管领导因分管领域的不同，其行政级别的含金量，也还是有明显差异的嘛！就别说什么日常协调了，更别说你要人家手里的金元宝了。就算人家说不想管了，依国资委的行政级别和实际地位，恐怕也不敢接吧？我无意冲撞这个“现行权力运行环境”。反而，我建议借用之、利用之、巧用之。我在《全民所有资本市场化监管基本法》中建议：“国资委负责人升格为同级政府行政副职，直接对政府行政首长负责，专责管理国有资本与国家出资公司，不分管任何属于社会公共管理职能的工作。”各层级国资委的行政级别，分别升格为副国级、副省级、副市级，会出现什么变化呢？其一，通过提升国资委的行政级别，凸显国资国企对于党和国家、人民事业的极端重要性和独特地位，以及坚持公有制主体地位、坚定不移做强做优做大国资国企的立场和决心，同时也有利于国资委在更高层次、更广领域统筹协调、配置资源、服务大局；其二，通过提升国资委的行政级别，国资委负责人“直接对政府行政首长负责”，最大限度地阻断其他领域分管领导和强势部门对国资国企的干扰，推进真正意义上的政企分开，同时也有利于对金融、文化等其他领域国有资本的集中统一管理；其三，国资委负责人与国家出资公司负责人拉开了行政级别层级，进一步强化国资委的出资人权威，为落实针对国企高管的能上能下、能进能出、能高能低奠定基础，同时也使得从组织部门手上获得对国企高管的选聘权成为可能。另外，国资委负责人“专责管理国有资本与国家出资公司，不分管任何属于社会公共管理职能的工作”，也是非常关键的建议。现在的各级国资委上面，也都有一位分管的副国级、副省级、副市级领导。但是，这位领导同志除了分管国资以外，还分管若干个领域。这样一来，在分管领导这里，本身就带有政企不分的因素。此外，除了不能专心致志地管理国资国企，使得国资委依然要独自面对其他强势部门的干扰以外，还使得自身分管的领域工作、以及其他所有领域的工作，都跟国资国企揪扯不清。如果按照我的建议，有这么一位副国级、副省级、副市级领导直接管理，而且是专职管理国资国企，政府的社会公共管理职能与之完全隔离，政府行政公权力与国资市场私权利完全分开。再加上行政级别的高配，万千宠爱于一人，万千责任系一身，党中央对国企改革发展“可衡量、可考核、可检验、要办事”的要求，就找到了够级别担责也必须担责的直接话事人。如果说行政级别问题十分复杂，轻易撼不动，可以简而化之——现今分管国资的副国级、副省级、副市级领导，将其他分管领域悉数转隶其他领导，同时兼任国资委主任（国资委副主任及余下领导的行政级别不动）。这样一来，既没有增加职数，也没有动谁的蛋糕。可行否？关于提高国资委行政级别的话题，我早前就有一篇文章讲得更具体，有兴趣的读者可点击参阅《国资委应该定什么级？》。提升国资委行政级别，提高国资委政治地位，并不是要搞独立王国，更不是要甩开党和政府自行其是。恰恰相反，是要进一步聚焦并通过国资委这单一渠道，将党和政府的大政方针，以及全民的共识与期望，更精准、更有效、更透明、更规范地与国资国企对接，并使之更加符合市场化的要求，更加成为能上主战场的“主力军”，更加成为能顶得住的“顶梁柱”。我在《全民所有资本市场化监管基本法》中建议：“党和国家关于国有资本的战略意图和任务指令，对金融、文化等特殊行业的管理要求，由国资委统一承接，经过相应的决策机制向国家出资公司进行市场化传导。”左边是党和政府，右边是国资国企；左边是政府公权力，右边是企业私权利；左边是社会公共管理，右边是市场化主体竞争。说到底，所谓市场经济体制改革，就是让国资国企，从完全附属或依赖左边，过渡到具有主体意识的右边。但是，完全脱离出左边，两边毫无瓜葛，政府无法通过国企“更好发挥政府作用”，那就背离了社会主义市场经济的本质要求；如果实质上依然附属或依赖左边，市场配置资源的决定性作用得不到充分发挥，也有悖于社会主义市场经济发展方向；如果左右两边界线不清、利益纠葛，权力介入权利，权利来源于权力，那就更加有损于社会主义市场经济体制建设，是最坏的一种存在方式。所以我曾经说过，发明“直属特设机构”概念的人绝顶聪明。所以我反复强调，一定要“坚持直属特设机构属性”。国资委的直属特设机构身份，就是实现左边与右边有机结合、无缝衔接的转换器。发挥好国资委的定位和作用，就能解决国资国企与市场经济的融合难题，也就既坚持了以公有制经济为主体，又坚持了市场经济的改革方向，才有可能真正开辟中国特色社会主义理论与实践的新境界。至于如何“经过相应的决策机制向国家出资公司进行市场化传导”，我在后面还有关于“建立政府直属特设机构监管市场化转换机制”的专章阐述。有兴趣的读者敬请关注。我的改革建议是一个首尾相连的完整系统。每一章节的建议，既可以单独运用，更需要综合考量。建议提高国资委的行政级别，必须与国资委的监管手段改革内容联系起来，才能体现绵里藏针、相互借力的效果。如今正在逐篇展开的“国企改革开新篇系列”，就是对《全民所有资本市场化监管基本法》的细化阐释。大概还有六七篇文章，就全部完结。有些热心的读者，一直跟踪下来，有些不耐烦了，甚至认为我跑偏了。国企改革不是武侠小说情节里的武林高手对决，不存在一招致命（一句话说清楚）的奇迹。如果一定要用武林对决来比喻，那我的《全民所有资本市场化监管基本法》，就是周星驰电影《苏乞儿》中的降龙十八掌。每一掌单独打出去，都稍欠火候，无以克敌。必须打完十八个动作，合成一气，连贯出手，最后才能达到地动山摇的至高境界。我在《全民所有资本市场化监管基本法》中建议：“各级党政负责人无权直接对国家出资公司做指示性要求，政府部门无权对国家出资公司做有别于其他市场主体的监管要求。针对市场主体的有关政策、检查、评选、统计等事项，由政府部门直接面向国家出资公司执行，国资委不承担传达、汇总、审核等义务和责任。”长期以来，各级领导确实存在对国资国企直接发号施令、交代任务的行为。这在计划经济时代，或者紧急状态下，无可厚非。改革开放以来，市场经济建设的重要任务，就是解决政府和市场的关系。但是，这个问题至今仍没有得到彻底解决。这里既存在不尊重国资委直属特设机构的定位、不尊重国企的市场主体地位问题，也存在公权力介入市场，导致市场行为失真的隐患，更存在权力与利益交换的腐败可能。行政管理体制怎么改革，怎么约束行政权力介入市场，我没有什么研究。我只是从当下权力运行环境的既有规则，尤其是大家心知肚明、习以为常的潜规则的角度，提出提高国资委行政级别这一“笨”办法，尽可能地减少各级领导对国资国企的直接插手，仅此而已。你若非要和我较真，说既然国资委负责人直接对行政首长负责，那行政首长即政府“一把手”要乱来，那该怎么办？一直以来，政府部门推动某项工作，布置某项要求，总是习惯性地将国资委单拎出来，直接列在文件发送单位名单上。政府部门是社会公共事务管理者，国资国企与其他私企外企，都是被管理的市场主体，本来就应该一视同仁，所谓市场（法律）面前人人平等。政府部门既不应该利用公权力额外给予国资国企特殊照顾，也不应该对国资国企施行有别于其他市场主体的额外约束或监管要求。如果工作需要企业积极参与，那就应该大家都要积极参与，而不应由国资委牵头组织国资国企“积极”参加，也不应为了完成任务而要求国资国企兜底。如果监管需要企业严格尊照执行，那就应该大家都规规矩矩地服从，而不应专挑最软、最服管的国资国企来捏。政府部门总是将国资委当成国资国企的“母公司”来对待，将各种本应直接面对市场主体的管理要求，统一打包给国资委，由国资委代行。此等行为极大地加重了国资委的管理工作量，影响了国资委履行出资人监管的核心职责。国资委是国家出资公司的股东，国资委对国家出资公司的监管是出资人监管，与社会公共事务的监管完全就是两回事。每一家国家出资公司，都应该单独以市场主体（独立法人）身份面对政府部门的公共事务监管。这好比某私人投资控股公司投资了数十家独立法人企业，政府部门不能要求该投资控股公司包揽针对那数十家独立法人企业的管理要求吧？这类工作类别繁杂，究竟有哪些，是不是有些事项已经纠正了，我确实不得而知，不敢轻易列举。我只能说，这种现象肯定存在。某地级市国资委属下出资企业中，有较多的军转干部。在企业兼并重组过程中，可能存在一些军转干部（个人认为）利益受损问题，处理起来比较棘手。本来，这不应该是政府相关部门（退役军人事务局、民政局）的份内事吗？不应该是政府有关部门直接面对当事人所在企业吗？但是，当地政府却把这个烫手的山芋，直接甩给国资委，要求国资委把这项工作“统起来”。为此，该市国资委专门成立一个部门（武装部），调配人手，专门应付这些工作。该市国资委的同志叫苦不迭。因为，编制本来就紧张，还要安排专人应付这些份外之事。相关政策解释权和资源决定权也不在国资委手上，国资委等于是替有关部门联络、跑腿、传达、统计、安抚。有关部门自己省事了，却苦了国资委。我此前的文章，也许是在理解上存在歧义，也许某些改革已见成效，我又多提了那么一嘴，就有读者揪住不放，可以说是用“痛斥”的烈度来指出问题，乃至认定我没有资格谈论国企改革……
（作者系广东省国有资本研究会会长、昆仑策研究院高级研究员；来源：昆仑策网
【作者授权】，转编自“全民监事”微信公众号）
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