梁军｜怎样实施国有资本收益全民分红？ - 昆仑策
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梁军｜怎样实施国有资本收益全民分红？
2024-08-06
——国企改革开新篇系列之十二
梁军（全民监事）
此前连续6篇文章，标题都是“为什么”，这一篇文章改为“怎样”。因为，关于国有资本收益全民分红的“为什么”，我在本系列的第2、3、4、5篇，已经详细说明了理由。所以，本篇从“怎样”的角度解析具体建议。我在《全民所有资本市场化监管基本法》中建议：“政府不再编制国有资本经营预算。国家出资公司董事会根据企业经营业绩和发展需要，按年度制定既符合股东利益、又满足企业发展要求的利润分配方案。”这一上来，就有犯忌的味道——“政府不再编制国有资本经营预算”——直接踩了财政口的地界，直接否了现行的法定程序。我当然没有调研过国有资本经营预算是怎么编制的，这并不丢人。全国也没有多少人了解，更没有多少人想过要去了解。尽管国有资本经营预算富有神秘性和高大上特征，但这并不妨碍我用最基本的常识判断其价值。企业经营好坏、盈亏波动水平、市场环境变化等等，这些都是最活跃、最不稳定的因素，根本无法提前预知。出资人即股东，委托企业董事会及管理层，灵活应对，见招拆招。企业做规划，定指标，力争让股东满意。但是股东不会傻到根据所做规划和所定指标来“收租”，还是要视具体经营情况而定。国有资本运营，国有企业经营，提前一年由政府行政系统的财政口做预算，这和当年计划经济时代的“计划”差不多，一定和实际运行结果相去甚远。也许有人会说，总归需要有个大致的概算（代替严肃的“预算”），做到心中有数才好。不行的话，还可以调整的嘛！殊不知，政府的预算，是极其严肃的事情。指标分解下去，就具有相当的刚性了。基层一定会硬着头皮完成预算指标。实在不行就弄虚作假，寅吃卯粮。不然还能咋样？政府提前一年做好了支出预算，大家都在等米下锅，眼睛都盯着税务部门。税务部门为了完成任务，就将指标分解下达，直至联系企业的税管员。于是，税管员就找企业商量：我今年有任务指标，大家给个面子，想办法解决，这样大家以后都好办事。企业只能硬着头皮，将次年的税款提前缴纳。不然的话，税务局就往前查账，一查一个死。哪家企业没有一点猫腻？再说了，本来往年该缴纳的税款，不都是在税管员高抬贵手（睁只眼闭只眼）的情况下应付过去了嘛！本来，征税的原则是“该缴的一分不漏，不该缴的一分不收”。因为预算的刚性，结果是该缴的税，如果任务不紧，就没有如数缴纳；不该缴的税，如果任务紧，就要提前征缴。国有资本收益的上交，原则上也应该是“该交的一分不漏，不该交的一分不收”。但是，一旦列入政府预算盘子，味道就变了，执行必走样。细心的读者可能留意到了，在行文中，涉及政府预算和税务部门征税，我用的词是“缴”；涉及国有资本收益，我用的是“交”。“缴”是权力，是行政化，是刚性约束；“交”是权利，是市场化，是弹性要求。国资委也会编制出资企业的年度经营任务目标，其中包括上交收益指标，给经营班子压担子。但这属于出资人的指导性要求，与政府的财政预算不是一个概念，最终还是要看企业经营实际状况而定。国有资本收益该上交多少，取决于国有企业的经营状况和发展战略。这个道理，应该与其他市场主体，尤其是上市公司一样，应交给企业董事会权衡决策。所以我建议：“国家出资公司董事会根据企业经营业绩和发展需要，按年度制定既符合股东利益、又满足企业发展要求的利润分配方案”。“既符合股东利益”，指的是国有企业在回归全民所有资本属性以后，要按照市场经济一般规律和要求，合理照顾股东即全民对分红的期望，不能一味地强调“还不是时候”，或只考虑没有尽头的“做强做优做大”。“又满足企业发展要求”，指的是要充分考虑市场竞争态势和实际经营情况，不能单纯为了满足股东利益而吃光喝尽、竭泽而渔。发展是为了将来能更多、更持续地分红。也许有人会说，如果不做带有一定刚性的预算，那一定收不上来。即使能收上来，也不敢保证数额真实。企业一定会隐瞒经营情况，能少交就绝不多交。设法将利润留存在企业，越多越好，是内部人本位主义的必然结果。如果坚持这样的观点，那正好说明，你们自己都对国资监管没有信心。如果坚持这样的作法，那也许表明，你们对国企改革要“真正按市场化机制运营”没有兴趣。我在《全民所有资本市场化监管基本法》中建议：“全民监事对董事会制定利润分配方案的真实性、合理性和必要性进行监督和确认，并负责穿透式监督可分配利润涵盖所有下属企业应上交的部分。”了解国资监管现状（或“成就”）的人会说，现在不是有外部董事吗？而且外部董事不是还要过半吗？《公司法》也说了：“国有独资公司在董事会中设置由董事组成的审计委员会行使本法规定的监事会职权的，不设监事会或者监事。”你又扯出一个全民监事角色，多此一举嘛！外部董事本身也是决策者，也要对包括确定利润分配方案在内的企业决策负责。更重要的是，外部董事的工作成效，却一定是与企业的发展深度绑定的。企业快速发展、健康发展、持续发展，外部董事也有一份功劳。那么，从本位主义角度观察，在利润上交问题上，外部董事一定更多地倾向于企业少一点上交，多一点留存，用于企业追加投资发展。而上交了更多的利润，以期得到全民股东的认可，这并不是外部董事首要考虑的事情。全民监事就完全不一样了。全民监事对全民股东负责，不对企业董事会负责，也不对其管理机构即国资委负责。全民监事不是企业决策者，其工作成效，与企业留存更多的利润用于发展没有直接关系，反而是企业的利润该交不交，少交缓交了，直接被不满意或愤怒的全民股东质疑，极有可能失去信任，丢掉这个金饭碗。因此，安排全民监事一职，就是对全民股东最好的利益维护，就是往强势的内部人群体里“掺沙子”“打楔子”，是一种源于市场原则（股东投资图利，因而强化监督）的制衡性制度安排。当然，由于全民监事不是决策者，无权参与也无权干预利润分配方案的制定。但是，他可以对利润分配方案的真实性、合理性和必要性做出判断。企业董事会所做的利润分配建议，你可以不额外多交，但是如果存在少交现象，导致上交利润不真实、不合理，全民监事就有权提出质疑，也有能力说出其中的猫腻。而且这种质疑还不是在企业董事会上的质疑，而是直接向人大常委会报告，向全民公开陈述其不真实、不合理的判断。这一招，就是我的另一句建议：“国家出资公司利润分配方案经人大常委会确认后实施，同时向社会公开，接受全民监督。”即企业利润分配方案，最终需经出资人即人大常委会确认方可执行。如果全民监事不认可，企业必须给予合理解释。这个解释既要让其管理机构即国资委认可过关，还要让出资人代表机构即人大常委会认可过关，必要时还要直接面对全民的质疑。如果我是国企董事会成员，不管是内部董事还是外部董事，说句老实话，我绝对不干隐匿利润的傻事！更形象一点说，审计委员会的功能，主要是防止企业干“坏事”，但是不阻拦企业干“好事”。而将利润更多地留存企业用于发展这事，对企业本身而言，真的不算“坏事”，反而带有“好事”的色彩。你说审计委员会的外部董事，会作何选择？那么，该上交的企业利润都悉数上交，交到哪里去，谁来管理呢？我的建议是：“国家出资公司上交利润与政府财政收入账表分列，由人大常委会负责监管”。也就是说，政府财政收入不能与国有资本收益放在一个篮子里，政府财政支出不能挤占国有资本收益全民分红，应由人大常委会代表全民监管国有资本收益的分红和积余。也许有人会说，你的建议，来来回回拆政府的台，挑拨政府和人大的关系。人大也好，政府也好，都是为人民服务的，不存在自己的利益，也不存在违背人民意志的可能。我在本系列的“序曲”中说，“我看到了上帝的底牌”。我再次表达我的观点——我确实对政府部门利益怀有深刻的厌恶和警惕——所有的研究和判断，都必须基于对人性的深刻理解基础上展开。在此基础上探讨国企改革问题，思路才有可能全部打开。这也许是我的突然发现，更应该是马克思主义者秉持唯物主义、回归现实谈理想（信仰）的应有态度。历史循环往复，人性恒古不变。即使是社会主义国家，即使是共产党执政，在制度、政党等一系列正确概念之下，都是由具体的人在执掌权力和利益分配。而任何具体的、个体的人，都不可能免俗，都不可能在现阶段自我实现“劳动者觉悟空前提高”。历史也反复告诉我们，执掌权力和利益分配的机构组织，其具体成员总是暗含自利倾向的共同价值取向，并随着时间的推移，逐步发展成为一个自我强化，并脱离于其他阶层的政治集团——除非真正地把人民群众发动起来，为了自己的利益而斗争——而这正是当年教员“窑洞对”试图破解但还未完全破解的难题。我记得以前看过一段国外学者讲的话，剖析苏联解体的原因，写“序曲”时想引用，却没想起来，后来找到了，在此补记如下——大卫·科茨（美国马萨诸塞大学阿姆赫斯特分校经济学教授）：“苏联解体的根本原因在于，为将利益给予劳动人民而设计的体系与在此体系中进行政治和经济统治的小部分特权精英的矛盾。一个由精英来保障劳动人民利益的社会主义制度，无论如何仁善，都不是一种稳定的社会主义形式。可持续的社会主义必须建立在经济与国家的人民主权之上。”引述这段话时，我才突然发觉，大卫·科茨主张的“经济与国家的人民主权”，不正是我所呼吁实现的国有资本“全民所有、全民监督、全民共享”嘛！不正是我心心念的全民分红与全民监事制度嘛！似乎扯远了，其实又绕不开。关于新时代全过程人民民主，我有一些新思考，以后择机再交流。总之就是一个看似简单、其实不简单的建议，将国有资本收益与财政收支剥离，单独列账，由人大常委会监督、管理、分红。除了上述我对政府部门利益的“政治不正确”表述，还有如下理由——其实我在本系列之七（《为什么要把“国家所有”和“全民所有”区分清楚？》）里已经讲过了。在此不展开，仅列出核心观点——1.划分国家机器运转支出与全民共享资本收益之间的界限；3.保证来源于国有资本收益的社会保障能公平覆盖全民；4.凸显社会主义公有制在全民共同富裕中的独特作用。国有资本收益全民分红，这个概念并非我的首创。但是，我看了许多学者的建议，也仅是提出一个概念，非常粗糙，而且很容易让人误解成吃光喝尽的“大锅饭”“养懒汉”。我在《全民所有资本市场化监管基本法》中建议：“各级人大常委会制定国有资本收益年度分配方案时，充分考虑可能对劳动市场产生的负面影响、可持续分配能力等因素，酌情确定年度分配总额；充分考虑地区发展不平衡、自然资源输出、历史发展贡献等因素，按系数调整不同地区的人均现金分红数额。”第一，全国、省级行政区、地级市行政区人大常委会，各自收取本级国家出资公司应交利润，并各自研究决定本级国有资本收益年度全民分红的比例。各级人大常委会的研究决定同步进行，互不干扰，差不多时间就同步向社会宣布。第二，各级人大常委会研究决定国有资本收益年度分红比例时，必须考虑以下若干因素：一是对劳动力市场的影响。在可分红资金雄厚时，必须控制人均分红所得数额，防止冲击劳动就业的必要性和积极性。说白了，如果光是靠分红就可以不工作（当然也不会过得很滋润），那必定会使得更多人宁可降低生活质量也不愿付出劳动，这必将导致劳动力紧缺和劳动报酬飙升，最终损害整体经济。二是做好长期准备，做到细水长流。这个道理简单，丰年的时候必须考虑歉收的日子，积留多一点，保持分红的可持续性。具体是多少，很具有弹性，是一项技术活，我就不多说了，交给人大常委会甚至人大代表全体讨论表决。我只说一个原则：分红的数额，对部分极度贫困群众来说，必须起到雪中送炭的效果；对绝大多数普通劳动者来说，达到锦上添花的效果即可。我记得早些年，瑞士曾有过一次全民公投，是关于一项提升社会福利保障的议案。大多数瑞士公民认为，该社会福利保障可能会出现“养懒汉”现象，损害瑞士的国家竞争力。所以，在有权投赞成票通过该议案，从而导致个人获利的情况下，大多数理智的瑞士公民投了反对票。这就等于是自己把自己白捡的便宜放弃了。此事轰动一时。我们在向瑞士公民致敬的同时，也要借鉴这样的理性来对待全民分红。当然了，我私底下估算过，要达到这样量级的可供全民分红的国有资本收益，可能会比较遥远。但是，如果在市场经济充分竞争、公平竞争的条件下，国有企业越来越强、越来越优、越来越大，国有资本收益规模真的达到了足以让全民共同富裕的地步，那不就是社会主义共同理想和共产主义远大理想变成人间现实了吗？第三，确定了分红总额，还需要对不同的行政区施行不同系数的调整。我们是社会主义国家，共同富裕不仅要体现在个体的平等方面，还要体现整体的平等，以及有利于促进区域协作、民族团结等方面。假设央企上交的国有资本收益，一年可供全民分红人均2000元，那么，西部地区可能就是人均2200元，中部地区可能就是中位数即人均2000元，而东部沿海省份可能就是人均1800元。少数民族人口较多的省份可能还会再高一点，资源输出大省还会另外再高一点。同理，假设广东省属国有资本收益一年可供广东户籍人口分红人均1000元，那么，粤北、粤西、粤东地区可能是人均1100元，珠三角地区可能就是人均900元，其他环珠三角地区就是中位数人均1000元。再具体到广州市，假设一年可供分红的人均数是1000元，增城、从化、花都等外围区可能就是人均1100元，中心城区可能就是人均900元。怎么还这么复杂呢？怎么还整出差别了呢？理由是啥啊？由于这一段文字较长，大家或许不记得我在前面阐述的理由了，这里再重复一下：“充分考虑地区发展不平衡、自然资源输出、历史发展贡献等因素，按系数调整不同地区的人均现金分红数额。”我在《全民所有资本市场化监管基本法》中建议：“全国和省级行政区两级国有资本收益分配资金归集到各地级市人大常委会，一次性向本地区户籍人口发放。全国、各省级行政区、各地级市国有资本收益分配实施方案分别向社会公开，接受全民监督。国有资本收益现金分红免缴个人所得税。”前面说过了，各级人大常委会的研究决定同步进行，互不干扰，差不多时间就同步向社会宣布。这里蕴含的意思是，国家层面确定的某省区人均分红数额，该数额不再在该省区的分红方案中做系数调整，该省区人大常委会只对本省区的国有资本收益人均分红数额进行系数调整。这样做的好处是，省区不用等国家层面的数额，地级市也不用等省区层面的数额，可以同步研究决定，同步发布，同时还可以避免发达地区的人均分红数额被多次系数调整而趋向更低。还是用刚才的例子。我的户籍在广州中心城区，按照上面的假设，某年我可以得到的分红数额，是国家层面的1800（东部沿海省区档）+省级层面的900（珠三角发达地区档）+市级层面的900（中心城区档）=3600元。我们假设东部和西部有两个省的国有资本收益完全一致（事实上不太可能），那么西部某省某欠发达地区的农村户籍人口，其分红数额就是国家层面的2200（西部地区档）+省区层面的1100（欠发达地区档）+地级市层面的1100（农村地区档）=4400元。我们之间分红数额人均相差了800元。这800元的差距，就是对共同富裕的进一步修正。每年每位公民可以有三笔年度全民分红，数额透明，同步公告，天下皆知，任何机构都无法隐瞒和截留。然后由地级市汇总后一次性对辖区户籍人口发放，且免交个人所得税。本来还想写几段更具体的细节，比如通过什么途径发放、多少岁有资格领取、为啥免交个人所得税，等等。算了，不写了。能从头读到尾的读者，已经很辛苦了。最后勾画一个感人的场景，奖励阅读至此的读者——每年发放全民分红的日子，对于那些收入微薄甚至陷入困顿的家庭来说，对于广大的普通劳动群众来说，这一天，他们会不会自发地、由衷地、大声地高呼一声我们久违了的口号——（作者系广东省国有资本研究会会长、昆仑策研究院高级研究员；来源：昆仑策网【作者授权】，转编自“全民监事”微信公众号）
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