贾根良丨国有企业的新使命：国家创新意志的政策工具 - 昆仑策
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贾根良丨国有企业的新使命：国家创新意志的政策工具
2023-08-16
【摘要】在现代创新型经济中，作为公共部门的使命导向型企业组织，国有企业系统的重要功能和新使命之一就是替代并补充政府作用的部分职能，作为国家创新意志的政策工具发挥三种主要的作用：国有企业作为打破既得利益集团和传统思维支配性影响的有力工具，推动国家创新体系的变革；在应对能源转型、气候变化、公共卫生、收入不平等和人口老龄化等重大社会挑战和全球挑战中发挥主力军作用；在后发国家特别是我国的技术赶超中发挥不可替代的特殊作用。这一理论适合于大型国有企业以及不论大小的所有知识和技术密集型国有企业。论文具体探讨了大型国有企业作为组织者和协调者在构建我国本土创新网络和本土创新共同体中的重要作用；建议将国有企业作为政策工具，改变目前大学和科研院所的科研活动“内部自我循环”的不利局面。
一、“使命导向型创新政策”与国有企业的“公共使命”演化经济学家们认为，应对人类社会在经济、社会和环境等方面的重大挑战越来越成为21世纪公共政策的突出特征。这些重大挑战既包括能源转型、气候变化、全球性流行病、收入不平等和人口老龄化等非常棘手的问题，也包括人工智能和合成生物学等新技术带来的新机遇。在过去几年，为了应对这些重大的社会挑战和全球挑战，演化经济学系统地构建了“使命导向型创新政策”的经济理论。所谓“使命导向型创新政策”就是利用前沿知识，通过跨部门或全社会的公私合作，以解决重大社会挑战和全球挑战为目标而实施的系统性公共创新政策。“使命导向型创新政策”在演化经济学中有其思想传统，在经济政策史上也早已有之。例如，美国19世纪的农业技术创新政策、美国宇航局的登月计划和我国“两弹一星一舰”的“举国体制”等，但其当代使命“不仅关注技术挑战，而且也关注传统上属于公共服务的领域，如教育或福利国家，包括许多跨部门的经济和政策”，因此，在当代社会具有更广泛的公共价值。“使命导向型创新政策”由三项基本要素构成：任务部门、具体目标和实施期限。在“使命导向型创新政策”的理论文献中，所谓的任务部门是指专门致力于组织和协调某项创新使命的政府机构或公共研发机构。由于这种理论是在西方发达资本主义国家发展起来的，因而由于其社会制度和意识形态等原因，“使命导向型创新政策”理论文献的新发展遗漏了国有企业作为使命导向型组织的重要作用。但在笔者看来，所有公共部门都可以担当“使命导向型创新政策”的任务部门所肩负的重任，虽然不同的公共部门在其中发挥的作用具有较大差别。无疑，国有企业是重要的公共部门，“公共部门是由国家控制的经济部门，它包括所有提供公共项目、商品或服务的由公共资助和控制的政府机构、企业和组织”。国有企业与其他公共部门的不同之处就在于它既是企业组织，又是公共部门，正是这种“一身二任”,使其在现代创新型经济中肩负着两种主要的使命：核心技术创新的先锋队和国家创新政策的工具。托纽里斯特和卡罗在他们的文章中指出，国有企业不仅是独立的创新者，而且还可以被视为创新政策的工具和更广泛的创新体系中变革的推动者，作为创新政策的工具，它能够克服创新政策及其实施中的许多常规性挑战。例如，协调和实施创新政策、改进创新网络并为创新融资。但是，托纽里斯特和卡罗并没有对国有企业作为创新政策工具的问题进行系统讨论，本文是这方面的初步尝试，集中探讨国有企业作为创新政策工具的三种主要的作用。与演化经济学新近的文献不同，国有企业的研究文献隐含地假定了国有企业的“公共使命”,对赞同国有企业在国民经济中发挥重要作用的研究者来说，这种“公共使命”是不言而喻的，因而在既往的国有企业创新研究中并没有得到系统的讨论。正如索伦梯诺指出的，“公共使命在有关国有企业的文献中似乎无处不在，但却很少成为研究的重点，它通常被认为是理所当然的，通常在隐喻的意义上被使用。”索伦梯诺在该文中将国有企业在国民经济中承担的一般性责任归纳为五大类：宏观经济目标，如政府利用国有企业实现特定财政目标或在经济衰退期间为了稳定经济而实施的反周期性支出政策；国家利益目标，如作为政府在国家优先领域投资的首选渠道，支持新兴产业的发展，将对国家安全至关重要的工业、信息和生产技术置于国家所有和控制之下；依靠国有企业实现国家再分配的目标；将国有企业塑造成模范企业公民的目标：国有企业有义务以身作则，通过提供更高的工资水平和优越的福利充当私营企业的压力计；减少负外部性的公共目标。索伦梯诺认为，创新问题是对国有企业使命的新探讨，他同意国有企业可以作为实现公共利益的手段，在推动创新驱动的经济增长中发挥重要作用。无疑，国有企业具有不同的类型，也具有多重“公共使命”,本文将聚焦于技术创新问题。实际上，在经济思想史中，经济学家们早就注意到国有企业作为“使命导向型”的公共组织在推动制度变革和技术创新中的重要作用。例如，20世纪初的德国资产阶级经济学家桑巴特曾高度赞扬国有企业在资本主义发展中的作用。他指出，国有企业“不仅有助于建立一种工业的原型范例，而且也有助于确立这种新型组织的步调和型态。由于国有企业创造的需求，国有企业常被用作资本主义工业发展的催化剂。这些企业是如此的不可或缺，以至于对资本主义发展的解释不能将之忽略——尽管国有企业的观念并非起源于推动资本主义，但它们却通过成千上万的途径促进了资本主义的发展”。在演化经济学中，赖纳特因其重视国有企业在经济发展中的作用而引人瞩目，在他看来，“国有企业的建立主要是为了国家的利益。……国有制常常是作为‘最后的企业家’出现的”，目的就是为了创造公共产品和降低经济系统的不确定性和风险，并引导国民经济进入高质量的收益递增活动。综上所述，国有企业在历史上历来都是国家实现公共利益的重要手段，是推动一国进入高质量发展阶段的重要政策工具。作为公共部门，国有企业以创造公共价值而非赚取利润作为企业经营活动的主要目标，并且“与私人企业的不同之处在于它们的长期视角、公共性、对于增加社会收益的外部性的重视以及与政府的关系”，因此，国有企业有责任从事私营企业不愿从事的增强正外部性和降低负外部性的经济活动，并承担起协助政府执行协调不同创新主体行为的社会功能。归纳起来，作为使命导向型的公共组织，国有企业在推动一国进入高质量发展阶段中可以执行三方面的公共职能，我们下面就对其分别进行讨论。
二、国家创新体系变革的推动者和协调者
首先，国有企业作为国家创新体系变革的推动者，是指国家可以将国有企业作为一种强有力的政策工具，通过国有企业的新技术创新引入新的经济技术范式，打破既得利益集团和传统思维对产业发展支配性影响所导致的路径依赖，实现社会经济发展的新路径创造。在这方面，笔者举两个例子说明这个问题。第一个例子是中美两国高速铁路建设的巨大差别：由于中国国家铁路建设和运营都是国有企业，所以可以不受传统铁路(普通铁路和快速铁路)“沉淀成本”的制约而大力发展高速铁路建设，自2015年底以来，中国高速铁路营业里程一直保持在稳居世界第一的水平。反观美国，截至到2022年初，该国仍没有一条高铁路线，这并非美国不需要高铁，美国现代货币理论代表人物柯尔顿曾呼吁，美国需要“高速铁路覆盖全国”。导致美国高速铁路严重滞后的根本原因是美国铁路和金融等部门的既得利益集团严重阻碍等多种因素相互作用的结果。例如，美国私有化的铁路部门运营传统铁路可以得到有保障的利润，而建设高铁需要巨额投资，但由此导致的高票价因为得不到政府补贴必将造成亏损，因而不愿改造铁路系统；金融部门因建设高铁缺乏商业利润，也不愿投资，在这种情况下，不以赢利为目的的国有化铁路公司在打破这种路径锁定上就发挥着重要作用，但美国缺乏这种力量。这种状况并非美国铁路独有，而是美国所有基础设施都面临的困境：美国土木工程师协会(ASCE)给美国的基础设施打了“D+”的分数，他们估计在10年内需要45900亿美元投资才能使其达到适当的标准，但这种投资却受到美国两党对财政赤字或国家财政支出错误认识的严重阻碍。第二个例子是使用国有企业打破私人企业垄断所导致的创新停滞和垄断高价格等僵局。例如，在目前英美等一些资本主义国家，由于大型私人制药公司对市场的垄断，导致其长期以来产品垄断定价漠视公众利益，一味地追求短期回报，新药研发动力不足。为了改变这种状况，马祖卡托与合作者提出，英美国家的政府有必要采取国有化措施，通过获得部分私人制药企业的控股权，直接参与生产以改变私人制药公司垄断价格制定的行为。马祖卡托等人认为，虽然私营部门在将前沿药物推向市场方面也至关重要，但由于“企业股东治理模式”所导致的短期主义如此根深蒂固，以至于大型私人制药公司的行为与公共利益的严重不一致长期得不到解决。因此，当传统的政策工具无法影响制药业所需要的改变时，尤其是在这些传统的政策工具失败的情况下，有充分的理由需要在制药领域采取公共选择：政府以合理的和固定的价格普遍提供有质量保证的药品，与私营部门的产品竞争，这就需要政府更直接地参与协调和执行药物创新和生产的全部活动，并保持足够的控制水平。在他们看来，国有化是这种公共选择的最适合形式，但国有化可以采取不同的形式，并不需要完全转让所有权。马祖卡托等人将国有股份作为创新政策工具的主要目的有以下几个方面：在私人制药业创造“鲶鱼效应”的竞争，迫使大型私人制药公司改变制定垄断高价的行为，使国家对新药研发投资的收益普惠于广大患者；促进创新，如改变私人制药行业只关注于药品的做法，促使医药卫生行业更多地投资于疾病诊断、手术治疗和人们生活方式的调整，以及更多地投资那些被忽视但对改善全球人口的健康状况具有巨大潜力的领域。众所周知，我国科研与生产相脱节的“老大难”问题长期得不到解决，特别是在过去二十多年中，这种状况愈发严重，相当多大学和科研院所的科技研究以在海外发表SCI论文的等级和数量作为科研评价的主要标准，关注并致力于解决企业生产中急需攻克的技术难题的科研工作者越来越少，这种状况靠大学、科研院所、国家科研研发资助机构如自然科学基金委等内部力量已经很难改变。在笔者看来，国有企业可以成为打破科技研发领域根深蒂固利益格局的重要政策工具之一，使国有企业成为高风险、高回报的突破性技术创新的规划者、推动者和组织者之一。其具体的做法是减缓自然科学基金委对国家实验室、科学院系统和大学系统科研研发资助的增长速度，将一部分科研经费的财政拨款交由大型国有企业支配，由这些大型国有企业根据国民经济生产中遇到的问题，对上述科研单位明确提出需要攻克的技术难关、所要达到的技术和产品标准，并与其商定需要进一步推进的应用基础研究，为其提供研发资金并作为最终客户购买其研发成果，发挥国有企业对其科研方向的引领和刺激作用，引导其将研发活动直接针对生产中急需解决的重大技术难题，并开展前瞻性的应用基础研究和商业化创新研究，其目的就在于打破大学和科研院所科研活动“内部自我循环”的格局，扭转我国科研与生产相脱节的“老大难”问题日益恶化的局面。其次，国有企业的管理者可以通过与政府的所有权关系来协调创新政策，成为公私创新行为者的协调者，这种作用可以分为国有企业系统内部和外部的协调作用。多位国外学者探讨了国有企业系统内部协调的优势和作用，兰多尼将其总结为以下两个方面：第一，国家所有权可能涉及不同行业的多家公司，在这种情况下，作为共同的所有者缓解了企业之间的关系，增强了企业创新网络，在这方面的一个例子是意大利政府的控股公司IRI成功的知识管理，它是以上下游产业之间用户—生产者交互作用为基础的。第二，正如贝洛克指出的，由于“国家研究机构有更大的能力来理解看似不相干的研究领域之间的联系”，因此，国家可以通过创新政策带动产业间的交流，换句话说，政府可以协调国有企业的活动并实现不同领域和不同要素“新组合”的创新政策目标。这方面的一个例子是在法国和英国等几个欧洲国家的指导下，通过国家航天机构的手段整合航空航天工业。国有企业特别是大型国有企业作为协调者在协调国家创新体系中科研单位、供应商和私营企业的创新行为方面也是具有优势的，特别是作为“链长”对供应链中广大的中小企业提供资金支持、技术指导和技术转让等方面，可以作为政府创新政策的工具很好地发挥作用。由于中小企业的资金和技术资源有限，因此，创新型国有企业有必要为之提供必要的帮助。例如，中国国家电网公司在特高压输电技术的开发和应用方面处于世界领先地位，在特高压技术的开发中，该公司有效地发挥了供应链中合作企业创新活动的协调者作用，展示了公司的高度承诺，设立了明确和具体的目标，提供有吸引力的资金和技术支持。这不仅增加了参与者的信心，也帮助他们对支持国家电网公司在特高压技术发展方面的好处有了清晰的认识。打造本土企业掌控的产业链、创新网络和本土创新共同体是目前我国应对美国科技战的当务之急。在技术和市场“两头在外”的国际大循环经济发展战略的时代，国内经济一体化远远落后于国际经济一体化，中国绝大多数本土企业的出口参与的基本上都是发达国家跨国公司的价值链或产业链，它们受到各自所在生产网络内发达国家主导厂商的整合，对接的是外国企业的标准，采购的是外国企业的设备或中间产品，它们很少采购国产设备和上游投入品。这种状况导致了本土企业的技术创新各自为政，无法持续地通过企业间的创新互动为技术能力的发展提供正反馈机制，因而也就无从解决国民经济急需解决的重要产业和技术问题。为了应对目前的世界经济大变局，我国迫切需要产业链上不同环节的本土企业之间形成供给和需求持续交互作用的正反馈机制，但这需要形成本土企业支配和共享的技术和产品标准，打造本土创新共同体。这项工作无法单独靠市场、靠私人企业来解决，只能靠公共部门统一协调。凯恩斯曾指出，“对于政府而言，关键不是在于去做那些个人已经在那里做的事务，也不是在于比个人会做的更好或者更坏，而是在于去做那些现在还没有人在那里做的事务。”我国政府部门在从事产业链整合方面的行业专家和技术人员相对匮乏，而国有企业不仅积累了相关人才，而且具有深厚的产业基础，因此，作为中国国家创新体系变革的重要推动者，特别是作为创新网络和本土创新共同体的重要构建者，国有企业在这方面可以大显身手。
在应对目前重大的社会挑战或全球挑战方面，国有企业可以作为国家贯彻创新意志的重要工具发挥独特的作用。我们知道，以解决能源转型、气候变化、公共卫生、人口老龄化等公共服务问题为目标的重大创新由于具有很强的正外部性，而创新成果在通常情况下不具有明确的产权，所以，私营企业缺乏创新动力。为此，政府必须提出明确的需求，采取有效的激励措施，以支持国有企业和私营企业的创新努力。卡斯特尔诺沃和弗洛里奥在简要地讨论了能源转型、可持续交通、数字通信、健康和气候变化的重大挑战后，提出“新形式的”公共企业可以代表政府发挥变革推动者的作用，并建议创建与此类社会挑战相关的公共使命导向型组织，在这些组织中集中世界上最好的研究，并积极推进向私营和公共公司转让技术。在这里，笔者简介并评论巴拉内斯和格林运用现代货币理论和老制度学派制度变迁理论对美国能源转型的最新研究。目前，绝大多数科学家和许多国家的政策制定者都已认识到，由于化石能源对气候变化所带来的严重影响，全球必须尽快实现向清洁可再生能源(风能、太阳能和波浪能)的转型。两位作者指出，清洁可再生能源面临的关键问题是，由于它们依赖于自然生态系统，其发电存在不确定性，但为电网供电却需要能量按需生产和分配，并且考虑到所需负载，需要以比目前更确定的方式来提供能量，而目前的能源存储技术尚不能解决这种矛盾。因此，试图一次性将目前的热电网转换成可再生电网可能会导致电力短缺和停电。处理这个问题需要一个短期和长期的解决方案。短期而言，在完全过渡到可再生能源电网之前，有必要保持一支有针对性的灵活供电的热发电企业队伍，以避免在间歇发电期间对电网的破坏；从长远来看，中央政府必须在建立存储能力和提高可再生能源发电速度的技术上进行直接投资，随着能源存储技术的不断成熟，整个电网就可以逐渐过渡到完全的可再生能源电网。基于可再生能源专家的研究报告，两位作者认为，目前在技术上可以加快实现从以化石燃料为基础的电力供应系统向可再生能源供应为主的电力供应体系的转型，但主要障碍是资金和成本问题。提供电力供应的公用事业公司，包括投资者所有的和市政所有的，是实现资源生产投资的主要机构，但这些公司主要是以能否覆盖任意会计期预算或正常产出水平的成本的费率高低决定投资与否，而这个费率是由美国州监管委员会决定的。因此，在从热能生产向清洁可再生能源生产转型的大部分负担就由平衡能源供需的私营和市政公用事业公司承担了，如果没有中央政府的补贴，这些公司就不会有转型的动力。按照现代货币理论学派的理论，由于中央政府作为货币发行的垄断者没有财政约束，也没有盈利要求，因此，可以将财政负担从私营部门转移到公共部门来消除技术创新的融资制约和成本制约。为了避免公用事业公司因将成本转嫁给费率支付者而拖延能源转型，两位作者建议成立一个可以称之为美国联邦能源融资银行的机构，负责为公用事业公司提供补贴，以抵消快速采用激进的可再生能源配额制所带来的成本，以实现可再生能源转型的目标。但是，目前的美国无论是投资者所有的、还是市政所有的公用事业公司都是以盈利为目的的，在别的国家，公用事业的私有化甚至导致了居高不下的垄断利润，这种利润追求迟滞甚至阻碍了能源转型。因此，两位作者认为，在理想情况下，能源系统应该国有化，以便尽快开始对化石燃料基础设施进行有管理的解散，代之以对绿色公共基础设施的大规模直接投资，政策制定者应该推行这样一个计划。然而，国有化的电力供应系统以服务于公共目的为目标，主要经营目标不是利润，显而易见，国有化这种激进的计划不可能被美国社会所接受。鉴于这种社会历史制约条件，两位作者只能基于相对保守的制度变革假设，建议美国政府在联邦层面运用财政工具将成本负担转移给联邦政府，其目的是将能源转型对当前系统造成的混乱(包括制度和技术两个方面)降到最低成本，打破目前美国能源转型停滞不前的困局。
四、国有企业在后发国家核心技术创新中特殊的重要作用
著名经济史学家格申克隆通过经济史研究指出：经济越落后，特殊制度因素对市场的替代作用就越大。在这当中，可以说国有企业是最重要的替代性制度因素，这不仅是出于公共福利、经济安全和国防等方面的重要原因，更重要的，由于一国经济越落后，它就越没有现代企业组织与发达国家富可敌国的国际垄断企业相竞争，这就需要国家通过建立国有企业，创造竞争优势，引导私人经济进入报酬递增的高端经济活动之中，在这方面它发挥着特殊企业家的作用，是发展中国家先进技术和先进组织的引导者。高旭东教授通过研究发展中国家的企业特别是我国企业的自主创新问题，具体地讨论了这个问题。在他看来，包括我国在内的发展中国家面临着“后来者劣势”的严重困境，并将国有企业作为应对这种挑战的重要工具。所谓“后来者劣势”是指发展中国家的企业即使开发出了新技术、新产品，同跨国公司相比，也往往更容易受到怀疑，更不容易被用户、消费者和市场所接受，国内用户还是更倾向于购买国外技术和产品。高旭东教授指出，“后来者劣势”的核心不是技术问题，而是市场问题，其直接后果有两个：一是自主技术创新的成果无法发挥其应有的潜力；二是企业缺乏进行自主技术创新的动力，因为自主技术创新的收益难以得到保障。在这种情况下，不解决“后来者劣势”问题，我国的自主创新就会遇到巨大的障碍。在历史上，后发崛起的国家都是通过实施高关税保护和限制外国直接投资的战略措施解决自主创新产品的市场问题的。但在我国市场已经高度开放的条件下，寄希望于“政府部门在意识、舆论和政策上的大力支持”是必要的，但希望往往会落空，即使成功了，道路也是异常艰辛。更为现实的办法是自力更生，在这方面，大型国企的优势是显而易见的。这些大型国企的一个特点是作为上下游一体化的大企业，拥有巨大的内部市场，可以自己“购买”自己的产品，因而能够在某些领域克服“后来者劣势”的巨大负面影响。高旭东教授以中石油为例，说明了我国大型国企可以充分发挥大型国企内部市场巨大的优势，首先在大型国企内部使用自己开发的技术和产品，并在这一过程中进一步验证、完善、提高新技术、新产品，为走向(国内和国外的)外部市场打下坚实的基础。但是，如果每个大型国有企业只是在其各自内部推行自己“购买”自己的产品，国有企业系统就不能充分利用国有经济内部巨大的市场规模，它也不能发挥对私人企业技术创新的推动作用。因此，如果国家制定《国有企业自主创新产品采购法》,在整个国有企业系统推行统一的自主创新采购政策，规定其不仅要采购国有企业系统内部自主创新的技术和产品，而且也必须采购本土私人企业自主创新的技术和产品，那么，由于我国国有经济的总体规模是任何国家的国企系统都无法比拟的，这将对我国核心技术创新起到巨大的推动作用，这将是我国国有企业系统为克服包括私人企业在内的“后来者劣势”给整个国民经济做出的重大贡献。值得指出的是，人们在讨论自主创新和科技举国体制时往往只关注“供给方创新政策”，严重忽视市场需求和“需求方创新政策”的重大作用。但是，正如美国学者指出的，“单靠研发投资是不足以带来创新或利用创新的”，澳大利亚学者琳达·维斯也指出，“美国联邦政府机构建立了以(政府)技术采购作为驱动力的最强大的技术发展模式”，“1962年，政府采购需求占到美国集成电路100%的市场份额”。试设想：如果没有美国政府在半导体技术开发初期对其产品的全部购买，美国战后的信息技术霸主地位将如何奠定？所谓创新采购是指购买尚未存在的技术、产品、服务或系统，或者购买已有但需要进一步改进的技术、产品等，通过提出技术标准、具体产品等，通过创新催化器的作用，推动和刺激创新，并为创新者提供确定的市场需求，降低其风险。因此，我国应该高度重视国有企业自主创新采购在摆脱“后来者劣势”上的关键性作用，将其打造成本国核心技术和颠覆式创新的重要发动机，并作为推动国内产业链整合、构建创新网络和本土创新共同体的有力“武器”发挥重大作用。
注释（略）
（作者系中国人民大学教授，教育部长江学者；来源：昆仑策网【授权】，转编自“红色文化网”，原刊于《教学与研究》2023年第3期，修订发布）
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