林梅：民生领域如何进一步全面深化改革？

 

 

党的二十届三中全会提出：“在发展中保障和改善民生是中国式现代化的重大任务。”这就要求对现行的事关民生的各领域进行改革。中国式现代化，民生为大；进一步全面深化改革，人民至上。当前，面对国际国内的不确定因素和风险挑战，面对人民群众新期待，民生领域进一步全面深化改革的发力点在哪里？一起关注。

 

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完善收入分配制度，规范收入分配秩序

 

收入和人们对未来的预期、消费意愿与消费能力等密切相关，也是社会信心的“晴雨表”。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出，要提高“两个比重”，即提高居民收入在国民收入分配中的比重、提高劳动报酬在初次分配中的比重，构建初次分配、再分配、第三次分配协调配套的制度体系。

 

一是拓展居民收入增长渠道，多渠道增加居民收入。居民可支配收入分为工资性收入、经营净收入、财产净收入、转移净收入四类。根据国家统计局公布的数据，按收入来源分，2023年，全国居民人均可支配收入中，人均工资性收入、经营净收入、财产净收入、转移净收入占可支配收入的比重分别为56.2%、16.7%、8.6%、18.5%，分别增长7.1%、6.0%、4.2%、5.4%。其中，财产净收入在可支配收入中份额最低、增速最慢，影响了居民的消费意愿与消费能力，影响经济的可持续发展。全面建设社会主义现代化国家，扎实推进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。促进农民增收，一方面，要完善乡村全面振兴投入机制，稳定粮食等重要农产品价格，加快健全种粮农民收益保障机制，壮大县域富民产业，培育乡村新产业新业态，给农民提供更多增收机会。另一方面，深化土地制度改革，推进农户承包地所有权、承包权、经营权分置改革，允许农户的宅基地、住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用，探索通过土地、资本等要素使用权、收益权，增加中低收入群体要素收入；有序推进农村集体经营性建设用地入市改革，确保城乡土地入市“同地同价同权”，健全土地增值收益分配机制；发展壮大新型农村集体经济，构建产权明晰、分配合理的运行机制，增加农民的财产性收入。

 

二是规范收入分配秩序，规范财富积累机制。中等收入群体是社会的“稳定器”。通过稳定政策预期，降低中等收入群体的生活负担与生产经营风险，稳步扩大中等收入群体规模，织牢织密“社会安全网”，让中等收入群体的“腰”粗起来，形成“两头小中间大”的橄榄形分配格局，是有效扩大国内需求、调节社会压力的治本之策。进一步全面深化改革，要改革国有企业工资决定机制，合理确定并严格规范国有企业各级负责人薪酬、津贴补贴等，合理调节过高收入。同时，健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，规范经营所得、资本所得、财产所得税收政策，实行劳动性所得统一征税，加强税收监管，创新更多适应家庭财富管理需求、安全可靠的金融投资理财产品，有效增加中低收入群体的要素收入和财产性收入。

 

2

健全高质量充分就业促进机制

 

就业是最大的民生。新冠疫情之后，受全球经济复苏不均衡、地缘政治局势紧张影响，中国经济发展面临外部环境变化带来的不利影响增多、国内有效需求不足、经济运行出现分化、重点领域风险隐患仍然较多、新旧动能转换存在阵痛等挑战。进入新发展阶段，进一步全面深化改革，要贯彻新发展理念、构建新发展格局，切实做好“六稳”“六保”工作，促进高质量充分就业。

 

一是完善促进机会公平制度机制，创新机会和资源分配制度，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争，为民营企业的发展提供公平的营商环境和竞争环境，激发各类经营主体的内生动力和创新活力，以提高经济增长的就业带动能力。中小企业是促进就业、改善民生、稳定社会、发展经济、推动创新的基础力量。就我国经济发展的实践来看，中小企业贡献了50%以上的税收、60%以上的GDP、70%以上的技术创新、80%以上的城镇劳动就业、90%以上的企业数量。由此，要破除市场准入壁垒，清理和废除妨碍各类企业主体公平竞争的法律法规障碍和隐性壁垒，落实减税降费、资金补贴等财税政策，完善民营企业融资支持政策制度，为促进民营经济发展、更好发挥中小企业“就业蓄水池”作用创造条件。

 

二是增强社会活力，支持和规范发展新就业形态，开创就业新增长点。为此，要进一步解放思想，营造宽松社会氛围和开放包容的创新空间，鼓励地方大胆试、大胆闯，鼓励全社会的创造创新创业潜能充分涌流、竞相迸发，有效提升社会活力指数，创造更多就业岗位和就业机会。例如，因“文旅+体育”而火起来的贵州“村超”“村BA”“村奥会”等，不仅极大地提振了消费，创造了大量就业岗位，也带动了当地经济的发展。据统计，2023年榕江县累计接待游客765.85万人次，同比增长52.2%；实现旅游综合收入83.98亿元，同比增长73.94%。因此，要创造条件、做好配套服务，推动夜间经济、假日经济、文旅经济等蓬勃发展，引导并规范平台经济、共享经济、零工经济等新经济形态快速发展，大力挖掘新业态就业潜力；畅通农产品进城通道，给予农民和城市低收入群体生产经营自主权，消除城管、路政、交通运输部门等对车辆运行权、居民生产经营权的不合理限制和障碍，便利劳动者创新创业，推动城市乡村产业多样化发展，多渠道增加居民就业机会。

 

三是完善高校毕业生、农民工、退役军人、新业态从业者等重点群体就业支持体系，围绕岗位开拓、供需对接、技能培训、指导服务、重点帮扶等重点环节，出台系列就业促进政策，花大力气解决结构性就业矛盾。一方面，建立科技发展、国家战略、市场需求牵引的学科设置调整机制和人才培养模式，超常布局急需学科专业，提高人才培养和社会需求的契合度。与此同时，结合产业结构和人才需求，建立一大批职业体验基地、实践实习基地、就业创业基地，构建全覆盖、终身就业培训网络，提高重点群体的职业技能和发展能力，形成校企、政企、军企、社企协同联动的良性就业机制，积极构建和拓宽就业市场。另一方面，建设社会智慧就业服务平台，打破政府、企业、高校、军转部门的“数据孤岛”边界，实现就业服务工作网络化、信息化、常态化，帮助求职者高效、精准接收就业信息与服务信息，降低求职成本和企业招聘成本，促进长期可持续高质量就业。此外，完善兜底机制，持续推进零就业家庭至少一人就业。

 

3

加快发展多层次多支柱社会保障体系

 

社会保障是保障和改善民生、维护社会公平、实现最广大人民群众共享改革发展成果的重要制度安排。目前，我国已建成世界上规模最大的社会保障体系、医疗卫生体系。截至2023年底，我国基本养老保险、医疗保险参保人数达到10.66亿、13.34亿，医保参保率稳定在95%以上，基本建立了统筹城乡、覆盖全民、多层次的社会保障体系。进入新发展阶段，要构建适应新就业形态变化的社会保障体系，完善基本养老保险全国统筹制度，牢牢守住风险底线。

 

一是健全灵活就业人员、农民工、新就业形态从业人员社保制度，全面取消在就业地参保户籍限制。这是社会保险扩面、保障新就业形态从业者合法权益的现实需求。据不完全统计，目前我国灵活就业人员规模在2亿人左右，其中新就业形态人员总数在8000万到1亿人左右。这一群体规模庞大，且具有就业方式灵活化、组织方式平台化、工作任务自主化、主体身份多重化、劳动关系模糊化的特点，由此也导致新就业形态从业者收入不稳定，尤其是在相关行业发生重大变化调整时，其失业风险加大。全面取消在就业地参保户籍限制，按照分类施策原则，根据其工作时长、收入等情况，促进灵活就业人员、新就业形态从业者等群体积极参保，着力解决“漏保”“脱保”“断保”问题，增强社会保障的可及性，在保基本的基础上，满足新业态从业者多样化多层次的社会保障需求，实现覆盖全民、人人享有社会保障的目标。

 

二是提高社会保险统筹层次，提高各险种的综合抗风险能力。一方面，完善基本养老保险全国统筹制度，健全全国统一的社保公共服务平台。由于东中西部地区经济发展水平不同，人口结构千差万别，人口流动更是重塑了养老金格局，导致不同省份养老金情况悬殊，东北和中部地区一些省份出现养老金收不抵支的“穿底”现象。在这种情况下，养老金中央调剂制度应时而生。通过养老金中央调剂、财政补贴、转移支付及划拨国有资产充实养老金，对于适度均衡省际养老保险基金负担、平衡养老金收支缺口将发挥重要作用。《决定》还提出，按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革。延迟退休是应对我国人口老龄化的重要举措。另一方面，推进基本医疗保险省级统筹，在省级范围内逐步实现医疗保险参保覆盖范围、筹资缴费、待遇保障、基金运行、基金调剂、医保支付、医保公共服务“七统一”，以更好地提高医保基金的使用效率，保障参保人员的就医需求，促进医疗资源的合理高效分配。

 

三是加强低收入人口动态监测，完善覆盖农村人口的常态化防止大规模返贫致贫机制，建立农村低收入人口和欠发达地区分层分类帮扶制度，精准、及时、有效做好社会救助工作。例如，通过实施更加积极的财政政策，提高对低收入群体的财政补贴、转移支付力度；促进农村土地经营权流转，提高农民财产性收入和农村低收入人口的生活水平，推动乡村全面振兴和共同富裕。

 

4

实施健康优先发展战略，深化医药卫生体制改革

 

人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志。推进健康中国建设，是一项重大民心工程。目前，我国已建成世界上规模最大、覆盖城乡的基本医疗保障网，居民主要健康指标居于中高收入国家前列，人民健康状况和基本医疗卫生服务的公平性可及性持续改善。新时代新征程上，进一步深化医药卫生体制改革，需从两个方向发力。

 

一是深化以公益性为导向的公立医院改革，全面推进紧密型县域医疗卫生共同体建设，探索建立医疗、医保、医药统一高效的政策协同、信息联通、监管联动机制，促进“三医”协同发展和治理，着力解决群众“看病难”“看病贵”问题。同时，进一步完善医疗卫生服务体系、加快建设分级诊疗制度，促进优质医疗资源扩容下沉和区域均衡布局。例如，三甲医院可以通过人员下沉、远程医疗、培训、巡回医疗、到基层医院建立“名医工作室”“专家工作室”等方式，提高基层医疗服务水平和医疗能力，并将符合条件的村卫生室纳入医保定点，让群众健康更有“医”靠，在家门口就享受到便利优质的医疗卫生服务。

 

二是健全公共卫生体系，促进医防协同、医防融合，强化流行病学调查、风险评估和监测预警等能力，从“以疾病预防治疗为中心”向“以人民健康为中心”转变。当前，完善疾病预防控制体系、提升疾病预防控制水平还面临重医轻防、多头管理、医联体紧密性不足以及医防信息互通不畅等诸多挑战。对于突发重大公共卫生事件，要做好防范。为此，要加强重大疫情早发现能力和应急能力建设，构建医防协同、医防融合新机制，有效遏制重大传染性疾病传播，推动医疗卫生健康事业高质量发展。

 

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以应对老龄化、少子化为重点，健全人口发展支持和服务体系

 

人口问题始终是我国面临的全局性、长期性、战略性问题，人口、人才是一个国家、民族长远发展最宝贵的资源。保持适度生育水平和人口规模，是人口高质量发展的必然要求。进入新发展阶段，必须坚持系统观念，树立“大人口观”，以应对老龄化、少子化为重点，完善人口发展战略，从婚嫁、生育、养育、教育、就业、就医、住房、养老等方面，全方位建立覆盖全人群、全生命周期的人口服务体系，以人口高质量发展支撑中国式现代化。

 

一是完善生育支持政策体系，推动建设生育友好型社会。目前，建立生育补贴制度是各地的普遍做法。可以进一步整合各种补贴形式，逐步提高生育补贴水平，并将辅助生殖技术服务纳入医保报销范围，扩大生育保险覆盖范围，完善生育休假制度，形成广泛覆盖的家庭育儿支持基本制度，创造育儿友好的就业和社会环境，降低生育、养育、教育成本，从而有效提高生育意愿，促进生育率向更可持续水平回升。同时，加强普惠育幼服务体系建设，支持用人单位办托、社区嵌入式托育、家庭托育点等多种模式发展，着力解决育儿家庭的后顾之忧。

 

二是积极探索推进党建引领下的互助养老模式服务，作为现行“9073”养老模式（即90%居家养老，7%依托社区支持养老，3%机构养老）的重要补充，更好实现老有所养、老有所为、老有所乐。家家有老人，人人会变老。根据国家统计局发布的数据，截至2023年底，全国60岁及以上老年人口超2.9亿，占总人口的21.1%；65岁及以上老年人口超2.1亿，占总人口的15.4%。根据七普数据，按常住地统计，我国65岁及以上老年人中居住在城市、县城、农村的人口比例分别为32.5%、20.1%、47.4%。人口老龄化是社会发展的重要趋势，也是中国今后较长一个时期的基本国情。要树立“积极老龄观、健康老龄化”理念，加大对社区居住环境的适老化、智能化改造，加快推进养老护理职业教育发展，培育大量专业化护理保健人才。同时，借鉴地方“夕阳红养老资金互助合作社”做法，探索设立互助养老专项基金，积极发展农村“互助养老幸福院”、搭建农村互助养老平台、“银龄”结对互助养老、固定场所互助养老、“时间银行”互助养老、隔代共居等多种形式的互助养老模式，加快补齐农村养老服务短板，探索发展“居家—社区—机构”一体化养老服务，因地制宜开发文旅产品，促进老年人旅居康养产业发展，把健全基本养老保险制度、发展养老事业和养老产业与稳妥有序推进渐进式延迟退休有机结合起来，不断提高老年人社会保险的保障和覆盖水平及养老照护满意度。

 

6

完善城乡融合发展体制机制，扎实推进共同富裕

 

现阶段，一些城镇基本公共服务和社会福利待遇长期与户籍直接挂钩，难以剥离，限制了人口的自由流动。习近平总书记指出：“在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。”推进中国式现代化，一项重大任务就是要破除依然存在的城乡二元结构和隐形壁垒，畅通社会流动渠道，不断缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。

 

一是建立同人口变化相协调的基本公共服务供给机制，推动符合条件的农业转移人口在社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等方面，享有同迁入地户籍人口同等权利、“同城待遇”，推进农民工进城务工与城镇户籍劳动力“同工同酬同权”，推进住房公积金制度惠及更多群体如进城务工农民、灵活就业人员等。截至2023年底，我国常住人口城镇化率为66.16%，户籍人口城镇化率比常住人口城镇化率低近18个百分点，新型城镇化还有很大的发展空间。实行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，有利于破除劳动要素自由流动的限制，让流动人口平等地享受城市发展红利和改革红利。要把握人口流动客观规律，建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制，健全由政府、企业、个人共同参与的农业转移人口市民化成本分担机制，推动基本公共服务和其他相关公共服务随人走、钱随人走，促进城乡、区域人口合理聚集、有序流动，加快农业转移人口市民化进程。与此同时，保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法，给予农民选择权。此外，打破农村资源要素向城市单向流动的格局，着力破除“人、地、钱、技、数”等资源要素流向农村的制度壁垒，更好激发农业农村发展活力，促进城乡要素平等交换、双向流动。

 

二是建立健全权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，着力构建公平公正、共建共享的发展新机制，为每个人提供公平的发展机会，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，不断满足人民对美好生活的向往。共同富裕是中国特色社会主义的本质要求，也是中国式现代化的本质特征。习近平总书记指出：“以人民为中心的发展思想，不是一个抽象的、玄奥的概念，不能只停留在口头上、止步于思想环节，而要体现在经济社会发展各个环节。要坚持人民主体地位，顺应人民群众对美好生活的向往，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。”要推动人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展。要通过制度设计和安排，促进国民收入在部门间、地区间、社会成员间合理分配，同时加强社会公平保障体系建设，赋予所有改革发展以改善民生、凝聚人心的意义，凝聚民心与社会共识，更有效地维护社会公平，更好实现效率与公平相兼顾、相促进、相统一，让发展更有温度、民生更可持续，扎实推进共同富裕。

 

选自 | 《人民论坛》杂志2024年第15期
原标题 | 以制度建设推动人民生活品质提高

作者 | 中共中央党校（国家行政学院）科学社会主义教研部教授 林梅