贾利军 陈恒烜：关键核心技术攻关，需要新型举国体制

 

 

当前，新一轮科技革命和产业变革加速演进，我国在科技创新的关键环节、关键领域、关键产品上，亟待开展技术攻关的重大任务还有很多。

 

在我国科技发展从跟跑、并跑到领跑的关键时期，面对中美科技博弈全面升级、“逆全球化”浪潮突显等态势，我国对实现关键核心技术自主掌控的迫切需求前所未有。

 

近年来学界对新型举国体制展开了广泛讨论，代表性研究主要集中于两大方面。一是对新型举国体制的概念内涵、作用与意义的探讨。二是对构建新型举国体制的实现路径的分析。相关研究拓宽加深了我们对新型举国体制的认识，且指明了后续研究的重点，尤其是要深化对构建关键核心技术新型举国体制的理论逻辑以及关键突破路径的实践逻辑的研究。

 

因此，一方面要从理论上找到构建新型举国体制的根本出发点；另一方面则要从实践层面揭示构建机制、厘清实现路径。

 

关键核心技术攻关是涉及产品研发与商业化相互融合的重大产品创新

 

产品创新是工业组织把市场需求和技术可能性结合起来并转化为生产力的关键环节，所以是技术创新的中心过程，也是技术创新的最高活动层次。对此，弗里曼等学者通过技术史考察提供了大量有力的证据，比如早在1642年帕斯卡（Pascal）就提出了计算器的基本原理，之后在19世纪20—60年代期间，巴贝奇（Babbage）开发的“分析引擎”（Analytical Engine）和“差别引擎”（Difference Engine）被视为现代计算机的鼻祖，但是他们最终都没能制造出计算机，原因在于当时的基本元件和设备不足以完成这一任务，直到电子器件以及所有的微电子装置出现以后，廉价和高效的计算机才被制造出来。

 

类似的例子在技术史和工业史中屡见不鲜，它们共同说明了产品创新在与工业革命相关的所有创新中的重要地位。

 

在市场经济条件下，产品创新涉及产品研发与产品商业化两大环节，前者涉及新知识向新产品的转化，后者涉及新产品的市场化。

 

20世纪80年代，日本凭借其在汽车、钢铁、半导体行业的崛起对美国形成了竞争威胁，美国反思本国之所以在产业竞争力上增速放缓，其主要原因在于难以“将研究成果转化为商业优势”，即产品研发与商业化之间严重脱节，而这正是导致大量科研成果无法成功实现市场化的失败根源。自20世纪末以来，越来越多的决策者和学者发现，在产品研发与商业化之间存在一系列复杂的挑战，这包括：转化过程和结果的高度不确定性、科研人员和企业家目标的分歧以及权责不匹配等问题。因此，产品创新的关键在于如何将产品研发与商业化两大环节打通，实现相互融合。

 

产品创新的两大环节有赖于不同的组织方式，呈现各异的组织特征。

 

产品研发主要由国家主导与组织，具备战略性特征。

 

产品研发需要由自上而下的国家力量提供战略牵引和制度设计。国家往往扮演着创新体系的建构者和参与者的角色。如美国政府通过政策与制度设计，将大量的公共部门与私人部门整合起来，形成了共同服务于国家战略目标的创新体系，推动了一系列革命性产品的研发。其中，DARPA参与了广泛领域的关键技术发明，对1960年代和1970年代计算机产业的发展居功至伟。以苹果公司为例，几乎其每项技术的源头都来自联邦政府的资助，包括锂离子电池、信号压缩、液晶显示器、微硬盘、微型处理器、多触摸屏、SIRI等。冷战期间，美国五角大楼创立的战略防御计划组织（SDIO）成功开发了突破性的技术成果，包括传感器、激光设备、空间推进系统、超高速计算技术等等。

 

再如，美国国防高等研究计划署（ARPA）在斯坦福研究所（SRI）赞助的增智研究中心（ARC）早在20世纪60年代中期便开发出了位图屏幕、鼠标、超文本、协作工具等技术的雏形，且取得这些成果的时间远远早于私营部门。对此，加尔布雷思指出，美国政府长期以来通过计划的方式为现代武器、空间探索、能源、先进民用产品的开发提供大量投入，并且越是在技术最严格、最先进的领域之中，计划手段也越为可靠。

 

国家力量的介入使得产品研发的组织具备战略性特征。关键核心技术涉及的产品研发是一种对于国家而言具有战略性的公共品，具备很大的溢出效应，同时也存在高投入、长周期、高风险等特点。此类技术攻关对于单个企业而言是一种非经济行为，企业既没有能力支付经济和制度成本，也难以得到与正外部性相对等的补贴，其所需的科技资源配置的强度远超一般单一市场主体的承受能力。而代表国家力量的政府因具有绝对的权力属性、公共属性等特征，具备在举国范围内进行资源配置的巨大优势或潜力，能够极大地提升科技创新资源的配置能力。政府通过战略引领关键核心技术创新，其实质就是发挥自身的信息优势和协调职能，引导社会创新资源向关键核心技术领域集聚。正如李斯特所言：“国家力量是一种动力，新的生产资源可以由此获得开发。”国家是重大产品研发的引领者与第一推动力，能够通过创新政策与产业政策支持相关主体开展关键核心技术攻关，并通过重大项目基金等科技资源平台定向促成资源集中配置。

 

产品商业化主要由企业主导与组织，具备敏捷性特征。

 

企业是推动新产品商业化的主体。恩格斯指出：“社会一旦有技术上的需要，这种需要就会比十所大学更能把科学推向前进。”熊彼特认为所谓“经济发展”就是指整个资本主义社会不断地实现这种“新组合”，而这种“新组合”的目的是获得潜在的利润，即最大限度地获取超额利润。熊彼特的关键理论贡献是，将企业（无论是企业家个体还是组织）视为创新的关键主体。企业在推动产品商业化方面的主要优势在于，能够切合市场的需求变化，不断交付符合用户需求的产品，从而将科学知识和技术成果有效转化为满足社会需要的产品。例如，IBM在开发新产品时根据市场需求，随时修订产品订单的优先级，确保团队在每一个迭代周期能够交付用户体验报告，进而根据市场变化及时调整计划。除了IBM之外，通用电气、西门子等设立的创新中心均紧贴市场需求，邀请用户共同参与研发过程，从而加快了新产品的商业化速度。

 

企业之所以能有效将新产品与市场需求相匹配，得益于其组织具备的敏捷性特征。这里的敏捷性是指在一个高度动态与不确定性的环境中，能够灵活地进行自我调整，实现快速、高效地响应市场需求，并在市场竞争中赢得优势的能力。质言之，敏捷性指的是企业快速感知市场变化带来的不确定性，并迅速做出积极响应的能力。依据蒂斯（Teece）的观点，只有通过捕捉市场变化趋势，企业才能及时进行产品生产的调整和促进新产品的改进。这意味着企业需要改变大批量生产模式，通过寿命周期短、高度差异化的产品来满足市场主体的多元化需求，从而获得竞争优势。能否不断推出新产品来占据更多的市场份额决定了企业的核心竞争力。因此，产品商业化依赖于组织的敏捷性，否则新产品将无法与市场需求相匹配，从而失去竞争优势，这反过来也将阻碍新产品的持续研发迭代。

 

构建新型举国体制就是要开展与重大产品创新相适应的组织创新。

 

如何在动员国家战略科技力量开展产品研发的同时处理好新产品的商业化问题？

 

这是摆在不同国家、不同创新体制面前的一大难题。既要发挥国家战略力量的作用，又要避免其不足，调动企业主体的积极性，使两者良性互动。构建新型举国体制就是要开展与重大产品创新相适应的组织创新，使其既具备应对市场竞争的敏捷的反应能力，同时又有能力将各个部门组织凝聚在一起，共同服务于国家战略目标。大量研究在涉及国家创新体系时用到的关键词，诸如“协同”“协调”“融合”“混合”等，究其根源是在探讨如何在创新过程中平衡好两种不同的组织特性。倘若仅仅依靠由国家主导的公共部门的协作，会导致新产品难以打开市场渠道；另一方面，如果产品创新完全交由企业或市场，则会造成基础研究薄弱、原始创新不足。

 

我国经济社会各领域的体制探索是在党和政府的领导下有组织、有计划地进行的，具有明显的战略性特点。旧举国体制的优势在于通过国家意志统一调配和集聚有限资源来打破部门分割的约束，凭借行政手段实现部门之间的协作。然而管理方式的计划性导致整个体制缺乏应对变化的能力，这种不足在技术前沿迅速变化的特定行业或历史时期尤为显著。而新型举国体制的目标在于党中央整合各类市场与社会主体的力量，通过组织创新最终实现重大产品创新。在社会主义市场经济之中，新型举国体制面临更加发达的商品经济环境，更加强调产品转化为商品，并接受市场的检验。如果仍然依靠计划手段必将难以灵活地应对市场需求，从而降低产品创新的效率。

 

尤其是在数字时代，以芯片、半导体为代表的关键数字核心产品大多具有广阔的民用和商用市场，属于相对短周期的、技术前沿持续推进的产品，更需要将战略性与敏捷性有机结合在一起，从而适应快速变化的技术路线和市场环境。另一方面，数字技术使消费者的多样化需求得到极大地激发，生产者主导的创新向着用户创新发生转变。由此导致大规模生产转向了大规模定制，满足客户的个性化需求将成为产品创新的重要竞争策略。这使得产品创新背后的组织发生了一系列深刻变化，研发部门与生产部门的联系更加紧密，并且营销部门也深度参与到产品创新之中，跨部门的交流合作强化了组织的相互依赖与融合。无论是产品研发还是产品的商业化都存在高度不确定性，都需要组织对新知识与信息作出迅速反应，因此敏捷性是不可或缺的组织特性。

 

构建新型举国体制关键在于“集中”机制的创新

 

构建新型举国体制就是要开展与重大产品创新相适应的组织创新，组织创新需要保证战略性与敏捷性的辩证统一，这种统一不是简单的、局部的二者相加，而是通过有机结合从而涌现出一种新的整体的“战略-敏捷性”。

 

如何从我国政治经济体制的特点出发打造这种组织的新特性，是构建新型举国体制的关键，也是机制设计的逻辑出发点。习近平总书记强调，“我们最大的优势是我国社会主义制度能够集中力量办大事。这是我们成就事业的重要法宝。过去我们取得重大科技突破依靠这一法宝，今天我们推进科技创新跨越也要依靠这一法宝，形成社会主义市场经济条件下集中力量办大事的新机制”。构建新型举国体制，实现重大产品创新始终保持战略—敏捷性的辩证统一的关键在于“集中力量办大事”的“集中”机制的创新，对此要从战略、机构以及政策三个方面协同发力。

 

以战略意志为主题的集中。

 

通过战略意志来强化共同愿景。在执行层面上，个体之间对于战略的理解存在着差异，不可避免地产生局部的目标利益，从而造成决策与执行的错位。因此，需要打破部门之间的认知壁垒，形成一种思想上的合力。相较于命令或指令推动的各部门协作方式，通过创设共同愿景来推动合作的顺利开展是更加有效的替代手段。对此，拉佐尼克提出的组织感召力仍然具有重要的借鉴意义，即让每个人都成为组织的一员，拥有享受组织绩效的权利，从而每个人也愿意为组织的目标奉献他的技能和努力。整合不同组织的认知目标，本身就是一种基础性的资源创造活动，它既能够创造以往缺失的组织凝聚力，同时也为动员各部门力量、提高资源配置效率奠定基础。强化共同愿景靠的是战略意志。新型举国体制的构建本质上是从无到有的、突破制度惯性的创造过程，它显然不是由均衡框架下的理性最大化激发的，而是受到更深层次的战略意志的支配与激励，如果失去了意志，那么共同的愿景对于组织而言就是一个无法内化的、外在的目标，它将难以深入而持续地激励组织寻求解决问题的新方法。

 

通过战略意志来激发组织开拓进取的创造精神。新型举国体制是以实现国家利益为根本目标，因此，政策的有效执行必须涵盖实现目标的强烈意志。之所以强调意志的作用，而不是利益，是因为意志更具有包容性和内驱力，能够提高人们的主观能动性和创造性。公共部门面临的不确定性越大，那么战略意志对于决策的影响就越大，因为在危机条件下的战略抉择不取决于对于成本与收益的理性计算（因为无法预知），而是基于信念。战略意志可以内化到各组织的信念体系并反映在行为偏好上。在重大的危机和内外部压力下，强烈的战略意志能够转化为创造性力量，激发组织的创新潜力，为组织创造竞争优势。为了富强，要去追赶，为了追赶，要去创造，而这一切都有赖于坚定的意志。因此，战略意志与创新精神是统一的，其本身包含了动员组织学习和创新这一层含义。

 

以协调机构为中心的集中。

 

关键核心技术攻关需要不同的公共部门深度参与，系统内存在着多样性的公共组织。从静态的视角看，不同的组织之间并非替代和竞争关系，而是存在功能上的重叠。从动态的视角看，不只是组织之间的相对比例随时间而变化，这些组织的任务和目标也会随着时间的推移而显著变化。

 

组织的多样化导致相互之间的协同成为一大难点。政策制定和执行实际上是不同组织之间相互协商、讨价还价和妥协的过程，协调是整个新型举国体制高效运行的关键。在计划体制下，各个部门很难自发地“付出”超过本部门利害关系范围的努力，其根源在于部门体制在决策上的分散。在市场体制下同样存在着公共部门之间的协同问题，因为私人部门出于短期利益最大化可以向公共部门寻租，使公共部门服务于局部的私人利益，进一步加剧了公共部门之间的利益分化。此外，在数字化时代的公共部门，一方面面对的是瞬息万变的海量信息，不确定性与风险倍增，另一方面各个部门之间的数据信息难以共享，形成了“数据孤岛”，这进一步阻碍了组织之间的协同。

 

因此，需要通过特殊的机构来发挥这种协调功能。由于完成重大任务超出了现行运行体制的能力范围，所以要设立特殊机构，这种机构的任务在于超越现行组织分工的更大范围内动员和协调各方面的资源。

 

成功地进行一项创新取决于科研机构、原料供应商等各种组织之间的反馈，最重要的领导工作之一就是协调由参与者组成的网络，识别产业界、学术界等参与者之间的合作机会并提供支持。从历史上看，不同国家的技术赶超曾多次成立这种协调机构。以美国国家安全政府为例，它是一个介于军事部门与整个联邦政府之间的特殊的公共部门，是由美国国防部等多个服务于美国国家科技战略的政府部门融合而成的复杂的机构系统，在这个系统中不同职能的公共部门被整合在一起，同时公共部门与私人部门密切合作，甚至政府主导的研发活动本身也包含了企业家的创业活动。在日本同样存在类似的组织形式。诸如日本的国家先进科学技术研究所(AIST)等组织，它的咨询和审议委员会以及政策工具超越了公共和私人以及政治和技术官僚之间的界限。

 

协调机构的执行力取决于其自身的政治和行政权威。权威是政策执行活动的一种特殊资源，是新型举国体制落地的根本保证。仅仅通过部门之间的协议规定很难达成理想的协同效果，因为跨部门的协作面临着很大的不确定性，没有哪个单独的部门有能力承担和控制这种不确定性。此外，倘若现有部门在行政关系上是平行的，那么将没有任何部门有足够的权限和能力来统一调动其他部门的资源。因此该协调机构需具备高于其它部门的行政权威，将分散的公共力量统一整合起来，从而更好地执行国家意志。在操作层面上，最为有效的方式是得到国家最高决策层的授权，并由其直接牵头，从而使协调机构具备足够的能力联通整个公共部门体系。从形式上看，协调机构既可以单独设立，也可以是由分布在不同部门中的官员和专家组成的网络型组织，但无论哪种形式，最高的行政权威是其发挥协调功能的基础。因此，在高度复杂和相互依赖的环境中，分散决策通常不能产生一些稳定的结果，但如果与某些权威的行使相结合，它反而可以产生各种结果，增加协调和学习的可能性。

 

以需求侧政策为牵引的竞合式集中。

 

竞合式集中的关键是打造以企业为主体的既有合作又有竞争的创新网络。对于技术创新而言，竞争与合作是同一枚硬币的两面。李斯特指出，生产力不仅是由于“划分”，主要还是由于“联合”，如果没有生产力向着一个共同目标的联合，那么市场分工在生产上能发生的推动作用就很小。马克思对分工与竞争的分析表明，各生产部门的企业基于社会分工存在竞争与合作并存的情况，“一个生产部门的劳动生产率使另一个生产部门的生产资料变得便宜和得到改良，从而提高了利润率” 。巴兰和斯威齐认为不同行业的大企业之间既存在竞争关系也秉持互惠原则，共同促进剩余增长。熊彼特同样认为，企业之间的竞争并不是只有破坏性，也具有一定的合作性。譬如企业之间既可以在产品开发和技术创新上协作互补，又能围绕中间品、设备的性能以及工艺标准等展开竞争。尤其是20世纪70年代之后，电子工业、电信业和计算机业之间的联系越来越紧密，随着企业相互依存度的增强，它们的合作与竞争也在加强。

 

竞合式集中既能够保证技术创新任务的持续推进，又能够发挥企业的自主创新潜力。一方面竞合式集中包含了创新主体之间的合作网络，另一方面当有新的参与者进入并展开竞争时，能够通过市场机制进一步激发整个网络的创新动力。我国高铁经验表明，由多家企业构成的“有控制的竞争”市场结构有利于企业既保持足够的竞争压力，又获得必要的创新报偿，进而形成良性的竞争机制。合作研发计划应该纳入产业内最活跃的竞争厂商，而非限制参与成员或偏向少数领导厂商，如果缺少活跃的竞争对手加入，它将很难刺激产业集群内的厂商自行研发。因此，竞合式集中能够在保证企业自主创新动力的前提下，使各类创新主体的自主创新导向趋于一致，不再出现创新目标的割裂与对立。

 

市场需求对于促成竞合式集中而言至关重要。一个部门的技术进步意味着另一个部门对其产品更为强劲的需求，挖掘这种引致需求便能够塑造自主创新的禀赋优势，赋予产品研发更多的创新空间，这为后进国家在技术相对落后的产品领域实现“弯道超车”提供了重要支撑。当前半导体核心技术问题主要在于忽视了市场需求对核心技术创新的拉动作用。反观全球高端价值链中的国外龙头企业在数字资本品领域形成了紧密的合作关系，而我国本土企业对于国外芯片的依赖性很强，导致本土芯片企业很难获得早期实验性的国内客户，这极大延缓了该领域核心技术的研发速度。新中国成立至今，我国已经建立了世界上最为庞大和齐全的产业体系，巨大的产业数字化需求对数字资本品的创新提供了强劲的拉动作用，因此更要立足国内市场来推动关键核心技术突破。

 

需求侧政策是打造竞合式集中的有效手段。诸如集成电路等产品的试用机会和初始市场大多是由政府通过公共采购提供的。发达国家科技创新的历史经验说明，需求侧政策特别是公共采购政策可能比供给侧政策（如政府为科研机构提供研发资金）更能推动核心技术创新。在美国，公共采购创新产品具有悠久的历史，从二战一直到20世纪60年代中期，美国政府一直是集成电路等技术的首要甚至是唯一客户。得益于此，美国派生出著名的半导体公司，如仙童半导体公司、英特尔公司，并逐渐涵盖了设计、制造、封装、测试等几乎所有产业链环节，为美国国家创新体系的形成奠定了基础。可以说，美国在信息和计算机技术领域的领先地位很大程度上归因于公共采购所形成的创新网络。这对于数字时代下我国构建新型科技举国体制提供了有益启示，尤其是公共部门要加强对先进数字产品的采购支持，从需求侧入手加快形成国内上中下游企业互为市场的技术攻关格局。

 

将国有企业作为核心抓手是构建新型举国体制的突破路径选择

 

打造新型举国体制的战略—敏捷性就是要将三种集中方式有机融合在一起，而我国国企是中国特色社会主义市场经济的代表性主体，具备充分的制度与组织优势促成“三位一体”的集中机制。2022年，大型国企研发投入首次突破1万亿元，同比增长9.8%，2022年累计建成国家级研发平台764个，拥有全国重点实验室91个，拥有专职研发人员104.5万人，占全国的1/5，两院院士231名，占全国的1/7，在电网、通信、能源等领域攻克了一批重大前沿性、开创性、创新性技术，有效解决了一系列“卡脖子”问题。对我国而言，大型国企不仅在所有制属性上不同于西方大型企业，也兼具公共部门与私人部门的组织特性，有义务和能力充当新型举国体制构建的核心抓手。

 

依托国有企业发挥党组织作用，确保新型举国体制贯彻国家战略意志。

 

战略意志决定了新型举国体制能否将关键核心技术创新作为追求目标，从而决定了能否激发参与者的积极性以攻克难关。长远和坚定的战略意志是国有企业牵头执行技术攻关项目的特殊禀赋。国有企业可以作为“体系创新者”，成为体现国家意志的政策工具。这种优势根本上是由国有企业的所有制属性决定的，国家拥有对国有企业的所有权与控制权，这决定了国有企业能够承担重要的、急迫的战略任务，保障新型举国体制的落地。

 

依托国有企业发挥机构的协调功能，促成公共部门之间的协同。

 

重大科技攻关任务具有复杂性和高度综合性，仅靠一个部门、一个单位很难完成任务。在重大任务面前，国有企业有条件有能力与中央决策层开展直接对接，获得充分的行政与行事权限。这一方面赋予了国有企业引领各部门形成超越常规组织形态的能力，避免因规章制度的层层下压或使命任务的层层分解而导致的创新失效。另一方面能够充当各公共部门之间的协调者，降低协调成本，最大程度集中各方行政资源和力量，协同各方力量攻克战略性、基础性、共性的技术难题。

 

依托国有企业贯彻需求侧政策，打造企业之间的合作与竞争网络。

 

突破关键核心技术需要推进不同行业、不同所有制企业间的合作与竞争。习近平总书记指出：“我们强调把公有制经济巩固好、发展好，同鼓励、支持、引导非公有制经济发展不是对立的，而是有机统一的。”国有企业与民营企业是高度互补、互相合作、互相支持的关系，以国有企业为核心促成大中小企业的竞合式集中体现了我国新型举国体制在微观层面的特色优势。

 

科技兴则民族兴，科技强则国家强，科技已经越来越成为决定民族命运、国家前途的关键性力量。

 

总体上，我国关键核心技术受制于人的局面没有得以根本性改变，部分国家对我国高科技企业进行堵截打压的战略意图仍然较为明显。这种形势下，只有不断增强我国自身的科技创新能力，掌握更多具有自主知识产权的关键核心技术与产品，才能为维护国家战略安全做出更大贡献。

 

作者：贾利军 陈恒烜；来源：《经济学家》转自：中国战略新兴产业 图片来源网络 侵删