单双祥：职能回归才是正道 - 昆仑策
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单双祥：职能回归才是正道
2024-11-26
【前言】2024年11月2日中央电视台《焦点访谈》节目播放了：“用履职清单，减基层负担”的视频，看到了乡镇级基层政府将部分不属于他们的权力清单回归到上级相关职能部门，这是正确的，但还不够。本文从思想认识上进一步阐述职能回归的重要性以及路径，抛砖引玉，直抒己见。
十八大以来，全面加强党的领导和党的建设，坚决改变管党治党宽松软状况。推动全党尊崇党章，增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，全党理想信念更加坚定，党性更加坚强，党的政治生态明显好转。但是，也要认识到随着社会变革和经济发展的需求，一些行政机构的职能逐渐变得过于复杂和庞杂，甚至出现了一些地方行政职能的失效和紊乱的问题，导致社会乱象丛生。比如音乐圈劣币排斥良币，刀郎现象就是佐证；医疗圈、体育圈、学术圈等有没有？同样也存在。具体案例，如某某医院领导集体腐败，某某村干部集体腐败，等等。2024年1月至9月，全国纪检监察机关共接收信访举报270.3万件次，立案64.2万件，处分58.9万人（《 人民日报 》 2024年10月27日 04 版）。面对这种现象，我们必须清醒地认识到，行政机构职能回归到原本的事物属性的重要意义。简化行政机构，科学界定相应的职责和职权流程，才能有效提升行政效率，推动国家治理体系的现代化，确保社会长治久安，人民生活幸福健康发展。
一、行政机构职能的历史演变
众所周知，行政机关本应是执行国家法律法规、落实党中央政策的主体，职能集中在服务、管理与监管等方面。从历史上看，随着国家职能的不断扩展，行政机关的职责也随之增加。改革开放前，行政机关的职能相对简单，更多的是执行和服务的角色。改革开放后，行政内容、方式向经济调控、市场管理、社会服务等领域拓展，这一思路并没错。然而，1988年提出“转变职能”这个“温和模糊病毒”后，明明行政机构决定行政职能是千年不变的铁律，我们却犯了“定职能、定机构”，职能决定机构的因果颠倒的错误。这个错误已经三十多年，我们认识到这个问题没有？重视没有？尤其是上世纪90年代以来，在“转变职能”的理论下，地方政府推行的机构改革，涉及到过多的市场竞争领域，这种趋势带来了行政机构设置过多，职责交叉重叠、职能紊乱、效率低下等等的不争的事实，甚至还出现行政职能“外包”的问题（请见昆仑策网2024年7月16日《大民：行政市场化有多荒唐，多可怕？》一文）。留下来的后遗症我们反思过没有？批判过没有？检讨过没有？该反思了！
二、行政机构职能紊乱的特征
1、职能叠加与效能低下。随着“转变职能”不断演变，多个行政部门的职能发生了交叉或重复。这种职能重叠的现象导致了许多行政资源的浪费和工作效率的低下。例如，农业农村、环境保护、土地管理等多个领域的监管部门职责不明确，造成政策执行的滞后或冲突，影响地方经济发展的有效性。众所周知，引导农民发展畜禽养殖是农业农村部门的本职工作，环境保护部门是监管畜禽养殖中环境污染，然而，因“转变职能”后，一些地方政府要求农业农村部门也去承担监管环境污染任务。其他行政部门同样也有类似的情况，在此不一一列举。
2、行政过度干预市场经济。在一些行业中， 行政过多的干预，使市场无法发挥应有的作用。例如，在资金密集、权力集中、审批环节多的领域，以向相关部门及其人员采取暗示、授意、打招呼、批条子、指定、强令等方式进行，扰乱市场经济秩序，破坏公平竞争原则，影响经济社会发展。过度干预使得本部门的职责变得模糊，而市场的自主性则受到压制。
3、行政部门职能的复杂化。就拿地方农业农村部门来说，为了追求短期政治目标，推行了过多的职能拓展，一个市县农业农村局下设二十六七个科室。农业要发展，农村要振兴，往往会增加对社会事务的管理范围，这无可非议，但是我们思考过没，有些社会事务必须其他行政部门承担，如住房建设（包括厕所建设）、环境美化、土地规划等等，都有相对应的行政机构，为什么要转农业农村部门？这是不是加重了农业农村部门行政负担，所以我们的工作人员常常抱怨专业人整天做些非专业的事，身累心也累。正如当下老百姓的流行语，“专业的事干得很扯淡，扯淡事干得很专业”。这是不是导致主观主义和形式主义的滋生原因之一？
三、行政机构职能回归的重要性
1、格物致理，科学归纳事物属性，是提高行政履职效能的前提。马克思主义告诉我们，人有社会属性（也叫政治属性）和自然属性之分。人的社会属性与人的意识形态有关，比如学习、思考、谈话、立场、劳动、利益、民主、正义，等等。自然属性常指客观事物，比如吃什么、穿什么、住什么、用什么、做什么，等等。人的社会属性即政治属性，古今中外有海量的论述在此不着赘述，这里着重从人的自然属性谈职能回归的重要性。所谓格物致理，我们认为对万事万物要穷究原理进行归类，形成固有的法律条文并实施。说通俗一点，做什么事，属于那类事物，要研究透，切莫凭主观今天划到这个部门，明天又交到另一个部门。行政机构职能回归，意味着依椐事物属性严格界定各行政部门的职责范围，避免职责交叉和重复工作。再优化组织结构和充分发挥履职人员的主观能动性，必然大大地提高行政效率，同时也大大减少不必要的冗余工作。很显然，只要事物属性研究透了，职能自然就科学有序。职能科学了，应对社会问题时是不是更加迅速、高效。
2、职能回归是保障市场机制的正常运转有形之手。现代市场经济要求行政机构在监管和服务的角色上发挥作用，而不应直接插手市场经营。行政机构职能的回归有助于人民知道谁的职责就找谁，避免相互扯皮推诿。只有这样，公平正义才在市场经济中充分展现。这不仅能有效维护企业自主创新和竞争，提升市场活力，还能够推动经济高质量发展。
3、职能回归是提升公共服务质量最佳路径。如果行政职能范围过于庞杂，相互打架，往往会影响公共服务的质量与效率。行政机构职能回归后，各个专属机构可以将更多资源集中在民生建设、教育、医疗、社会保障、食品安全等老百姓最核心领域，从而提高人民群众的获得感和满意度。
4、职能回归有效地避免行政资源浪费。行政机构的归属和精简有助于减少不必要的行政资源浪费，避免因定职能定机构，导致机构过多、人员冗余和预算浪费。通过优化组织配置，有限的财力用刀刃上，能够更加专注于社会发展中的自身的特点，实现资源的合理配置和高效使用。
近年来，本人在昆仑策研究院连续发表《转变职能，请醒一醒》、《“转变职能”能解决社会问题吗？醒醒吧！》的文章，时下虽说“转变职能”的语境少了，但“转变职能”留下来问题还存在，尤其是“转变职能”思维方式没有变。比如某地推进机构改革时，还用职责划转、职能配置、优化职能等等语句，说明职能决定机构的错误思路积重难返。醒醒吧！该觉醒了。因此，我们必须改变理念，转变思维方式，回归到万事万物本源才是正确选择。
1、定性思维是职能回归的基础。人、事物、机构都有其固有属性，职能同样如此。每个机构、每个岗位都有其独特的属性和应承担的职能。忽视这种属性，盲目地追求职能转变，不仅会导致职能的扭曲、错位，还会引起整个社会系统的混乱。因此，我们需要重新审视和厘清各个机构和岗位的职责，确保其职能运行与属性相匹配。农业属性是解决人们吃的问题，教育属性是解决教书育人的问题，卫健属性是解决人的身体健康的问题，就业属性是解决劳动分工的问题，等等。其实，职能定性在《中华人民共和国宪法》上早有描述，自“转变职能”后，就慢慢地淡化了职能属性这个核心。
2、“根”的思维是职能回归的关键。自从提出“转变职能”后，可以说就失去了“根”概念，今天这样转变，再过一段时又那样转变，三十多年来机构改革是不是这样？所谓“根”其实是不变的规律，就像树一样，落根就茁壮成长。这里所说职能的“根”，从宏观角度讲，国家职能体现在《中华人民共和国宪法》上；从微观角度讲，机构职能体现在每一部民生法律上。比如医疗卫生，无论医疗怎么发展变化，其根在人们的身体健康上，救死扶伤永远是医疗卫生的职责范畴，否则向市场化转变就失去了“根”。
3、整体思维是实现职能回归的核心。机构、职责、职权、职能并不是孤立存在的，它们是一个不可分割的整体。这种整体性根植于与之相关的事物属性中。事前的规划、事中的执行、事后的监督，都是实现职能过程中不可或缺的部分（机构、职责、职权、职能的论述见《论机构设置与职能科学》一文）。只有从整体的角度出发，才能确保职能的正确实施和有效监管。管理、服务、执法等等都是实现职能而发挥作用的不同方式，从数学逻辑上，职能是整体集合，管理、服务、执法都是子集。比如实现农业职能，因对象不同，可以服务，服务行不通，那就转变方式，可以强制执法。若把转变方式说成转变职能，在逻辑上是说不通的。
4、职能意识是确保职能回归的前提。任何事情都要落实，都要履职。不落实、不履职，一切都将成为空话。“空谈误国，实干兴邦”。作为各个职能部门的“一把手”必须具备政治素养的同时，更要熟悉本部门的职责范畴，要有职能意识，哪些事是本部门必须履职的，不是本部门的事要拒绝（当遇到重大事情，如战时、自然灾害，一切服从政治命令）。
因此，我们必须将职能意识提升到政治高度，确保每个机构、每个岗位都能深刻认识到自身职能的重要性，都能积极主动地履行好自己的职责。若某行政机构不发挥职能作用，甚至起反作用，各级人大要追责，不仅要追究“一把手”的责任，更要追究整个行政机构的责任，倒逼人人都有职能意识。
五、结 语
总之，行政职能的回归不是简单的复古或倒退，而是一种对行政事务本质的深刻理解和对现代治理需求的积极回应，是解决当下社会问题的正道。通过定性思维、“根”的思维、整体思维以及提升职能意识，我们可以断定行政机构的职责才会准确地运行在法律轨道上，行政职权再也不会那么任性了，从而为社会的和谐与进步奠定坚实的基础。
（来源：昆仑策网【原创】修订稿，作者授权首发）
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