摘要：县制起源是中国地方行政制度史研究的核心问题。西周王畿“千里”，始封诸侯“方百里”，形成周室对诸侯的优势力量对比。周虽普行分封，但不排斥君主对公邑的直辖管理，实际呈现为王权主导下“公邑—私邑”复合制。东周以降，诸侯县制形成不同系统。楚县多属灭国的直接转化，内部变动较小，可称“国”、“都”。晋县不是卿大夫采邑，也不兼具公邑、封邑二重性质，实际是君主直辖公邑，晚期任官、司法与秦汉接近。秦商鞅变法全面推行县制，彻底实行公邑化，统一置令、丞、有秩吏，县制最终确立。中国古代分封制、郡县制不宜截然两分。县制形成与社会组织、经济制度变动有关，核心是官僚组织的建立及运行。
一、问题提出及概念引入
中国地方行政制度研究中，县制起源是最为重要的问题之一，对于思考郡县制形成发展、国家地方治理早期变迁颇具意义。关于县制起源，古人已有归纳辨析。今人以顾颉刚、增渊龙夫探讨较早，对中日学界影响甚巨。顾氏将县制分作两种类型：秦、楚县制相近，灭国而立，由君主直辖；晋、齐、吴县多是卿大夫封邑。增渊龙夫认为春秋晋县兼具封邑和公邑两种性质，“以之为县”的途径是破坏邑内原有氏族秩序，甚至迁出原住民。后续研究注重三个方面：一是概念归纳及阶段划分，如分作县鄙之县、县邑之县、郡县之县；二是类型区分与生成方式，如分为王畿与诸侯不同区域，又如分为楚县、晋县、秦县等不同系统；三是实现途径及结构分析，如关注邑内支配者、被支配者等层面的秩序变动。
县制起源不仅是一个政区地理、行政区划的历史地理学问题，还是一个社会形态、政治结构变动下的官僚制起源与央地关系问题。既然讨论“起源”，需要立足更大历史背景，厘清分封制与郡县制的关系，不仅上溯春秋，更远追周初分封的“王畿—诸侯”、诸侯“国—都—邑”政治秩序，关注“公邑—私邑”统治模式。既然讨论“演变”，需要考虑不同时期与地域的邑、县形态差异，建立适用前后时空、较为客观且可供比较的基本参照，引入“方百里”、“千里”等辖域概念，可使线索梳理落至实处。
《汉书·百官公卿表上》对秦汉县制有经典表述：
县令、长，皆秦官，掌治其县。万户以上为令，秩千石至六百石。减万户为长，秩五百石至三百石。皆有丞、尉，秩四百石至二百石，是为长吏……县大率方百里，其民稠则减，稀则旷，乡、亭亦如之，皆秦制也……凡县、道、国、邑千五百八十七……秩比六百石以上，皆铜印黑绶……比二百石以上，皆铜印黄绶。成帝阳朔二年除八百石、五百石秩。绥和元年，长、相皆黑绶。哀帝建平二年，复黄绶。
上述记载反映的实际是西汉中后期情况，不但与秦及汉初不同，而且应是据不同时期史料缀集而成。从史实而言，秦县长官只设令，秩千石至六百石；已依万户区分大、小县，但“减万户”仍为令；秦代县丞、尉秩五百石至三百石，西汉初年县丞、尉秩五百石至二百石，而非“四百石至二百石”。从史料而言，因“成帝阳朔二年除八百石、五百石秩”，故“减万户为长，秩五百石至三百石”当在阳朔二年（前23年）之前；“凡县、道、国、邑千五百八十七”所据材料在绥和二年（前7年）；文末两次绶制变更的交代，又在建平二年（前5年）以后。
所谓“县大率方百里，其民稠则减，稀则旷……皆秦制也”，指秦汉县域受人、地两种要素影响，而以前者为主导，面积相对稳定。“方百里”之“方”，有方圆、周围（周长）、平方、正方形边长、广袤相加之和（周长之半）等多种意见。先秦至魏晋，“方百里”之“方”，既不指周长、广袤之和，也不是正方形的边长，而是绝长续短而成的正方形面积。“方百里”之“百里”，指边长为100里，“方百里”为10000平方里。由此，相较于将“方”释为“纵横”、理解为正方形边长，“方百里”之“方”、“百里”应分作解释。这种描述面积却交代边长的方式，颇具古代特色。
汉晋县城、县境统计，分为两种方式。县城统计城围周长，如青岛土山屯汉简《堂邑元寿二年要具簿》称，“城一舟（周）二里百廿五步”；或兼记城高，如时代靠后的郴州晋简《桂阳郡计阶簿》称，“便城周匝一里十五步高一丈五尺”、“晋宁城周匝一里二百卌步高一丈五尺”，对后世多将“方某里”理解为周围、周长，应有影响。县域主要计算东西、南北长度，如《堂邑元寿二年要具簿》称“县东西百卅五里五十步，南北九十一里八十步”，与尹湾汉简《集簿》记西汉成帝时东海郡“界东西五百五十一里，南北四百八十八里”及《汉书·地理志》后序载“地东西九千三百二里，南北万三千三百六十八里”格式全同，开启后世地志州府县境书写传统。《后汉书·东夷列传》云东沃沮“东西夹，南北长，可折方千里”，记东西、南北长度而非面积，恰与“方百里”折算方形面积而侧重交代边长的体例近似。堂邑县“户二万五千七”，属万户以上大县。县境东西长135里50步，南北长91里80步，与“大率方百里”相合。
汉唐以“百里”作为县、县令的代称。儒家希慕古制，崇尚周统，“百里”修辞甫现，便与先秦古制建立联系。东汉明帝语作“郎官上应列宿，出宰百里”，班固荐谢夷吾文称“及其应选作宰，惠敷百里”。此尚属将汉制与春秋情形比附。顺帝初，左雄上疏：“今之墨绶，犹古之诸侯，拜爵王庭，舆服有庸……”李贤注“墨绶谓令长，即古子男之国也”，理解略嫌保守。王莽复古改制，还曾付诸实践：“诸公一同，有众万户，土方百里。侯伯一国，众户五千，土方七十里。子男一则，众户二千有五百，土方五十里。”此本诸《礼记·王制》而稍有调整。先秦一“同”为“方百里”，新莽“公”级诸侯封地为“土方百里”，与县“大率方百里”正相对应。实将汉县渊源上溯，与周初分封比附，建立起更久远的历史联系。
汉代视郡如邦国，郡守另称“千里”。有意思的是，《汉书·百官公卿表上》虽言“县大率方百里”，但未用“郡大率方千里”一类表述。前引尹湾汉简《集簿》记东海郡东西、南北长度均在500里左右，可称“大率方五百里”。当然，汉郡不等同于秦郡，秦分天下为36郡，郡目后有添增，西汉成帝时已有103郡。秦及汉初每郡统县在15—20个，秦县“大率方百里”，更为名副其实。秦已有“千里”之称，睡虎地秦简《语书》记“志千里使有籍书之，以为恶吏”，整理小组注作“志，记。千里，指郡的辖境”，译文作“由郡官记录在簿籍上向全郡通报，作为恶吏”。《语书》“有”多读作“又”，“使”或作名词，上接“千里”，指行县郡吏，此句可作“志千里使，有（又）籍书之，以为恶吏”。秦简出土地安陆属于秦南郡，取直线距离最长者，南郡东西长约1063里、南北长约613里，与“千里”呼应。秦郡中大于南郡，特别是东西、南北皆超千里之郡，尚有一些，故秦郡可称“千里”甚至“大率方千里”。
明晰秦汉郡县实况，引入“方百里”、“千里”等辖域概念，可进一步激活旧有史料，使对县制起源的长时段考察获得可供比较的基本参照。
二、西周分封与“公邑—私邑”复合制
武王伐纣，小邦周克大邑商，西周以宗周、成周为王畿之域，畿外广行分封。王畿、诸侯的辖域关系，文献多有载录，《左传》记“且昔天子之地一圻，列国一同，自是以衰，今大国多数圻矣。若无侵小，何以至焉”，杜预解一“圻”为“方千里”，一“同”为“方百里”。据此，天子王畿是诸侯（公侯）之地的100倍。西周王畿为关中盆地及洛阳地区，西起宝鸡，东至洛阳，东西约1058里，南北不及千里。
关于周初诸侯如楚、鲁、齐、晋辖域，一些记载可资参考。《左传》记“无亦监乎若敖、蚡冒至于武、文，土不过同，慎其四竟，犹不城郢。今土数圻，而郢是城，不亦难乎！”提到楚国在若敖、蚡冒、武王、文王时期，疆域不过一同，未及方百里。至春秋晚期，楚土已达数个方千里。《史记·楚世家》又记“熊绎当周成王之时，举文、武勤劳之后嗣，而封熊绎于楚蛮，封以子男之田”，并记楚武王熊通称“成王举我先公，乃以子男田令居楚，蛮夷皆率服”，所涉“子男之田”、“子男田”为方50里或70里，与《左传》“土不过同”相对应。《孟子·告子下》提到鲁、齐初封，云“周公之封于鲁，为方百里也；地非不足，而俭于百里。太公之封于齐也，亦为方百里也；地非不足也，而俭于百里。今鲁方百里者五”，均为方百里。至战国，齐境广大，鲁也“大启尔宇”。“今鲁方百里者五”，并非方五百里，而是指5个方百里，即疆土扩大5倍。又《史记·晋世家》载，“武王崩，成王立，唐有乱，周公诛灭唐……于是遂封叔虞于唐。唐在河、汾之东，方百里，故曰唐叔虞”，记叔虞封在河、汾以东，最初仅为方百里之地。
此外，司马迁有概括性表述：“齐、晋、秦、楚其在成周微甚，封或百里或五十里”，“武王、成、康所封数百，而同姓五十五，地上不过百里，下三十里，以辅卫王室。管、蔡、康叔、曹、郑，或过或损”。可与“列国一同”、“诸侯一同”对照，反映当时普遍情形。对此，吕思勉云，“盖周初大国之封，仅等秦汉时之一县，其后开拓，浸至倍蓰”；林沄也提到，春秋初晋国兴起以前，今日霍县以下长约200公里的汾水谷地中，至少有霍、赵、扬、贾、郇、韩、耿七国，平均相距只有30公里，分布密度和汉代的县大体相当，也和成汤之国大小略同。似乎可以把这种规模的国，看作商代至西周的通常格局”。西周所封一国，与秦汉一县面积相当。先秦的“国”往往指称诸侯都城，即邦之都邑，反映诸侯始立时的规模形态。
西周分封，周室王畿不及“方千里”，仍可称“千里”；所封鲁、齐、晋、楚，初始辖域为“方百里”。同时，王畿有内服王臣的采地、各诸侯朝觐周王的“朝宿邑”，加之迁入的被征服国的贵族以及士农工商各有居地，“这些都使当时的王畿好像一个‘大杂院’”。虽然如此，“从实际情况看，王畿地区幅员辽阔，除去各级贵族的领邑，其主体还是王室或王朝所有”。由上论之，周行分封延续较久，除周礼、周德之盛外，王畿辖域与一畿外诸侯的关系比理论上是100∶1，实际也是“方百里”诸侯的数十倍以上，而非仅仅数倍，从而建立起周室与诸侯相当悬殊的力量对比。这一制度设计及实施，恐怕才是西周“天子—诸侯”秩序得以长久维持并有条件调整巩固的重要因素。
在此基础上看，西周分封制向秦汉郡县制的演变，不宜视作简单线性发展。周室在王畿之外，固然选择了较为彻底的分封制，但分封的先决条件是周室通过灭国并地，掌握诸多以都、邑为中心的土地。前引《史记·晋世家》记周公灭唐后，成王再封叔虞于唐，可见唐被诛灭之后，自然直属周王。诸侯受封疆土，原本皆在周室之手，分封之前，可视作周王所掌畿外之公邑。至于王畿之内，由于未尽用作封赐，周王开展直接统治的都、邑自然更多，治理模式更趋稳定，性质属于周王所掌畿内之公邑。王畿内外之公邑进而对应地方行政体制，设有职官系统。李峰提到：“在王邑地区也存在着大量由国家直接控制、独立于宗族结构之外的邑，而这些邑则由中央政府直接派遣官员进行管理。”陈絜关注周代农村基层聚落，认为不但所涉城邑、鄙野有专人管理，而且“地方管理的行政化及层级化倾向显然已经存在”。由此而言，君主对公邑的直辖管理，应是认知县制起源的关键。
如从名实之“实”着眼，后世君主委派官吏直管的县，无论大小，都指国都之外、悬系于君主之地。严耕望注意到，早期文献“县”或作“寰”，“古者寰县通用”；李家浩认为，“‘县’的出现至少可以追溯到西周。那时所谓的‘县’系‘县鄙’之‘县’，指王畿以内国都以外的地区或城邑四周的地区”。由于周初诸侯封地大小仅后世一县之地，将县的起源上溯西周，自应从王畿而非诸侯内部寻索。不过，县如作边鄙理解，则无公私之分，因此，应当聚焦周王直辖公邑，而非国都之鄙。进而，西周是否使用“县”称，又是否假借“瞏”、“寰”以表示“县”，反而并不重要。
县制可溯至西周君主对公邑的直接统辖，两周之际历史变动影响了这一进程。一方面，西周灭亡，平王东迁，辖域骤减，力量顿衰；另一方面，继承畿内政治结构并扩展疆土的势强诸侯，对县制起源产生更直接的影响。辅助平王的晋、郑二国发展，可为早期例证。《左传》记载，“惠之二十四年，晋始乱，故封桓叔于曲沃……师服曰：‘……今晋，甸侯也，而建国。本既弱矣，其能久乎？’”此事《史记·晋世家》作“曲沃邑大于翼。翼，晋君都邑也。成师封曲沃，号为桓叔”；《史记·十二诸侯年表》作“曲沃大于国”，及“曲沃强于晋”，“周命武公为晋君，并其地”。晋本为甸服之诸侯，今晋又封桓叔于曲沃，封邑（曲沃邑）大于“国”（晋都邑），违背“诸侯立家”之制，故称“建国”。曲沃邑在封桓叔之前，自属晋君直辖公邑。至于都邑、封邑的等级制度，见于《左传》：“及（郑）庄公即位，为之请制。公曰：‘制，严邑也，虢叔死焉，佗邑唯命。’请京，使居之，谓之京城大叔。祭仲曰：‘都城过百雉，国之害也。先王之制，大都不过参国之一，中五之一，小九之一。’”“国”之下大型聚邑称“都”，“国”、“大都”、“中都”、“小都”分等不是据辖域面积，而是城的周长，城周（城墙总面积若干雉）比为9∶3∶1.8∶1。可以发现，城周比差距小于王畿与初封诸侯的辖域比。相较天子、诸侯之争，诸侯内部更易引发权力纷争。武姜为少子共叔段求取封邑，曾向长子郑庄公先后请求过严、京二邑，两者皆属郑君直辖公邑，前者因战略地位重要被庄公婉拒。周室虽行分封，但天子王畿、诸侯封域实际都存在封赐私邑与君主直辖公邑两种形态，因此可称为王权主导下的“公邑—私邑”复合制。
三、春秋楚县及其“国”、“都”特征
西周分封下王畿、诸侯的统治形态，经历东周初叶如晋、郑等国发展后，在春秋时期呈现地域性特征，并发生进一步演变，楚、晋、秦对县制确立影响较大，下面依次探讨三国县制。
先看一般认为县制渊源所在的楚。《左传》云：“初，楚武王克权，使斗缗尹之。以叛，围而杀之。迁权于那处，使阎敖尹之。”这一记载揭示两种管理方式：其一，将新地改为公邑，派臣直接管理；其二，将新地民众迁至已有公邑，由该公邑长官集中管理。权、那处皆在郢都之北，楚北边防御的另外两座重镇是申、息。申、息同属灭国立县，由楚君直辖。二县统地广阔，供给军赋且军力强大，可对抗晋国南下攻蔡的“成师”，既与秦汉“大率方百里”的县不同，又与西周“方百里”、一同之地的诸侯有别。《左传》记载，“子重请取于申、吕以为赏田，王许之。申公巫臣曰：‘不可。此申、吕所以邑也，是以为赋，以御北方。若取之，是无申、吕也。’”楚君派巫臣治理申，供应军赋。“所以为邑也”，指公邑；“赏田”指析分出封赏之用的私邑，属于别为之田、别为之邑。
楚围郑时，郑伯曾有“使改事君，夷于九县”的辞令，杜预注曰“楚灭九国以为县，愿得比之”，陆德明、孔颖达围绕所灭九国为何，有不同解释。杨慎、汪中等明清学人提示“九”为虚数，犹言诸县。然各家在“九县”对应楚所灭之国一点上，意见一致，不宜解作“郑国土地较大，非仅楚之一县，故云九县”。至于“当指未灭而服属于楚者”、“国而曰县，比之于楚内臣也，谦辞”之说，也可斟酌。徐少华认为，楚灭某国，往往不是将之亡国绝嗣，而是降为附庸、纳为属国，并安置他处。田成方认为“楚灭国的一个重要特点是在形式上武力降服诸小国，不立即亡其国、绝其祀、编其民，但在其附近置‘县’，县公由楚王直接任命，实质上占有其地、劳役其民”。因而，这些诸侯复国恢复旧制并不困难。“九县”不意味着楚灭国后重新规划出若干公邑，而表示楚灭掉大小不等的诸侯，将之直接转为县。此“县”不代表“县鄙”之县，也不表示“县邑”之县。“夷于九县”与晋“分祁氏之田以为七县，分羊舌氏之田以为三县”有所不同。晋国将两家卿大夫的封地重新规划，分设七县与三县；如按楚国处置，祁氏、羊舌氏被灭后，只能对应“夷于二县”。楚县虽由楚王直辖，但对内部形态触动不大，辖地变更不多。
楚之大县，除申、息外，还有陈、蔡、东不羹、西不羹。据《左传》，楚庄王十六年（前598），因夏徵舒之乱伐陈，首次“县陈”，听取申叔时劝谏后，令陈复国；楚灵王时，楚公子弃疾围陈，再次县陈，由穿封戌担任陈公；稍后，楚“灭蔡”，在陈、蔡、东西二不羹筑城，公子弃疾担任蔡公。此事清华简《系年》作“县陈、蔡，杀蔡灵侯”、“既县陈、蔡”（简99、104）。公子弃疾灭蔡时，陈公穿封戌已去世，陈、蔡一度由公子弃疾管理。《史记·楚世家》载叔向语作“君陈、蔡，方城外属焉”，《陈杞世家》作“使弃疾为陈公”，《管蔡世家》作“使弃疾为蔡公”，侧重稍异，含义实同。灵王深感得意，夸耀称“今我大城陈、蔡、不羹，赋皆千乘”。大臣又言“是四国者，专足畏也，又加之以楚，敢不畏君王哉”，将四县称作“四国”，与楚国并列。楚在陈、蔡、东不羹、西不羹筑城设县，长官称陈公、蔡公，或“陈、蔡公”，甚至“蔡侯”，实与申、息及“夷于九县”近似，虽辖地广大，但直接转为楚君辖地，比附而称“四国”。《左传》载楚庄王让申叔语，“寡人以诸侯讨而戮之，诸侯、县公皆庆寡人”，将“县公”与“诸侯”并举，当因此故。楚称王较早，县尹称公，与诸侯名号、地位相当。
《左传》《国语》及《史记》都提到陈、蔡、二不羹等“赋皆千乘”，以此可知楚县规模。《汉书·刑法志》引先秦旧制云：
一同百里，提封万井……戎马四百匹，兵车百乘，此卿大夫采地之大者也，是谓百乘之家。一封三百一十六里，提封十万井……戎马四千匹，兵车千乘，此诸侯之大者也，是谓千乘之国。天子畿方千里，提封百万井……戎马四万匹，兵车万乘，故称万乘之主。
此说又见《周礼·地官司徒·小司徒》郑玄注引《司马法》及《晋书·地理志》总序引《司马法》，文字略异。诸侯依可供兵车分作百乘、千乘、万乘三个等级。“一同百里”，原对应周初封侯的“方百里”，然东周诸侯大有扩张，此时已对应卿大夫的较大采邑。“千乘之国”并非“方千里”，而是“一封三百一十六里”，指边长316里的方形，面积为99856平方里，是“一同百里”的近10倍，此对应当时较大诸侯。“大城陈、蔡、不羹，赋皆千乘”，恰与之对应，实际相当于10个方百里的县邑，故县公可与诸侯并列。《左传》载伍奢被杀后两子之事，“棠君尚谓其弟员曰：‘尔适吴，我将归死。’”杜预集解曰，“棠君，奢之长子尚也，为棠邑大夫”。伍尚作为棠邑大夫，称“棠君”而非“棠公”，与晋县相当（详见下节）。
陈、蔡、二不羹不但被称“四国”，而且特别呈现“是四国者”、“又加之以楚”的并列关系，初观令人困惑，实与秦及汉初郡、内史的关系相近。早期秦郡相当一封国，故郡早期也称邦。郡最初实际相当于以内史为中心横向派生的军事及行政管理区。楚国陈、蔡、东西不羹等大县，规模接近秦郡；楚国县公地位相当于后世郡守。相关并列关系可示意为：
秦国：秦中（内史）—郡
楚国：楚—四国
得志的楚灵王后来失意于乾溪，楚右尹子革贡献三策：其一，“请待于郊，以听国人”；其二，“若入于大都而乞师于诸侯”；其三，“若亡于诸侯，以听大国之图君也”。郢城之外，楚王主要依靠“大都”。不过，“大都”与“国”的关系，多强调城周等级，不能完全反映辖域、户口及军力对比；同时，“大都”既可封赐，又可直辖，不足以体现与君主的领属关系。楚县又称“国”、“都”，显示对楚而言，灭国为县并非革命性制度变化。
四、春秋晋县“封邑”说、“双重性质”说辨疑
顾颉刚认为晋县与楚县分属两个系统，晋县是卿大夫采地。增渊龙夫发现“以赵衰为‘原大夫’亦可叫‘原守’，也可记为‘以原封’”，认为“春秋时代的晋县同时兼具封邑和公邑两种不可分的性格”。关于公邑、私邑主官称谓，孔颖达虽云“公邑称大夫，私邑则称宰”，但黄以周、顾栋高、增渊龙夫利用相近论据，考证二称实际相通。既然公邑、私邑长官皆可称大夫，那么根据史载“某（邑）大夫”，其实不足以判断此为公邑还是私邑，晋县性质值得重新探讨。
《左传》记载：“晋侯作二军……赵夙御戎，毕万为右，以灭耿、灭霍、灭魏……赐赵夙耿，赐毕万魏，以为大夫。”过去将此视作晋县的较早记录。《左传》称“赐”，《史记》一处称“赐”、两处称“封”，指晋灭耿、魏二国，将之封赐给有功的赵夙、毕万。二人成为晋国大夫，两地成为二人私邑。《史记·魏世家》记载：“重耳立为晋文公，而令魏武子袭魏氏之后封，列为大夫，治于魏。生悼子。魏悼子徙治霍。生魏绛……徙治安邑。”魏武子“袭魏氏之后封，列为大夫，治于魏”，既与“以魏封毕万”呼应，又与“徙治霍”、“徙治安邑”并列。“徙治霍”、“徙治安邑”是私邑的转移，安邑由此为魏氏核心城邑并成为后来魏都。《左传》又记载：
与之阳樊、温、原、 
茅之田。晋于是始起南阳……迁原伯贯于冀。赵衰为原大夫，狐溱为温大夫……晋侯问原守于寺人勃鞮，对曰：“昔赵衰以壶飧从，径，馁而弗食。”故使处原。
晋文公平定王子带之乱，得到封赐，赵衰、狐溱分任原、温两邑大夫。此前，晋文公咨询“原守”人选，勃鞮认为赵衰在流亡时忠君忘我、患难与共、最可信任，“故使处原”。“原守”指代晋君治理原邑，“处原”而不称“封”、“赐”可为证。《韩非子·外储说左下》记载相近，唯人名、情节稍有出入：“晋文公出亡，箕郑挈壶餐而从，迷而失道，与公相失，饥而道泣，寝饿而不敢食。及文公反国，举兵攻原，克而拔之。文公曰：‘夫轻忍饥馁之患而必全壶餐，是将不以原叛。’乃举以为原令。”《太平御览》三次引《韩非子》相关内容，一般认为“此即赵衰事也”。
可以看到，与“原守”、“故使处原”对应处，《韩非子》及《太平御览》引作“乃举以为原令”、“乃举为原令”、“以为原令”、“而使为原之守”，任命及管理方式基本一致。受战国晚期职官表述影响，三处“原令”指原县之令，“原守”指代替君主管理公邑。《史记·魏世家》提到魏文侯“任西门豹守邺，而河内称治”，《韩非子·外储说左下》云，“西门豹为邺令，清克洁悫，秋毫之端无私利也，而甚简左右”。“守邺”与“原守”、“原之守”相近，“邺令”与“原令”对应。至于“以原封”的记载，其实不见于《左传》，而出现于《史记·晋世家》：
（晋文公）四年，楚成王及诸侯围宋，宋公孙固如晋告急……于是晋作三军。赵衰举郤縠将中军，郤臻佐之；使狐偃将上军，狐毛佐之，命赵衰为卿；栾枝将下军，先轸佐之；荀林父御戎，魏犫为右：往伐。冬十二月，晋兵先下山东，而以原封赵衰。
首句至“魏犫为右”一段，参引《左传》僖公二十七年（前633）纪事；“冬十二月”以下，为《史记》独有。值得注意的是，《册府元龟》在“封邑”条下列举“赵衰，晋大夫。晋文公伐曹、卫，兵先下山东，而以原封赵衰”，而非“赵衰为原大夫”的前一则。至于《史记·赵世家》所载“重耳为晋文公，赵衰为原大夫，居原，任国政”，未言是晋文公元年（前636）事；《史记·晋世家》所载“命赵衰为卿”，《左传》作“命赵衰为卿，让于栾枝、先轸。使栾枝将下军，先轸佐之”。《左传》又云“秋，晋蒐于清原，作五军，以御狄。赵衰为卿”，任卿已至晋文公八年。
综上可见，晋文公元年，赵衰因流亡时的忠君表现，被选任为“原守”，代晋君守原邑，后世习称“原令”；至晋文公四年，晋伐曹、卫，赵衰以兵先下山东，因功又被封于原，原邑始为赵衰封邑。《左传》这则关键史料不能说明春秋晋邑具有双重属性，反映的实是公邑、私邑间的转移变动。
《左传》所载晋国先茅之地的变动，也不足以说明晋县的双重性质。鲁僖公三十三年“八月戊子，晋侯败狄于箕。郤缺获白狄子……以再命命先茅之县赏胥臣曰：‘举郤缺，子之功也。’”杜预集解曰：“先茅绝后，故取其县以赏胥臣。”晋先将该地赐予先茅为食邑，先茅无后，收回此地。现因胥臣推荐郤缺之功，晋重新赐于胥臣。先茅之地的变化为：公邑（晋）→私邑（先茅）→公邑（晋）→私邑（胥臣）。《左传》又记：“初，州县，栾豹之邑也。及栾氏亡，范宣子、赵文子、韩宣子皆欲之。文子曰：‘温，吾县也。’二宣子曰：‘自郤称以别，三传矣。晋之别县不唯州，谁获治之？’……及文子为政，赵获曰：‘可以取州矣。”文子曰：“退！二子之言，义也。违义，祸也。余不能治余县，又焉用州？’”州县作为晋君直辖公邑，早年赐给栾豹；栾氏灭亡后，又复归晋君，范、赵、韩三家都很觊觎。赵文子（赵武）揭举理由是：“温，吾县也。”杜预集解曰：“州本属温。温，赵氏邑。”州邑原属温邑之一部，而温邑属于赵氏，“吾县也”，指温是赵氏的直辖私邑。范氏、韩氏反对的理由是，晋君曾将州赐于大夫郤称，州由此与温分离，至今已传三家。晋君将直辖公邑析分（赐予）不限于州邑，因此不能追溯原初情形而要求所有权。赵文子为正卿主政后，推辞称自己尚不能治理好已有私邑，怎能又贪图州邑。“温，吾县也”、“余不能治余县”的表述，史料并不多见。这是宽泛的变通性表述，强调的是由卿大夫直辖但未被进一步向下分赐的私邑，不宜理解过实。晋县与公邑的差别并不明显，它们与卿大夫私邑都不涉及对原有氏族秩序的破坏重组。
再来看晋县设职及运作，这在《左传》中有所记载：
三月癸未，晋悼夫人食舆人之城杞者。绛县人或年长矣，无子，而往与于食。有与疑年，使之年……赵孟问其县大夫，则其属也。召之，而谢过焉……遂仕之，使助为政，辞以老。与之田，使为君复陶，以为绛县师，而废其舆尉。
“赵孟问其县大夫，则其属也”一句，杜预集解为“属赵武”，孔颖达正义曰，“诸是守邑之长……此言问其县大夫，问绛县之大夫也。绛非赵武私邑，而云则其属者，盖诸是公邑，国卿分掌之，而此邑属赵武也”，后人多从之。其实，确认绛县老人年龄、身分及籍贯，固可问询本人，从行政程序而言，仍应联系属县长官，以行政方式予以确认。同时，赵国公邑明确，数目有限，绛县近在国都区域，赵孟任晋国正卿，主持国事，不太可能连绛县大夫都不认识，而要通过联系编户的方式确定。此应指赵武召问绛县大夫，确认老人是否属于绛县。随后，赵武向老人致歉并任以为县师，将舆尉撤职，不仅反映晋卿与晋县的关系，而且表明晋县已置县大夫、县师、舆尉。舆尉征发县中“舆人”，从事筑城在内的县内外徭役，与秦汉县尉征发县内男子服役已较相近。
晋县辖域规模及内部形态，可参《左传》下述记载：
韩起之下，赵成、中行吴、魏舒、范鞅、知盈；羊舌肸之下，祁午、张趯、籍谈、女齐、梁丙、张骼、辅跞、苗贲皇，皆诸侯之选也。韩襄为公族大夫，韩须受命而使矣。箕襄、邢带、叔禽、叔椒、子羽，皆大家也。韩赋七邑，皆成县也。羊舌四族，皆强家也。晋人若丧韩起、杨肸，五卿八大夫辅韩须、杨石，因其十家九县，长毂九百，其余四十县，遗守四千，奋其武怒，以报其大耻。
鲁昭公五年（前537），晋楚联姻，晋臣韩起、叔向送晋宗女至楚，楚王有意施刑二人以羞辱晋国，后被薳启强劝阻。韩起代表晋国六卿，对应上卿一级；叔向代表晋国大夫，对应上大夫一级。所列六卿和九位大夫，是晋国政治势力的代表。参据杜预集解，韩襄即韩无忌，是韩起之兄；箕襄、邢带是韩起同族；韩须是韩起嫡子，叔禽、叔椒、子羽三人是其庶子。“韩赋七邑，皆成县也”，指上述韩氏七人每人掌有一邑（韩须所对应者，应即韩起之邑）。每邑相当于一大县，以出军赋，杜预集解称“成县，赋百乘也”。下云“羊舌四族，皆强家也”，杜预集解曰：“四族，铜鞮伯华、叔向、叔鱼、叔虎兄弟四人。”此称“四族”而非四人，其中叔向一族可与叔向子杨石对应。韩、羊舌二氏所拥军力，体现在“因其十家九县，长毂九百”一句。“十家九县”之“十家”，杜预、俞樾理解不同，但“九县”向无争议。“九县”之“县”，指私邑规模相当于标准县者有九。其中，羊舌氏虽有强家四支，但“成县”规模的大邑只有两个。二氏所拥九邑比附九个“成县”，可出兵车900乘。其余比附“成县”规模者有40个，可出战车4000乘。清人黄以周云：“《周书·作雒解》‘千里百县’，则一县犹一同也。四十九同为方七百里，出车四千九百乘，此用古成出一乘之法也。”晋县规模虽小，但较为整齐统一。晋国“成县”对应方百里，与秦汉县基本一致；而每县出战车百乘，与楚国陈、蔡“赋皆千乘”在出赋规格上相同，反映周土地旧制及经济形态仍然存续。
至春秋末叶，晋县大夫选任及行政管理更为制度化，《左传》记载：
（鲁昭公二十八年）秋，晋韩宣子卒，魏献子为政。分祁氏之田以为七县，分羊舌氏之田以为三县。司马弥牟为邬大夫，贾辛为祁大夫，司马乌为平陵大夫，魏戊为梗阳大夫，知徐吾为涂水大夫，韩固为马首大夫，孟丙为盂大夫，乐霄为铜鞮大夫，赵朝为平阳大夫，僚安为杨氏大夫。谓贾辛、司马乌为有力于王室，故举之。谓知徐吾、赵朝、韩固、魏戊，余子之不失职，能守业者也。其四人者，皆受县而后见于魏子，以贤举也。
晋悼公后，六卿势力渐强，执政先后经历赵武、韩起，又转至魏舒（魏献子）。《史记·韩世家》称韩宣子（韩起）“与赵、魏共分”，而非“为国政”，与其他记载并不矛盾。顾颉刚认为：“魏献子当国，他册命一班县大夫，其意义等于武王时的封国，表示出十足的封建色彩。”所论受《左传》下文“昔武王克商，光有天下。其兄弟之国者十有五人，姬姓之国者四十人，皆举亲也”影响，但针对内举不避亲，不代表魏舒任命晋县大夫有分封性质、封建色彩。“分祁氏之田以为七县，分羊舌氏之田以为三县”，是魏献子以晋国执政身分作出决策，代表的是晋君。“祁氏之田”、“羊舌氏之田”，概指二氏拥有大小不等的众多私邑。“以为七县”、“以为三县”，指由私邑再次转为晋君直辖公邑；称“七”、“三”，反映晋县辖土已有稳定标准，所任晋县大夫十人，就是公邑大夫。
晋县长官选任根据功绩、贤能，“皆受县而后见于魏子”，及“贾辛将适其县，见于魏子。魏子曰：‘辛来！……今女有力于王室，吾是以举女。行乎！敬之哉！毋堕乃力！’”与后世县级主官出宰百里前，面见君主或宰相，当面聆听训勉相近；“梗阳人有狱，魏戊不能断，以狱上”，与秦汉地方奏谳中央近似；魏戊作为魏氏一系，阻止大姓豪强贿赂魏献子，以防地方司法受到干预，与后世县令长严守权责相近。不过，晋县长官仍称“大夫”，县内仍行周田旧制，仍有待进一步演化，县制的最终突破要看韩、赵、魏三国以及受三晋影响的秦国。
五、商鞅置令与秦县官僚组织的建立
秦县材料主要来自《史记》，而非《左传》。秦人是很早臣服于周的一支外服邦伯势力，周宣王时任秦仲为大夫，至庄公“为西垂大夫”，居于西犬丘。“为西垂大夫”，是以西犬丘作为私邑的周室大夫。至秦穆公三十七年，“秦用由余谋伐戎王，益国十二，开地千里，遂霸西戎”，《史记正义》引韩安国之说：“秦穆公都地方三百里，并国十四，辟地千里。”此事较早记载见于《韩非子·十过》，王叔岷考辨“诸书皆言‘十二’，窃疑作‘十二’近塙”。《韩非子·有度》还提到，“荆庄王并国二十六，开地三千里……齐桓公并国三十，启地三千里”。所载类似，恐非随意表述。“益国十二，开地千里”、“并国二十六，开地三千里”、“并国三十，启地三千里”中，“开地”里数大体为“益国”数的十倍，所并之国，相当于后世一县之地。“开地”若干千里，对应被并之国直线排列的长度。穆公时，秦国以方300里扩展，大体增加12（或14）个方百里，可折算为纵深千里。当时，秦在原约9万平方里外，增加约12万平方里，而非增加3倍以上规模。
商鞅变法前的秦县，见于《史记》之《秦本纪》及《六国年表》：
（秦武公）十年，伐邽、冀戎，初县之。十一年，初县杜、郑。灭小虢。
（秦献公二年）城栎阳……（六年）初县蒲、蓝田、善明氏……（十一年）县栎阳。
前者在春秋早期，后者在战国中期，相距达300多年。两者表述一致，均作“初县”，反映秦人后来的整体认知。“县鄙”之“县”，概言国都之外的周边区域，春秋时武公“居平阳封宫”，在今陕西宝鸡附近，邽、冀戎距平阳较远，文献也少见通过县鄙延伸来扩展疆土的记载。献公二年（前383），“城栎阳”；九年之后，“县栎阳”。所言“城某地”指构建军塞，反映军事特征，西北汉简多见“城官”，城官不治民，主要是军塞性质。与“城某地”相对，“县某地”指设置地方行政机构，体现民政功能。秦之“初县”，指首次以该地为秦君直辖公邑，并设置相应行政管理人员及组织。
商鞅变法的一项重要内容是推行县制，《史记》之《秦本纪》《六国年表》《商君列传》均有涉及：
十二年，作为咸阳，筑冀阙，秦徙都之。并诸小乡聚，集为大县，县一令，四十一县。为田开阡陌。东地渡洛。十四年，初为赋。
（十二年）初（取）［聚］小邑为三十一县，令。为田开阡陌。（十三年）初为县，有秩史。（十四年）初为赋。
居三年，作为筑冀阙宫庭于咸阳，秦自雍徙都之。而令民父子兄弟同室内息者为禁。而集小（都）乡邑聚为县，置令、丞，凡三十一县。为田开阡陌封疆，而赋税平。平斗桶权衡丈尺。
从县制起源及诸国县制比较的视野出发，上述史料记载可作五点阐说。一是撰作特征。以秦迁都咸阳为界，商鞅变法一般被分作前后两次，《秦本纪》记第一次变法，仅有“卫鞅说孝公变法修刑，内务耕稼，外劝战死之赏罚……卒用鞅法……其事在《商君》语中”一句；但对第二次变法内容，多有论及。《六国年表》载事简略，未言第一次变法，仅记军事、外交活动；对第二次变法迁都咸阳一事未提及，但对县制推行、县吏设置及土地、赋税制度却有交代。至《商君列传》，两次变法始同时说明。由此，《史记》涉及变法内容，县制出现次数最多，《史记》本纪、年表的重要性多高于列传，可知商鞅变法诸举措中，县制推行实际颇为时人所重。
二是设县背景。商鞅推行“农战”政策，构建“君—民”联结，借此全面削弱贵族，为推行县制提供基本前提。商鞅县制实质又是公邑、私邑之间的博弈，“县—封邑”复合制与单一县制不同，阻力、难度不可同日而语。某种意义上说，真正的困难恐怕正是全面推行县制，因其动摇宗室贵戚既有政治与经济基础之故。商鞅首次完成这一变革，在诸雄中实现突破，意义不限秦国，难怪《史记》多次交代。
三是设县方式。商鞅第二次变法，首先营建新都，“筑冀阙”、“作为筑冀阙宫庭于咸阳”、“大筑冀阙，营如鲁卫矣”，直追东方诸侯，代表秦建成等级规格相埒的新都。接着，由中央而地方，商鞅开始行政制度改革。秦既有聚邑一般规模较小，新营都邑后，地方公邑同样参照东方，通过“并”、“集”、“聚”的方式，规划升级为大县。战国城邑发展的趋势是“万家之邑”、“万家之县”。《战国策》载赵奢语：“且古者，四海之内，分为万国。城虽大，无过三百丈者；人虽众，无过三千家者……今千丈之城，万家之邑相望也。”商鞅因应这一形势，“集为大县”。秦大县、小县选择以万户为界，万户以上大县恰与“万家之邑”、“万家之县”对应。
四是县令与官僚组织。商鞅县制更重要的是县令之置，从起点而言，战国秦汉的县由县令到令、长，存在逐步发展的过程。从终点而言，又是东周秦县主官由大夫到令的重大变化。后者地位、等次变化似乎不大，保持在大夫一级，但县大夫、县宰具有贵族身分，县令是领取固定俸禄的官吏，“令”本身凸显对君命的贯彻。汲黯“其先有宠于古之卫君。至黯七世，世为卿大夫。黯以父任，孝景时为太子洗马，以庄见惮。孝景帝崩，太子即位，黯为谒者”，后迁为荥阳令，“黯耻为令，病归田里”。汲黯家族自东周以来“世卿世禄”，长期担任卿大夫，加之卫国存古制较多，更保留不少旧时观念。史料所记反映汲黯不愿为地方官的事实，但先秦大夫往往代君理邑，外任公邑大夫，向不为耻。今汲黯耻被除任荥阳这一要县之令，却不惜“病归田里”，从侧面提示县令、县大夫的差异。
此外，秦职官称谓存在上级参照下级的现象，部分称谓呈现自下而上的延伸，为后世少见。睡虎地秦简《法律答问》“‘侨（矫）丞令’可（何）殹（也）？为有秩伪写其印为大啬夫”，以“有秩（啬夫）”与“大啬夫”对称。“大啬夫”主要指秦县令，裘锡圭认为：“‘啬’是‘穑’的初文，‘啬夫’的本来意思就是收获庄稼的人。‘啬夫’作为官名，首先应该应用于乡啬夫一类下级基层治民官吏。地位较高的治民官吏或其他官吏也称为啬夫的现象，只有在乡啬夫一类名称使用了相当长的一段时期以后，才有可能出现。”相比于郡，县“俯亲民事”，参照使用“乡啬夫一类下级基层治民官吏”才使用的称谓。睡虎地秦简《南郡守腾文书》记“廿年四月丙戌朔丁亥，南郡守腾谓县、道啬夫”，郡也用“啬夫”来称县、道主官。
秦县令称县啬夫、大啬夫，反映县主官不仅成为贯彻君令的官僚，而且县令设置初始，往往强调广泛亲近民事的服务属性。“县啬夫”的用法，两汉不复出现。西汉初，啬夫称谓仍存，但县令、长已不称啬夫。汉承秦制，一些细微精神却有变化。进入东汉，县主官被比附为县宰、大夫，反而更为常见，体现先秦传统的回潮。
秦县设令晚于三晋，却是在全面推行县制下的统一举措，有鉴于此前公邑、私邑长期并存，商鞅县制是彻底的公邑化，最初并未给封赐私邑留下空间。这在公邑不落于权卿操控、公邑比重占据优势等方面，实现了革命性突破，是君主集权的真正加强，由此显得意义突出。《商君列传》提到县“置令、丞”，还显示县令之外的县佐官也由中央任命。《六国年表》又记推行县制的次年“初为县，有秩史”，“县有”之间不宜点断，当作“初为县有秩史（吏）”。县少吏包括有秩、斗食、佐史三级，“有秩吏”是县内秩级最高的属吏，作为县下属机构负责人，由仓、司空、少内等诸官啬夫构成，持小官印，须上级二千石官任命。有秩吏的普遍设置，反映秦县廷在地方掌握较多资源，进而具有较强控制力。同时，秦及汉初往往县、都官并称，都官是中央诸卿、内史、诸郡的下辖机构，与县平级。参考现代行政学，县制确立初期的央地关系，主要呈现“条块结合”特征。综上来看，县制核心是县令设置与县级官僚组织的基本建立。
五是县制与田制。战国时期，魏率先崛起，与文侯任用李悝变法发展生产多有关系。《汉书·食货志上》记载：“是时，李悝为魏文侯作尽地力之教，以为地方百里，提封九万顷，除山泽邑居参分去一，为田六百万亩。”“地方百里”对应一县之地，“提封九万顷”、“为田六百万亩”都是以周制百步为亩作为基准。商鞅由魏入秦，变法涉及“为田开阡陌封疆”，与魏氏改行200步为亩不同。《史记·秦始皇本纪》文末附别本《秦记》，作“昭襄王……立四年，初为田开阡陌”，学界过去对田制改革时间存在争论，青川木牍载录秦武王二年（前309）“更修为田律”，“更修”之“修”，不是修订而是修复之意，“更修”指“重新公布过去制定的旧律文”，故田制改革仍应系于商鞅。参《秦本纪》《六国年表》，田制颁行时间在普遍设县之后，县制确立是实施土地制度改革的基础。这再次提示，县制起源固然与社会组织的重大变动有关、与经济制度的重新构建相联系，但核心是官僚组织的建立及运行。
结语
本文引入“方百里”的县域空间概念、“公邑—私邑”的统治模式作为两条分析线索，为县制起源研究提供新视角，重新探讨中国古代政治体制的衍生过程。经过分析，春秋之县与战国之县，在性质上具有一致性及密切联系，而县制更早的源流，即在西周时期周王与诸侯直接管理的“公邑”。在此基础上，本文重新辨析《左传》等先秦史料所见春秋县制的基本特征，进一步明确这一时期县的性质，相较于中国学界所主张春秋晋县为“私邑”、日本学界所主张春秋晋县兼具公私双重特征的看法，提出新认识。本文提炼一条县制起源发展的新线索，县制起源时间也大为提前。
县制起源背后，实际涉及对分封制、郡县制的基本认识。先秦秦汉由分封制到郡县制的重要转变，不宜视作简单的线性发展，两种制度也不宜截然两分。中国古代行政体制具有很强的包容性和灵活性，分封制可以蕴含郡县制因素，郡县制也可以采取一些分封制内容。中国早期国家注重将血缘关系作为主要政治纽带，以家族、宗族为统治基础与依凭，过去强调分封制的彻底贯彻，但西周分封并不排斥君主对公邑的直辖管理，天子王畿、诸侯封域内，实际都存在封赐私邑（采邑）与君主直辖公邑两种形态。“天子—诸侯”政治秩序得以确立，“诸侯”一端以及诸侯内部层层分赐的基础和前提，是天子及诸侯对直辖公邑的有效掌控。天子封建诸侯之后，秩序得以长久维持，也与天子仍然拥有较多直辖公邑、王畿对初封诸侯辖域形成优势力量对比，有重要关系。
这又进一步反映，过去对“天子—诸侯”政治秩序中“天子”一端、对早期王权有所低估。中国古代政治文明呈现内聚型特征，君主集权理念始终贯彻其中，进而在分封制下，以君主为核心的中央集权同样较为突出，可称“早期中央集权”。“在西周一朝的多数时期，王权都是王朝政治的主导力量”，“西周政治的主流仍是‘王权政治’，‘世族政治’只是短时期内出现的‘非常态’现象”，可见，分封制背后的，完整图景是王权主导下的“公邑—私邑”复合制。与之相应，郡县制并不完全排斥分封，后世根据实际情况，又可在郡县制主导下实行多元化综合治理。
由分封制、郡县制的分析，进而可涉及对周秦变革的认识。柳宗元《封建论》云：“彼封建者……盖非不欲去之也，势不可也”，“封建非圣人意也，势也。”王夫之云：“郡县者，非天子之利也……而为天下计，（利）［则］害不如封建之滋也多矣。”古人肯定由封建到郡县的历史突破与进步，同时也提示，背后实须有相应变化的动力与条件。中国古代由封建制到郡县制的跨越，君权固然是国家形态变革的主导力量，但又非唯一要素，官僚制特别是行政制度的发展确立，为相关变革提供了重要制度保障。分封制与郡县制的关联比较，实际揭示出君主制、官僚制两个而非一个面相。探讨君主制，不宜脱离君主之下的官僚制；分析官僚制，更不宜忽略君主的在场。君主制、官僚制二者如何结合，又如何不断实现整体性演化，仍将是中国古代政治制度与政治文化研究的恒久论题。
（作者孙闻博，系中国人民大学国学院、“古文字与中华文明传承发展工程”协同攻关创新平台教授；来源：《历史研究》2024年第1期）
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