仝志辉：农村集体经济组织法加强农村集体经济组织功能 - 昆仑策
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仝志辉：农村集体经济组织法加强农村集体经济组织功能
2025-03-13
《中华人民共和国农村集体经济组织法》第三条规定：农村集体经济组织是发展壮大新型农村集体经济、巩固社会主义公有制、促进共同富裕的重要主体，是健全乡村治理体系、实现乡村善治的重要力量，是提升中国共产党农村基层组织凝聚力、巩固党在农村执政根基的重要保障。法律确立农村集体经济组织在健全乡村治理体系、实现乡村善治中的地位和作用，将推动农村集体经济组织发挥其应有的治理功能，为新时代加强乡村治理提供强大支持。此项重要规定，值得深入学习并全面贯彻。
一、农村集体经济组织是农村四项基本制度中的重要制度
农村集体经济组织法明确了农村集体经济组织是“健全乡村治理体系、实现乡村善治的重要力量”，确立了其在乡村治理体系中的基本地位和作用。乡村治理是一个复杂和多维的实践过程，其基本含义是国家或政府主导力量与农民群众为主体力量相结合，保持农村社会的基本秩序，为农村发展创造基本的人心聚合、资源聚合和行动协调。乡村治理体系涉及到了乡村政治社会场域中诸多主体、力量和结构性因素，其中最为基本的是国家或政府主导力量以及农村社会的各类组织。
农村集体经济组织作为以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权，实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的区域性经济组织，是支撑中国农村基本秩序的基础性组织。陈锡文曾说，中国农村有四种基本制度，农村集体土地制的基本产权制度，党支部领导下的村社共同体制度，集体经济组织为支撑的双层经营的基本经营制度，村民自治的社会治理制度。农村四项基本制度是一个有机的整体，缺一不可。
这四项基本制度，既是农村发展的制度，也是农村治理的制度。四项基本制度联合发挥作用，搭建了党的农村基层组织领导下的乡村治理多元共治制度，实现了乡村善治的基本格局。对农村集体经济组织发挥治理作用的理解，可以从其如何促进四项基本制度协同发挥效能入手。
二、推动农村集体经济组织有效履行职责使其全面融入乡村治理
农村集体经济组织通过依法满足其成员权利和需求奠定乡村善治基础。集体经济组织作为区域性经济组织，其成员为所在地域内居民的主体部分。农村集体经济组织法规定了其成员的充分权利，成员享有包括选举和被选举权、参与成员大会和表决权、查阅组织资料权、监督生产经营和收益分配权、依法承包土地权、申请宅基地使用权、参与分配集体收益权、享受组织提供的服务和福利等。农村集体经济组织成员相比农村集体经济组织以外的其它社会成员，享有从集体经济组织可以获得的集体收益、公共服务、社区福利的经济社会收益，也享有从农地承包、宅基地使用等带来的基本生活保障。全面保障这些权利是确保农村集体经济组织成员心向集体、安居乐业的基础。法律通过推动农村集体经济组织更好满足其成员基本权利和需求，从而增进农村集体经济组织自身凝聚力，进而改善整个乡村社会的凝聚力，由此也给实现乡村善治提供了基本的保障。
农村集体经济组织通过依法提供农村公共服务改善乡村治理。农村集体经济组织存在的一个重要原因就是为其成员以及组织所在的乡村社区提供及时和有针对性的公共服务。随着城镇化推进和农村发展进程，农民对公共服务和公益事业的需求只会不断增加。而这种需求不可能完全通过国家财政注入和社会组织介入来解决。发挥农村集体经济组织的作用是满足这种需求的基本方式。在2020年，全国村集体经济组织用于公益性基础设施建设和公共服务投入约1200亿元，这些支出在改善农村人居环境、扶贫济困、提升村民福祉等方面起到了显著作用。这表明农村集体经济组织在改善农村生活条件和促进社会和谐方面具有重要意义。贯彻农村集体经济组织法，将显著增强农村集体经济实力，提升其提供公共服务的能力，从而增强其服务善治的功能。
三、农村集体经济组织通过完善其内部治理机制改善乡村治理制度基础
《民法典》第九十六条、第九十九条首次在《宪法》规定农村集体经济组织主体地位的基础上，确认了农村集体经济组织的法人地位，明确其法人类型为特别法人。农村集体经济组织法对农村集体经济组织的特别法人制度又做了进一步规范，尤其是通过给出系统的内部治理制度安排，确保其能够实现特别法人的职责。
法律对农村集体经济组织设置了成员（代表）大会、理事会、监事会的内部治理结构。通过加强农村集体经济组织的内部治理制度，可以增强实现农村善治的制度支撑。现代法人的治理结构一般建立在“决策机关—执行机关—监督机关”的架构之上，农村集体经济组织法人遵循了这一基本原则，同时通过具体的规定明确了权力机构、执行机构和监督机构之间的权责关系。农村集体经济组织的法人化，就是要实现农村集体产权明晰，实现农村财产的自治管理，保障农民集体成员的权益。根据法律，农村集体经济组织有了自己的决策决议机制。集体成员通过成员（代表）大会，民主决策参与集体所有权的行使，参与集体重大事务决策。农民集体成员的表决权，形成的决议可以拘束理事会和监事会，实现集体经济组织对重大事项的决策。集体经济组织成员通过参与决策，实际上是参与了乡村范围的重大经济社会事务的管理，是农民民主管理、民主决策权利的最为切实的体现。法律对理事会和监事会关系也作出明确的规定。这确立了农村集体经济组织的内部监督机制，通过它来实际确保集体的财产由成员共享农村集体经济组织最重要的是不能将集体经济组织的实际控制权力、财产利益集中在少数人手中，因此这个监督机制要比公众公司更为严格。
完善农村集体经济组织的内部治理机制还可以为其它组织的治理机制完善提供示范。长期以来，党和政府致力于推动农村社会在遵守国家宪法、法律的基础上，最大限度地发挥农民主体力量，在农村经济社会文化事务上实现最充分的村民自治，即实现自我管理、自我教育和自我服务。但是，村民自治事务需要非常健全的治理机制才能实现。在村民自治制度框架内，村民民主参与、大事民主决策、决议自主施行的机制得到相当程度的完善，但是，当村民自治事务需要得到村内资源和资金的支持时，当公共服务事项需要对不同人群区分服务获取先后、缴费数量多少时，人群内部的直接民主参与和决策程序的完善不能完全解决问题。这就需要联系村内公共资源的调取，此时农村集体经济组织即可发挥其支持、补缺和保障功能。
在农村集体经济组织发挥对村民自治的支持、补缺和保障功能时，集体资源资产的主体是集体经济组织成员，其形成渠道、贡献主体和享受范围在不同的集体经济组织成员那里还有区别。当村民自治事务还涉及到集体经济组织之外的其它村庄居民，当公共服务的覆盖不仅仅涉及集体经济组织成员之时，当在集体经济组织成员之间还要区分先后和缓急时，这就需要集体经济组织表现出其自身的集体意志，调用其集体资源资产，这就要求集体经济组织的治理机制要确实发挥作用。这就牵涉到如何科学处理农村集体经济组织的外部治理关系，即农村集体集体经济组织与乡镇党委政府、村党支部、村民委员会、其它农村组织等外部组织之间的关系。
四、农村集体经济组织通过完善其外部治理，促进乡村治理多元共治有效运行
乡村治理本身就是农村社会各类组织共同参与、协同共治的过程，而通过完善农村集体经济组织治理可以增强乡村治理体系中多元主体共治的能力。完善农村集体经济组织的治理机制使其能很好地协调农村集体经济组织成员之间、成员与农村集体经济组织之间的利益，从而整合绝大部分农村居民的利益，使其能够形成整体意志参与乡村治理，减少了乡村社会内部利益松散和分化导致的分歧，有利于各类主体之间的利益聚合和决策协商。
农村集体经济组织通过在上级党委和村党组织领导下参与村民自治，从而助力改善乡村治理。发展农村集体经济是持续推进乡村全面振兴的关键动能，也是集体经济组织发挥治理功能的基础。《乡村振兴促进法》规定：村民委员会、农村集体经济组织等应当在乡镇党委和村党组织的领导下，实行村民自治，发展集体所有制经济，维护农民合法权益，并应当接受村民监督。这里隐含着，农村集体经济组织也负有支持村民自治组织开展村民自治的职责，其本身也应当在乡镇党委和村党组织的领导下实行村民自治，维护农民权益。此外，《中华人民共和国农村集体经济组织法》进一步明确了农村集体经济组织的功能和职责。这表明农村集体经济组织可以通过在落实上级党委政府的决策中发挥主动精神，充分履行其职责，助力改善乡村治理。法律还规定了农村集体经济组织可以行使发包农村土地、组织开展集体财产经营管理等职责，确保其在法治框架内开展工作。这都为其在健全乡村治理体系、实现乡村善治中作用提供了作用途径。
农村集体经济组织中坚持党的领导为农村集体经济组织确定与其它组织的关系奠定了基本前提。农村集体经济组织法第四条规定，农村集体经济组织应当坚持中国共产党的领导，在乡镇党委、街道党工委和村党组织的领导下依法履职。法律还规定农村集体经济组织需由成员大会审议决定的重要事项，应当先经乡镇党委、街道党工委或者村党组织研究讨论。这为其内部治理机制与外部治理机制的衔接确立了党组织领导的基本原则。在农村集体经济组织领导人的确定上，法律还规定乡镇党委、街道党工委或者村党组织可以提名推荐农村集体经济组织理事会成员候选人，党组织负责人可以通过法定程序担任农村集体经济组织理事长。
也正是在上述规定基础上，该法三十四条规定的“农村集体经济组织理事会成员、监事会成员或者监事与村党组织领导班子成员、村民委员会成员可以根据情况交叉任职”，才可以保证各类组织之间，虽然交叉任职，但能各司其职，从而最大限度地发挥各类组织的功能。而该法第五条第十款规定的“农村集体经济组织支持和配合村民委员会在村党组织领导下开展村民自治”，才可以得到有效落实。
农村集体经济组织通过支持和配合村民自治参与乡村治理。该法第五条第十款规定的“农村集体经济组织支持和配合村民委员会在村党组织领导下开展村民自治”。这一规定明确农村集体经济组织与村民委员会之间的关系，并强调在村党组织的领导下，两者相互支持、相互配合，共同推进村民自治的实现。这是对农村集体经济组织作为治理主体功能的明确说明。农村集体经济组织不仅是经济发展的主体，也是乡村治理的重要力量。通过支持和配合村民委员会的工作，农村集体经济组织有助于实现乡村善治，提升基层党组织的凝聚力，巩固党在农村的执政根基。这一条款的实施，要求农村集体经济组织在村党组织的领导下，积极参与到村民自治活动中，包括但不限于提供必要的资源支持、参与决策过程、协助实施村民自治相关的项目和活动等。这样的合作机制有助于确保村民自治的有效性，同时也能够促进农村集体经济组织与村民委员会之间的协调和合作，共同推动乡村的发展和进步。
通过改善内部治理和外部治理，农村集体经济组织在推动和完善农村四项基本制度充分发挥作用上可以成为一个积极行动主体，从而实现其健全乡村治理体系、实现农村善治的作用。
（作者单位：中国人民大学乡村治理研究中心、国家发展与战略研究院社会转型与法治研究中心；来源：昆仑策网，转编自“乡村发现”，原刊于《中国乡村发现》2024年4期）
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