【导读】从世界范围看，各国国有经济布局和结构受社会制度、历史文化、发展阶段、发展战略等多种因素影响，处于不断调整和动态演变中。改革开放以来，特别是党的十五大确立以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度以来，国有经济布局优化和结构调整成为我国国有企业改革发展的主要内容与目标。
作者认为，经过“抓大放小”、兼并重组、增强国有经济“五力”、增强国有经济核心功能等一系列重大改革举措，我国国有经济布局优化和结构调整取得了显著进展。从理论逻辑看，国有经济布局优化和结构调整是国有经济功能定位、国有经济的“人民性”、生产力发展要求所决定的。从实践路径看，国有经济布局优化和结构调整遵循了有为政府和有效市场原则，在党的总体改革思路指导下，以市场化方式不断推进。未来国有经济布局优化和结构调整将以发展新质生产力、发挥战略支撑作用和保障与改善民生福祉为主线，进一步支撑服务中国式现代化。
国有经济是我国国民经济的主导力量。加快推动国有经济布局优化和结构调整，不仅可以提高国有资源配置效率，还可以推动国民经济结构转型升级，促进国有经济和民营经济协调发展，对于构建新发展格局和建设现代化产业体系、培育和发展新质生产力、实现经济高质量发展具有至关重要的作用。
一 国有经济布局优化和结构调整的历史脉络
国有经济布局优化和结构调整的早期探索（1978—1997年）
这一阶段，虽然国有经济布局优化和结构调整的概念和具体改革措施没有在国家层面正式提出，但是前提已经形成、条件已经具备。具体而言，经过近二十年的改革开放，国民经济层面形成了产业链下游民营经济茁壮成长、产业链上游国有经济发展相对良好的产业分工格局，国有经济和民营经济在社会主义市场经济条件下各自的比较优势初步形成。但国有企业战线过长、数量过多、过于分散而且不断亏损的态势必须加以改变。这就为下一阶段以“抓大放小”和战略重组为特征的国有企业改革与国有经济布局优化和结构调整提供了现实基础。20世纪90年代开始，着眼于搞活整个国有经济、着眼于整个国有经济结构优化和推进国有企业改革逐渐成为共识。
国有经济布局优化和结构调整的深入发展（1997—2013年）
1997年，党的十五大将“以公有制为主体，多种所有制经济共同发展”作为社会主义初级阶段的基本经济制度正式确定下来。党的十五大报告还指出：“要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，对国有企业实施战略性改组。”通过国有经济布局优化和结构调整，我国产业链上游大型国有企业充分发挥规模优势，竞争力、影响力不断提升，改制为股份制或私有化的小型国有企业迅速扭亏为盈，企业活力提升，受此影响，国民经济逐渐走出低谷，走上新台阶。“抓大放小”改革以来，国有经济比重持续降低，但国有经济的总量持续增长，盈利能力也大幅提高，国有经济和民营经济都获得了长足发展。在这样的改革实践背景下，国有经济的主体地位以及国有经济的控制力如何体现又成为新的问题。
新时代国有经济布局优化和结构调整的进一步落实（2013年至今）
第一，以“管资本为主”的国资监管体制改革为国有资本布局提供重要支撑。2003年国务院国资委成立，使国有资产管理统一“出口”，改变了过去“九龙治水”、普遍“内部人控制”的现象，企业经营性国有资产得到相对规范的管理。依照政企分开、政资分开、所有权与经营权分离原则，国家授权国资委代表政府履行出资人职责，通过组建国有资本投资运营公司等方式，行使国有股东职责，履行国有资产监管职能，不再行使社会公共管理职能，不再干预企业依法行使自主经营权。
第二，供给侧结构性改革是新时代国有经济布局优化和结构调整的又一重要措施。供给侧结构性改革从新时代中国社会的主要矛盾变化出发，以新发展阶段需求与供给之间的产业错配为现实依据，在深刻认识到我国经济发展中产业发展不均衡、中低端产能过剩、高端产能不足的结构性矛盾基础上，提出“三去一降一补”的改革措施，通过政府法规和行政措施对经济结构特别是对国有经济的产业结构进行重大调整。供给侧结构性改革为国有经济布局优化和结构调整提供了重要的现实依据和具体路径。
第三，混合所有制改革为更好发挥国有经济引领作用提供了具体实现路径。新一轮混合所有制改革有两个主要特征：一是对垄断行业中的国有企业进行混改，并积极吸引民营企业参与到国有企业现代企业制度建设和公司治理中来；二是国有资本积极入股新兴科技领域的民营企业，实现国有资本功能放大作用。入股民营企业是国有企业经营体制改革的重要措施，能够使国有资本从不具有竞争优势的非主业领域退出，转而将资本投入战略性新兴产业，实现国有资本布局结构的优化调整和民营科技企业的发展壮大。
二 新发展阶段国有经济布局优化和结构调整的理论逻辑
“三个集中”是更好发挥国有经济战略支撑作用的必然选择
我国改革开放四十余年迅速实现工业化和城镇化的进程，与国有经济在关系国家经济命脉的重要行业与关键领域发挥的“压舱石”作用密不可分。一方面，国有经济在上游能源产业和装备制造产业中占主体地位，在保障我国产业链和产业体系稳定安全的同时，充分激发民营经济活力，带动我国经济的快速发展；另一方面，国有企业在关键领域的技术创新，在保障我国国家安全的同时，也为我国突破国外技术封锁，逐渐走向科技前沿作出了巨大的贡献。
“三个集中”是国有经济“人民性”的重要体现
新发展阶段国有经济布局优化和结构调整定位在“三个集中”，体现了共产党执政为民和国有经济的“人民性”特征。我国现代化坚持以人民为中心的发展思想，不断解决地区差距、城乡差距、收入差距，促进社会公平正义，逐步实现全体人民共同富裕，坚决防止两极分化。在收入层面，提高低收入群体的收入水平；在社会保障层面，保障教育、医疗、住房等民生方面的高质量供给。国有经济作为公有制的重要实现形式，是属于全体人民的宝贵财富，是保障共同富裕的重要力量，因此向关系国计民生的领域布局是国有经济布局优化和结构调整的应有之义，是国有经济“人民性”的重要体现。
“三个集中”是国有经济引领新质生产力发展的必然要求
前瞻性、战略性新兴产业作为资本密集、技术密集型产业，发展新兴产业需要非常高的资本和技术门槛。国有企业作为国家主要的资本集中区和原创技术策源地，发挥新兴产业战略引领作用是国有企业核心功能之一，也是国有企业作为国民经济重要支柱的应有之义。因此，推动国有资本向前瞻性战略性新兴产业集中，就是要通过国有经济布局优化和结构调整来发展新质生产力。
三 新发展阶段国有经济布局优化和结构调整的实践路径
随着我国的经济实力不断增强，经济结构越来越复杂，特别是推行混合所有制改革以来，国有经济与民营经济的所有权边界越来越模糊，市场化改革调整路径越来越受关注。此外，随着学术界对国有经济布局优化和结构调整方法路径研究的深入，一种有为政府和有效市场相结合、政府和市场“两只手”共同发挥主导作用的改革调整实践路径将越来越成为主流。
“自上而下”的政府主导改革调整路径
我国地方国有企业在钢铁、煤炭行业占据着重要份额，供给侧结构性改革对我国国有经济的产业结构调整提出了更高的要求。由于政府行政指令的强制性作用，供给侧结构性改革过程往往难以完全按照市场效率原则进行结构调整，很多盈利的企业在改革过程中也不得不进行结构调整，而有些原来已经在市场中亏损的企业，由于总体产能的降低和价格的提高，反而能够存活。可见，完全由政府主导的产业布局和结构调整模式往往难以达到既定目标，因此基于竞争中优胜劣汰的市场主导模式越来越受到学术界和政策制定者的青睐。但是，需要指出的是，现阶段国有企业与政府之间依然存在着难以完全割舍的联系，完全市场化原则其实难以淘汰效率低下的国有企业，很多国有企业僵而不倒的现象仍然普遍存在。因此，自上而下的政府主导模式仍旧是国有经济布局优化和结构调整的重要路径。
优胜劣汰的市场主导改革调整路径
对于优胜劣汰的市场竞争逻辑，学术界比较流行的观点是竞争中性原则，即国有企业与民营企业在市场中具有同等地位，按照优胜劣汰原则进行公平竞争。市场竞争虽然给国有企业经营带来较大压力，但对国有企业效率的提升却有明显助益。在消费需求的指引和民营企业的竞争压力下，通过国有企业优胜劣汰，国有经济布局和结构会顺其自然地实现优化和调整。但是国有经济在市场逻辑下的布局优化和结构调整需要一定条件：一是要打破软预算约束，对于经营困难的企业要坚决进行重组或执行破产清算；二是要为国有企业所在行业引进竞争者，如果国有企业处于行业垄断地位，那么竞争性原则就难以实现。
政府和市场都有效发挥作用的综合性改革调整路径
进入新时代，我国主要矛盾发生变化，这对国有经济布局和结构调整提出更高的要求，在实现自身高质量发展的同时，服务国民经济高质量发展、推进中国式现代化成为国有经济的重要使命和任务。整体性原则实践路径强调国有经济调整目标的综合性，既要坚持国有经济调整中的效率原则，又要保证国有经济功能作用的发挥；既坚持以顺应国家战略需求和保障国计民生为首要原则，也要发挥国有经济保值增值、做强做优做大国有企业的发展使命。同时，整体性原则实践路径也强调“有为政府”和“有效市场”的有机结合，充分发挥政府主导和市场主导各自优势，使国有经济布局优化和结构调整更加系统化和整体化。
四 结 语
在中国式现代化建设的征程上，国有经济布局优化和结构调整是国有经济实现做强做优做大的关键举措，是国有经济高质量发展的必由之路，是构建中国模式、体现中国制度优势的重要环节。
（作者：李政，辽宁大学经济学院院长、教授、博士生导师；刘涛，吉林大学经济学院博士研究生；张爽，吉林大学经济学院博士研究生，吉林财经大学马克思主义学院讲师。来源：原标题为《国有经济布局优化和结构调整的历史脉络、理论逻辑与实践路径》，原载于《海派经济学》2025年第1期。文章内容仅代表作者观点，本文为全文摘编，转载请注明来源。）
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