大数据时代政府如何“把数据作为资产进行管理”

  

 

　　原题：大数据时代政府如何“把数据作为资产进行管理”

　　——美国政府数据开放路线图

 

上世纪60年代，《信息自由法案》（FOIA）为现代美国政府的公开与透明制定了行为准则。该法案允许任何人向政府要求特定信息的开放，而政府部门则必须进行回应并在信息非涉密的情况下进行公布。然而FOIA仍无法保证政府将自有信息与民众实现完全、高效的共享。有两个原因：其一，政府对数据开放要求被动回应的效率十分低下；其二，很多情况下民众并不了解政府拥有哪些信息，因此无法作出要求。

 

针对这一现状，奥巴马政府自2009年以来开始大力推进政府的公开化与透明化建设，而本轮公开透明化建设的特点是，在细节上密切结合这一轮信息革命的特点。奥巴马政府的数据开放行动以“默认化开放”为理念（开放为基准原则，不开放为例外），对数据的性质与数量做出了统一、明确的要求，而其核心成果则以统一的数据标准与通用的数据格式整合在了美国政府数据门户data.gov网站上。

 

　　近几年，大数据革命汹涌而起，美国政府对此保持了战略性关注和高度敏感性，“数据是未来的石油”，“将数据作为资产进行管理”集中体现了美国政府的“数据观”。在大数据时代，美国政府的数据开放行动获得了系统性、根本性的价值，对数字时代的国家竞争力将产生深远影响，值得总结和借鉴。

 

　　1．阶段一：形成框架

 

奥巴马任期之初即开始了政府数据开放行动，始于《透明与公开政府备忘录》。2009年1月29日，奥巴马在他首个白宫工作日，即签署了《透明与公开政府备忘录》，明确了政府公开工作中的三大原则，即透明、共享与协作。

 

2009年12月，美国总统执行办公室签署了《公开政府命令》，对各级政府部门下达了具体的开放命令，《公开政府命令》（详见附录）提出了具体政策措施，政府公开透明化行动形成保障。至此，奥巴马政府的首轮政府公开透明化行动形成了系统性框架。《命令》主要内容包括：

 

•将政府数据在互联网上发布。限时要求政府部门以常用格式在data.gov上开放数据，建立包含反馈机制及开放计划的data.gov部门级页面，对公众开放信息的要求限时处理；

 

•提高数据质量。要求各部门指定专人负责数据质量、客观性与内部控制，同时要求建立政府支出数据的质量规范，并定期进行数据质量报告；

 

•形成开放的政府文化，并将其制度化。要求各部门发布自身的数据开放计划，建立评估政府开放工作的指标，建立论坛以便利数据开放工作共享经验，建立竞赛、奖项等创新激励机制。

 

　　•为政府开放数据扫除政策障碍。回顾现有法律法规与政策条款，对于政府开放数据工作可能存在的法律障碍、政策障碍提供指导方法，或提议修改现有法律、政策。

 

　　2. 阶段二：深化

 

2009年随着data.gov（将在第三节详细介绍）的上线与《公开政府指导意见》出台，以数据门户网站为核心的数据公开政策框架已大体形成，公开数据工作亦取得了初步成果。此后，奥巴马政府陆续出台政策，继续深化政府数据开放工作，包括回顾与制定阶段性目标，与前沿互联网进展深度融合，提升开放数据工作的部门间合作，提升用户体验，完善反馈与奖励机制等。

 

2012年5月23日，美国政府首席信息官完成了《数字政府：建设21世纪平台为美国民众提供更好的服务》（具体措施见附录）并由总统发布并授命执行。文件以现有开放数据政策为基础，更系统、更具体的为政府部门制定了12个月的政府开放工作路线图，主要包括政府数据系统的更新与API（数据接口）的应用推广，推动政府数据开放中的创新共享、技术共享，提升政府数字服务能力与用户体验，以及保证数据的隐私及安全。

 

2013年5月9日，奥巴马签署《执行令——将信息开放与可机读作为默认政府工作》，定义了部分开放数据的阶段性任务。《执行令》在以往数据公开政策的基础上，进一步强调政府部门应将数据作为资产进行管理，同时对一些较为具体的工作进行安排：

 

•指定相关部门发布数据开放工具包及指南，帮助各政府部门更有效地实施数据开放战略；

 

•指定相关部门起草实施计划，以便将开放数据政策与政府购置、拨款政策进行融合；

 

•指定相关部门确定跨机构的开放数据优先次序，并要求各级政府根据该优先级进一步实施开放数据战略。

 

2014年5月9日，《美国开放数据行动计划》发布（见附录）。《行动计划》发布时，开放政府数据的政策框架已经较为系统，data.gov开放行动也趋于成熟，《行动计划》主要对现有框架进行总结，并做出一些改进与完善的措施，具体包括：

 

•以可搜寻、可机读、可利用的方式发布数据：对已开放数据定期进行可用性测试，对各政府部门进行经常性的数据可用性培训与API[1]培训；

 

•与公众、社会组织进行互动以确定数据公开的优先级；

 

•支持创新，通过反馈提升公开数据工作质量：维持线上的全民反馈机制，提供共享服务及工具，邀请用户及相关人士按数据板块召开反馈研讨会，设立挑战和奖项以鼓励政府数据的各种应用创新；

 

　　•持续完善并发布高优先级的数据集：《计划》公布了多个联邦部门正在进行的数据项目，这些部门包括国家海洋和大气管理局、人口普查局、国家航空航天局、内务部、劳工部、国内税务局、卫生和人类服务部、退伍军人部、国防部、医疗保险和医疗补助中心及能源局。

 

　　3.Data.gov——美国政府数据开放门户网站

 

2009年5月，奥巴马指定美国首席信息官建立美国政府的数据门户网站data.gov完成并正式上线。作为国家数据门户网站，Data.gov致力于整合来源于各级政府部门、广义公共部门、自愿参与的企业以及其它国家政府的所有开放数据，并通过按政府部门、按主题分类索引，统一元数据格式及元数据地图，以CSV、pdf、xml 等通用、方便的数据格式发布，使公众能够对政府数据资源进行高效的开发利用。同时，data.gov也建立了民众向各政府部门的反馈机制，以及data.gov向政府反馈的机制，反馈机制一方面对政府数据的开放工作提供了沟通渠道，另一方面也倒逼政府进一步挖掘自身资源，实现更全面的开放。

 

“一站式”数据门户网站大大方便了公众对政府数据资源的获取与利用。虽然美国政府在本世纪初就推出了一系列数字政府、电子政务改革措施，并积极倡导政府部门在互联网上公开信息，但在data.gov网站问世前，美国有超过2万个政府网站，许多信息支离破碎，且使用的格式各异，用户搜寻信息并进行统一处理的难度很高。而data.gov则整合了所有的政府公开数据，将之以统一的数据标准与数据格式进行发布，并为开发者提供API接口。大大提升了公众对政府数据的使用效率。

 

举例而言，福布斯杂志网站使用data.gov中的人口流动数据开发了美国人口迁移可视化工具。在该应用中，企业能方便查询到任意两个地点人口迁入和迁出的情况，为企业提供决策参考。

 

　　目前，data.gov包含了来自于90个联邦机构的200个发布主体（见附录），176个组织主页，提供了129950个数据集。

 

　　4. 设立多个网站协同推动政府公开与透明化建设

 

除数据门户网站外，美国联邦政府还通过一系列不同职能的网站丰富完善政府公开与透明化建设，包括：

 

政府支出披露网站usaspending.gov：建立于2007年12月，主要职能是公开政府支出。美国2006年通过的《联邦资金问责和透明法案》（The Federal Funding Accountability and Transparency Act）要求预算管理办公室（OMB）建立网站为公众披露联邦资金的支出信息；

 

•追踪经济刺激政策信息网站recovery.gov：建立于2009年2月，用于公开2009年以来美国经济刺激计划资金使用情况数据；

 

•IT项目监督网站itdashboard.gov：建立于2009年6月，公布美国政府投资的IT项目细节信息；

 

•政府表现performance.gov：该网站旨在向公众提供美国政府在减少浪费、精简政府组织、提升政府效率方面的目标及工作现状信息；

 

•政府奖项网站challenge.gov：建立于2010年9月，美国政府通过该网站设立各类创新竞赛与奖励，以推动私人部门对政府难题的创新性解决；

 

　　•民意征集网站We The People：由白宫设立，通过征集公众签名的方式洞察及反馈社会问题。民众可在该网站上发起就某问题的签名活动，当该问题征集到某一数量的电子签名后，白宫将指定政策专家对该问题进行研究调查并对民众做出反馈。

 

　　（作者是第一财经研究院研究员；来源: 全球宏观与市场）