爱尔兰国有企业私有化改革的经验教训

爱尔兰国有企业私有化改革的经验教训

——在“国有企业深化改革与规范治理国际学术研讨会”上的演讲

特伦斯·麦克唐纳 张智远译

特伦斯·麦克唐纳（1952－），爱尔兰国立高威大学经济学教授，21世纪世界政治经济学杰出成就奖获得者，主要研究领域包括：全球化、美国与爱尔兰经济史、政治经济学、经济思想史以及工人及其政党的经济学教育问题。著有《当代资本主义及其经济危机——21世纪积累的社会结构理论》《爱尔兰是殖民地么？19世纪爱尔兰经济、政治、意识形态和文化》《关注你自己的权力：工人运动的权利教育》等作品，公开发表了《经济学家与告密者》《戈登的积聚经济学理论：Stadial理论的最高阶段》等学术文章。

首先，我非常感谢会议的主办方能够邀请我来参加这次关于国有企业改革发展的国际会议。事实上我是出生于美国，爱尔兰算是我的第二故乡，因为我已经在那里生活了24年。我今天演讲的主题主要是针对爱尔兰的国有企业在发展过程中的经验教训，尤其是这些经验教训对中国国有企业的未来发展和改革来讲是非常有帮助的。为什么有一些人士大力支持国有企业的私有化或者是部分的私有化改革呢？我的报告将从这个问题开始。

支持国有企业私有化的这些人，他们为什么认为国有企业是效率比较低的呢？归纳起来，主要是以下几个方面的原因：第一个是政府的干预，第二个是软约束支付方面的问题，第三个是缺乏有效的竞争。

与此息息相关的是在这个过程中，他们认为对于消费者来讲也是有好处的。这些好处主要体现在以下两个方面：一个是物价会降低，另一个是会提供一些更好的服务。

他们认为在私有化的过程中，可以从以下几个方面来改变国有企业的经营方式：第一个就是能够改变国有企业的结构，第二个就是改变国有企业的管理目标，第三个就是同时还能够提高国有企业的监管机制、信息系统、激励机制等几个层面。

我们先从爱尔兰的国有企业私有化的过程来看一下其是如何具体操作的，以及爱尔兰国有企业私有化的过程中产生的问题是如何跟当下中国的国有企业的改革有关的。爱尔兰国有企业在私有化的过程中，可能有不同的目标，不同的选择。其中之一就是要提高国有企业的业绩表现，由此产生的结果之一就是静态的收益效率。尤其是大家要注意在并购之前，即私有化的前期过程中所产生的后果，这是非常重要的。爱尔兰在这个过程之中，没有达到一个可持续提高的效果，也没有给顾客以及消费者带来一些额外的收益。下面我们就用一些具体实例来展示一下爱尔兰国有企业的私有化改革。

首先是爱尔兰的人寿保险公司的私有化改革案例。在该公司私有化的前期，大概在5年左右的时间段中，该公司在新的业务领域当中有10％的增长率，就业增长率增加了6％，在销售效率这部分的提高超过了4％，收入增加了10％。然而，该公司在私有化之后，整个提高的过程也就止步不前了，收入明显下降，效益非常低下。

爱尔兰还有很多国家控股的银行，其中比如说政府部长级所掌控的银行，它们也受到了许多争议。从爱尔兰银行业的实例来看，当时没有战略性、政策性的理由能够说明政府应该继续对于公有企业的干预。在经济危机之后，这些案例今天再回头看起来可能有点讽刺的意味，或者甚至令人难以置信。在经济危机过去之后，爱尔兰政府被迫又重新把这些企业收归国有，以期避免其业绩继续下滑。

但是这些企业在私有化之前的业绩表现，恰恰正好跟私有化之后的结果形成了非常明显的对比，私有化之前整个企业的业绩提高得非常快，私有化之后的运营业绩就不值得我们参考了。很多私有化后的银行最后都被其他的银行吸收进去了。

另 一个例子是爱尔兰的糖业公司的私有化改革。该公司主要从事食品方面的经营，公司的名字在私有化之后改成了绿色核心集团。在公司私有化之前，该公司经历了一段比较长期的合理化发展阶段。私有化之后，该公司的雇佣劳动力缩减了一半，利润等各个方面都在不断下滑。在私有化之前，公司已经逐渐地转向了具有一定的盈利能力。自从1980年之后该公司就进入了一段持续的增长阶段。在私有化之后，以上所有的这些指标都向相反的方向发展了。销售的业绩也迅速下滑，盈利的能力也迅速下滑，之后就是资本的回报率在2000年之后出现了净流失或者净损失。

爱尔兰的私有化过程中出现的一些案例，总结如下：1991年，爱尔兰的糖业公司转变成绿色核心公司，还有爱尔兰的人寿保险公司私有化了。1999年的时候，爱尔兰电信公司私有化了。2001年，又有了三个案例，即三个银行的私有化改革出现了，其中ICC相当于中国工商银行，ACC相当于中国农业银行，还有信托发展银行。我想用接下来的时间详细讨论一下爱尔兰电信公司的私有化改革过程。

我之所以花很多的时间在这个案例上，因为这个公司是目前爱尔兰所有国有企业私有化当中最大、最典型的一个案例。该案例对于其他国家涉及公共基础设施等部门的私有化会有许多的经验和教训可以借鉴和吸取。1983年之前，电信公司是由该国的行政服务部门来监控和管理的。1984年之后，该公司就企业化了，变成了一个商业化的国有公司，当时大部分股份被能源部所持有。1996年，该公司通过把一些股份出售给战略合作伙伴的方式，想进行私有化的改革。其实其最开始的目的不是想完全的私有化。其中20％的股份卖给了卡木资源（音）公司，该公司是欧洲的一家能源公司。反过来卡木资源这个公司，在按照原有协议持有了20％的股份之后，又在市场上自己收购了35％的股权。那么两年之后，即1998年，该公司完全私有化的消息正式被公布出来了。紧接着，一年之后通过公开上市募集股本的方式，该公司完全地私有化了。

这里我们需要了解该公司在私有化之前的一些运营表现，还有私有化之后的表现，以便把这两个阶段做一个鲜明的对比。在私有化之前，即在国家控股的阶段，通过一些合理化方式的发展，比如说精简员工大概五分之一，提高了效率，同时其当年的年资本回报率增长了6％左右，销售额增长率也超过了之前的10％还多。这些业绩的取得，都是出现在私有化改革之前的。在私有化改革之后，这个情景就截然不同了。2012年5月份，私有化的电信公司最后破产了。之后该公司连续换了五个所有者。其中有两个私人的募集资金曾经做过它的所有者。之后我们会进一步探讨这个问题。

另外，比如在这种前提条件下，不可持续的债务使得该公司的经济状况每况愈下，变得越来越拮据，而且也破坏了该公司的金融业绩，使得该公司投资的领域和范围变得越来越狭窄，进而破坏了该国以出口为导向的经济发展模式。在该公司私有化之后的两年之中，即1999年－2001年，该公司的盈利能力迅速下降了。资本回报率也在下降，相反地运营成本却上涨了24％。在这种情况下，该公司开始进行战略性的转变，这个转变包括从原来在国际上拓展一些国际业务，转变到开始从一部分国际的或者是多媒体业务领域中撤出来了。之后该公司把一些相关领域的业务全部卖掉了，比如说把移动运营的部分卖给了别的公司，该笔交易仅仅获得了其当时市场价值的70％左右。

2001年开始的时候，又有两家私人的股份募集公司开始对这个公司进行收购，私有的股份公司通过20％的股权，80%的债务方式对该公司进行并购。几种情况下导致了该公司的净债务由1亿2400万爱尔兰元迅速扩大到了17亿9400万。额外增加了大概是54.5亿爱尔兰元的新债务。2001年之后该公司又接连损失了大概是4亿4600万。后来迫不得已又把大概4亿多特殊股红分给了股东。在这个过程当中，该公司的资金支出能力开始迅速下降，比如说，2000年的时候大概是5亿6700万左右，2002年左右缩减到了2亿7100万，2004年开始由于又有了新的股东加入，该公司重新上市。

图1可以看到该公司的资金支出部分，从私有化之前的501位置，达到了702，私有化之后开始急剧下降，下降之后就再没有回升到最初原点的业绩。

2011年的时候，爱尔兰这个方面的业绩达到了最糟糕的地步。图2标注出来的就是爱尔兰这个时期在整个欧洲宽带业务联盟这个组织内部所处的位置，明显是低于平均的水平。从这张图可以看到欧洲的宽带服务业务和人口之间的关系，即深色。灰色代表的是爱尔兰，也就是说爱尔兰在这个方面远远落后于欧洲的发展水平。

2006年的时候，爱尔兰电信公司经历了另外一个私有企业收购的过程。这个案例是由澳大利亚巴高克和布朗公司来完成的，也就是说并购之后，该公司的债务从2006年的24.7亿迅速上升到了2007年的42.7亿。2010年的时候，该公司又被卖给了新加坡科技电信传媒公司，由此导致了巨大的损失。新加坡的这家公司，原来也是属于典型的国有企业。该公司在2010年之后，出现严重的损失，一是因为公司内部的问题，另一个是因为外部的投资非常奇缺。2012年该公司破产之后，就被股权人收购了。

总结一下，从爱尔兰电信公司私有化的过程来看，我们并不能证明在所有制和该公司的业绩表现之间存在某种确定的关系，尤其是在私有化之前5年当中，虽然爱尔兰的国有企业也出现了一些效率不高的情况。国有企业的这种低效率，通过改革之后，逐渐地会改善一些，但是这种境况还是应该在国有控股的情况之下才可能完成的。

另外，我们需要考虑一下在这个过程当中是否会对消费者有好处，消费者是否会有所得。也就是说对于消费者的好处这部分，仍然是人们当下讨论的一个热点问题。私有化之后，我们看到的是比较糟糕的宽带业务的渗透发展，而爱尔兰的宽带业务在整个欧洲当中是效率最低的。与低效率恰恰相反的是该公司在这个过程当中在整个欧洲的运营费用之中却是最高的。从爱尔兰的案例来看，这种效率完全不一定非得通过私有化达到。这个高效率的阶段基本是在私有化之前所取得的，就是在国有控股的阶段所产生的效率，等到私有化之后就完全丧失掉了。尤其典型的案例是爱尔兰的糖业公司。当然，电信公司的私有化改革也是其中之一了。

爱尔兰政府在私有化之前会对公司的整体价值进行一个评估。在爱尔兰电信公司私有化的过程当中，外国的竞争者也随之而来。爱尔兰刚刚完成对公司这个方面的研究或者调查，这种调查主要是在爱尔兰完成的。而针对宽带业务的调查，大概是在2016年完成。图3里面的黑色部分，可能会持续到2016年。在这个图黑色标注的所有区域中，最典型的是爱尔兰的首都都柏林，2016年之前的调查将围绕这一区域进行。到2016年之前，灰色的部分不会进行同样的调查。必须注意的是，这些地方大概占的比重应该是40％左右。而且这个部分中的大部分将来需要市场去解决。

根据以上所讲的灰色和黑蓝色的调研，爱尔兰政府在上周刚刚成立了名为“爱尔兰国家宽带计划”的公司。爱尔兰成立该公司的目的就是在这些领域提供宽带服务的公司不都是私有企业，而是要由政府或者公有部门提供一定比例的相关服务。这个服务过程中，有很多的应该是由政府的相关机构来参与提供的。通过对该案例的分析可以看出，爱尔兰国有企业私有化的教训告诉我们，在一些企业经营情况不好的时候，可能国有经营的方式能够为全国人民提供一些更好的宽带方面的服务。四、爱尔兰国有企业私有化的经验教训对中国的借鉴意义

关于爱尔兰国有企业私有化的过程，有许多可供其他国家国有企业改革和发展所借鉴的，尤其是对中国来说意义重大。我们可以来总结一下。

首先，对中国而言，在国有企业朝私有化方向走的时候，要非常小心谨慎。从爱尔兰最开始的案例我们可以看到一些国有企业很快从公有制转变成私有制，但是效果非常不理想。中国有句谚语：欲速则不达。

在这个过程当中，尤其重要的是对于那些非常重要的提供基础公共服务设施类型的国有企业，需要更加谨慎。如果看一下中国目前所存在的大型的国有企业名单就可以知道，中国现有的大型国有企业，基本都是在公共基础设施这个领域当中。可以讲在公共服务这一领域，可能永远会经常需要政府机构的一些资助或者帮助。之所以这么说是因为基础设施这个部分，并不是说只是为基础设施的持有者带来好处，而是能够为整个社会，为更多的人带来好处。这些经验，对于发展中国家来讲尤为珍贵。从历史上的公共服务和公共设施提供服务的发展来看，整个世界任何国家都有政府在公共基础设施方面提供服务的例子。政府提供基础设施方面的服务，至少可以通过两个途径来实施：一种是政府直接参与基础公共设施的管理，另外一种是政府可以用提供资助的方式来运行。中国最近几十年的发展，在提供基础设施服务方面做得还可以。同时中国很多方面正在进行市场化的改革，这也大大促进了该领域的完善和发展。

本质上来讲，中国大多数现存的国有企业都属于提供基础服务设施领域的。这就意味着这些企业的市场化或者私有化在某个点上应该停止了。问题是中国目前是否达到了应该开始私有化的转向阶段了呢？对这个点的把握要恰到好处，这是关键所在。

注释：A＝所有的工业企业（例如，至1997年之前的城镇及以上独立核算的工业企业，以及1998以来所有的国有企业加上具备一定规模的非国有工业企业），B＝国有工业企业（包括自1996年以来的国有工业企业），C＝大规模工业企业（由于数据统计范围的差异，2003年前后的数据是不具有可对比性的）。

从图4可以看到，中国经济在从1978年－2006年的发展过程中，中间1998年达到了低点，后来又开始反弹。那么1998年之后，中国的国有企业和民营企业的盈利能力相比较而言，就有差异了。在公有制的前提条件下，从爱尔兰私有化的一些表现来看，公有制体制内部还有许多可以提升的空间。中国的国有企业正在经历着同样的事情。