兰德最新报告：《美国怎么打政治战》

 

        【编者按】：2018年7月，著名智库兰德公司出台了这份题为《美国怎么打政治战》的报告，提出了一个重要观点：美国需要改变过于依赖“军事战争”的传统做法，因为它在阿富汗和伊拉克等地连续遭到失败，应该积极构建“政治战争能力”。报告还专门提到中俄两国在“政治战争”上的两大杰出能力。

兰德公司报告封面

自2001年以来，美国在历次战事中显示出惊人的战斗力，战术运用也很棒。然而，美国在政治上并不成功，尤其是未能塑造持久和有利的政治格局，以服务和保护美国的利益。

这说明啥？

美国在现代战争方面存在根本性缺陷。

美国强调现成的、传统的模型与工具，难以适应不断变化的对手，不利于向非常规手段发展。结果，美军在阿富汗和伊拉克两场战争，以及打击伊斯兰国、对抗索马里、也门、利比亚和其他地区的非常规力量时，总是陷入困境。

如何对付那些修正主义者、造反派和流氓国家？

只有常规手段是不行的，而美国没有做好准备，缺的恰恰是“非常规”手段。《美国国家安全战略报告》指出，这些国家采用政治、经济、网络和军事等混合手段，参与了“根本上的政治竞赛”。

现在，美国是时候该认真考虑下面这件事了——应对这些非传统威胁时，能够有效调动国家力量中的所有相关要素。政府各部门（全政府）应形成合力，而不是各自为战，这样才能扩大美国国防部的非常规战争能力。其中，中央情报局（CIA）、国务院（Dos）、国际开发署（USAID）以及其它职能部门，在这个“团队”中将扮演重要角色。这种“组合拳”既要能适用于战争，也要能适用于和平时期。至于谁在这个团队中当头儿，根据具体情况决定。

我们建议美国培养“政治作战能力”，不管有没有武装冲突，都能够“通过权力和谋略”，将国家权力的所有要素整合起来。“政治战争”这个词也许并不准确，但没有一个更好的、简单的术语来描述美国所需要的这种能力。

 

你可知道这几栋大楼是哪个牛逼单位的地盘

一是冷战式的政治战争，二是没有战争的情况下，动员国家权力的所有元素，以及克劳塞维茨的版本——即所有的军事战争实际上都是政治战争。不过，政治战争必须超越这些概念，因为它必须包括对快速技术逻辑发展的反应能力，这些发展导致了网络战争。

考虑到政治战争的“整体政府（全政府）”特性，构建这种能力需要得到总统和国会的支持，可能包括类似建立国家反恐中心（NCTC）的立法过程。我们认为，这一能力必须由国防部和国务院共同资助和支持，因为不管有没有武装冲突，都可能有必要采取行动。再强调一下，情报界和美国国际开发署（USAID）的支持和参与，对该能力取得成功至关重要。

除了提升政治战争能力本身，还有件事非常重要和必要——建立国家政治战争中心（NPWC）。该机构专门研究、理解和发展整体政府（全政府）的行动概念（政策、战略和战役行动），以应对非传统威胁。目前，还没有美国政府机构、非政府组织或学术机构，就敌对势力采取的非传统、非常规，政治、信息、外交和经济等全维度的威胁或行动进行聚焦和研究。

该中心的建立，将填补这一空白，通过发展必要的概念，有效应对这些威胁，并提供分析、指导和专业知识，以支持美国的政治战争。国防部和国务院将对该中心负责（鉴于该中心授权支持武装冲突的对抗），这两个机构都在其中担任永久的领导职务。

对美国政治作战能力的要求。

事实证明，美国应对修正主义、革命和流氓国家时，使用“非常规”手段的准备不足。还有敌人为破坏美国稳定对美国政府机构发动网络攻击，俄罗斯也对美国电网进行渗透，还有朝鲜核问题，应对这些情况，美国似乎也无能为力。

阿富汗、伊拉克和叙利亚的战争，已经造成数千美国人死伤，消耗了价值数万亿美元的资源，并进一步增加了已经迅速增长的美国国债，扰乱了美国国内的生活方式，迫使美国政府以安全的名义限制公民自由。

 

一个美国士兵举起M249睁大眼同要求得到人道主义援助的伊拉克难民对峙

美国阻止了另一场针对美国本土的大规模袭击，但未能击败基地组织，阻止其它组织（如伊斯兰国）的出现，这使美国及其盟友受到威胁。

美国应该发展21世纪的政治战争能力，中心任务是在当前国家所面临的广泛竞争中，继续保持攻势。发展这种政治作战能力的需求是迫切的，因为美国的对手已经开始进攻了。

美国的对手已经发展出在这一领域开展行动的专门能力，美国却不能及时反应和有效反制，结果经常显得措手不及。美国还是像过去那样，在对抗中严重依赖常规军事能力（摧毁敌人和地域占领），而对手则在民众中争夺影响力和合法性。

即便美国有能力在全球范围内抓获或击毙恐怖分子，并且在常规战争中占据主导地位，但政治战争能力不行，所以效果也不行。因此，美国的成功往往是暂时的短期的，而且仅限于与对手进行传统战争的案例。例如，美国把“领土控制”定义为成功的核心原则之后，就预言伊斯兰国在叙利亚崩溃（其实言之过早）。

美国的计划付诸实施后，往往不能在行动地区达成政治意愿，因为其概念和工具不适合实现这一目标。政策和战略层面的决策很关键，却常常在未能充分理解潜在而有害的长期影响的情况下做出决定。例如，解散伊拉克军队和复兴社会党，很可能是战略失误，阿富汗战争的常规化也许是未能成功阻止塔利班重新崛起的主要原因。美国的行动方案经常严重依赖常规军事力量，与美国的开发和外交专业人员协调不够。

频繁依赖传统优势来应对新的威胁，除了效率低下，还对美国军事力量的准备造成了负面影响。结果，美国可能无力应对真正的常规威胁，并导致其常规优势丧失，包括应对未来可能存在的威胁。美国的对手承认，美国在传统战争中具有主导地位并可以取得重大胜利，然而这些对手至少花了10年时间来调整其能力，通过“非常规”手段减损美国的影响力和利益。事实证明，美国的敌人正在得逞。

重要的是，美国也并不总是错误理解战争的政治层面。例如，美国在波斯尼亚、哥伦比亚、萨尔瓦多、科索沃和菲律宾，以及在与乌干达及其邻国的圣灵抵抗军的斗争或对抗中，就取得了成功。尽管每个案例及其背景有所不同，但都有几个核心的相似之处：

采用了非传统非常规的军事手段；

国家权力的不同元素之间建立了联系并且发挥了合力；

制定了反映环境复杂性的战略和目标。

至关重要的是，应该对这些案例加以研究，以懂得美国是如何以及为什么取得成功——在其他地方却不那么成功。

这些成功和失败表明，美国应该发展21世纪的政治战争能力。中心的任务，是在当前国家所面临的广泛竞争中保持攻势，通过研究这些斗争（过去和现在），然后协调所有国家力量的相关要素（军事力量、秘密行动、网络、外交和经济工具）。

发展这种政治作战能力相当迫切和必要，因为美国的对手已经开始进攻了。

中国通过“三战”——心理战、舆论战和法律战来协调国家权力和展示国家意志，在控制舆论和对抗宣传方面已经十分熟练，并且在利用国际法支持国家安全目标方面可能已经超过美国。

俄罗斯在国内事务方面也有丰富的公众舆论和宣传经验，其接管克里米亚的行动被称为“新一代战争”的典范，利用未被承认的军事单位（社会俱乐部和犯罪组织）与俄罗斯常规军事力量同步行动。

美国也从自己的失败中吸取了教训，认识到自己没有一个有效的“剧本”，用以反击基地组织和伊斯兰国、伊朗行动网络，以及朝鲜混合运用非常规和政治战争的手段。美国的政治战争方式不应该、也不能够模仿这些做法（对手的方法通常与美国的民主不符），但还得与其竞争。

2018年的美国国家安全战略清楚地表明，国家和非国家行为体的非常规手段（包括经济与信息工具，秘密军事行动），是美国面临的主要安全威胁之一。早在2016年，国会就承认了这一点，并要求国防部长制定一项战略，以对抗对手的非常规战争能力。

然而，到了2018年春季，国会的要求仍然没有得到回应。

对付修正主义、叛乱分子和流氓国家，美国有什么办法呢？

几乎完全依赖传统能力。

在美国与对手国家的竞争中，发挥主导作用的是国务院（Dos），通过传统的外交和制裁手段施压，国防部则提供武力，两个机构一个唱红脸一个唱白脸。此外，还有一个幕后英雄——情报机构，负责提供情报支持。

那么，美国应对非国家行为体的威胁时，又怎么办呢？

主角换成了国防部，并且主要使用常规能力，国务院（Dos）和情报部门负责“敲边鼓”。

值得注意的是，尽管美国拥有非常规战争能力，并且摆平了面临的一些威胁（离不开一些跨部门的支持），但国防部还没有就非常规作战能力建立起组织架构，更不用说领导这些行动。

政治战争的三大核心行动

我们预计，政治作战能力要发挥效用，需要强化和协调以下3种核心功能性行动：

非常规战争：国防部仍是主角，行动范围包括：“支持美国预定政策和军事目标，通过常规部队、非常规部队、团体和个人，参与国家和非国家行为体之间的非传统武装冲突的斗争”。换句话说，就是非常规战争、外国内部纷争、反叛乱、反恐和维稳行动。

远征外交（外交调遣）：由国务院（Dos）和美国国际开发署负责，外交官将在没有东道国政府或美国使馆基础设施支持的情况下工作，帮助当地政府执政、重建和发展经济。

秘密政治行动：这回轮到情报机构当主角了，行动范围包括：“制造经济混乱、扭曲政治进程或信息操纵”。同时，情报机构将继续为非武装冲突下的行动提供情报支持，但侧重点不同——主要是利用非致命手段影响平民和盟军。

 

兰德公司

近年来，美国在应对非传统威胁方面，建立了富有成效的国内跨部门合作关系，但还不够。大家心知肚明，要有效协调国家权力的不同要素，加强制定和执行计划的能力，仍有很长的路要走。

美国在巴基斯坦的经历就是很好的案例。

当时，美国大使馆得到中央情报局、国防部、国务院和美国国际开发署等机构的支持和帮助，在削弱巴联邦直辖部落地区（FATA）恐怖主义避护所方面取得重大进展，但却从未形成“华盛顿支持的，用于打击恐怖主义并关闭其庇护所的全面计划”。也就是说，我们走在正确的道路上，但只走了一半就停下来，半途而废。

还好，我们有国家反恐中心（NCTC），挺成功，并且克服了一些挑战（如协调工作常常受到本位主义的抵制），积累了宝贵经验。国家层面的协调工作，需要政府高层行政部门（如国家安全顾问）、国防部、国务院和其他潜在合作伙伴的支持，还需要国会的政治和资源援助。

 

美国国家反恐中心

培养政治战争能力是整体性的，已经上升到国家层面，需要总统和国会的政治支持，可以借鉴国家反恐中心（NCTC）的经验。情报机构与国家权力各个要素之间在进行协调时，仍存在阻力，国会两党支持对克服这些阻力至关重要。要提高国家层面的协调能力，必须获得国防部和国务院的共同支持。

如何建立国家政治战争中心（NPWC）

成立国家政治战争中心（NPWC），并形成政治战争能力，这至关重要。美国政府特别是军队，研究复杂威胁不是一天两天了，很有经验。传统的地区开发理论、外交战略和战争实践，对保卫国家仍然至关重要，但要击败对手，还差点儿意思。

美国打仗时，常常有多个职能部门参与，问题在于，没有一个组织机构致力于发展政治战争能力，更不用说协调一致形成合力。以冷战为例，美国曾运用过政治战争能力，当时的威胁和目前美国面临的威胁类似，只不过现在美国及其对手所用的工具（如网络）都不同而已。可惜，美国并未对冷战的成功经验进行系统研究，更没有将这个案例和经验纳入专业培训体系。因此，在21世纪，美国要进行政治战争，必须经历体验式学习（危险系数很大）或自我学习。

国家政治战争中心（NPWC）成立后，首先要和各权力部门的专业人士进行协商，定义美国政治战争能力的要求及其组成部分（如非常规战争、远征外交、秘密政治行动）。NPWC的目标，不是对每个组成机构提出具体要求（如情报界需要发展秘密政治行动能力），也不仅仅是让这些机构打下手，而是为培养政治战争能力提供智力支持和教育培训。

国家政治战争中心（NPWC）的目标是什么呢？

分短期和长期。短期目标是完善和细化美国政治战争能力要求，长期目标是通过提供分析和教育，循序渐进地增强政治战能力。

美国打政治战争，有三个互相关联的中心，它们分别负责三个领域——聚焦非常规战争的国防部中心，负责远征外交的国务院中心、在情报界设立的中心。国家政治战争中心（NPWC）的角色重要而特殊，是上述三个中心的同步节点（至少在初期是如此）。如果可行，政治战争三个组成部分的学习和培训任务也可进行拆分。例如，在国防部内，国防大学负责研究非常规战争，美国特种作战司令部则负责常规战争的训练。

 

政治战争核心任务

国家政治战争中心（NPWC）根据核心任务（详见上表）聚合成一个中心机构，将能力执行者、政策制定者、国会议员、战略家、学者、记者及竞选策划人等召集起来，定期开会讨论。面对不同的威胁，相关领域的工作组负责制定针对性的政策、战略和规划。此外，还可再划分出若干小组，举行双月和年度会议，并与更大范围的中心组成部门进行讨论。对政治战争的执行者进行教育培训也会持续不断，包括高级管理教育培训或流动教育团队。

国家政治战争中心（NPWC）究竟能不能成功（像反恐中心那样）？

这将取决于国会的支持力度。这种支持将确保NPWC拥有必要的权威，并获得国防部、国务院及整个美国政府的支持（如要求所有相关机构的研究人员参与）。

有人可能担心国家政治战争中心（NPWC）会很烧钱，其实不然。该中心需要大量的政治支持，但预计最初的财务要求并不高。NPWC既可以在现有智库的基础上组建，也可以参考美国和平研究所的模式，成立一个独立机构。

下一步计划

现在美国面临不少威胁，如何有效应对？

对此，各界（包括美国的政策制定者、战略家、政治领导人以及公众）仍感困惑。

解决之道，就是发展政治战争能力，协调国家权力的所有相关要素，有效抵制修正主义、叛乱分子和流氓政权。国家政治战争中心（NPWC）建立后，将在和平与战争的夹缝中，为美国提供一个研究和准备战争的聚点。这是一场美国必须打的战争，但美国却发现自己并无取胜把握。

美国既要与传统国家进行竞争，又得和非国家行为体展开竞赛，这都需要世界级的政治战争能力。提高这种能力，需要总统和国会的支持（如像当年立法成立“国家反恐中心”那样，也需要通过国会立法，成立“国家政治战争中心”）。

最后再次强调，美国如果想不断增强政治战争能力，国家政治战争中心（NPWC）必不可少，必将发挥至关重要的作用。同时，在该机构成立初期及可以预见的将来，战略分析和教育培训也必不可少。