刘振伟：制定农村集体经济组织法需重点研究的几个问题

刘振伟：制定农村集体经济组织法需重点研究的几个问题

2020-08-21

7月25日，2020中国三农发展大会在北京召开。全国人大农委副主任委员刘振伟围绕完善乡村组织振兴的法治保障、加强农村集体经济组织立法的主题作了发言。以下为会议现场实录。

今天我就“完善乡村组织振兴的法治保障”谈一点个人的看法。今年5月28日，十三届全国人大三次会议通过了《中华人民共和国民法典》，这是新中国第一部以法典命名的法律，是规范基本民事关系、保护平等民事主体合法权益的基本遵循，对推动国家治理体系和治理能力现代化、推动新时代改革开放和社会主义现代化以及乡村振兴都具有重大深远的意义。2017年，第十二届全国人大常委会第五次会议审议通过了《民法总则》，对法人制度做出进一步完善，把计划经济时期形成的四种法人类型调整为三种法人类型，也就是营利性法人、非营利性法人、特别法人，赋予了农村集体经济组织、村民委员会特别法人资格，明确了长期处于灰色地带的农民专业合作社的法人类型。过去我们搞了《农民专业合作社法》，赋予法人地位，但是是什么法人？是公司法人、是企业法人，还是合作社法人？是不明确的。注册的制度也是五花八门，所以这一次给它明确为特别法人。这样农村三类组织的治理结构以及发展趋向就有了上位法的基础。

组织振兴是乡村振兴的重要内容。当今农村各类组织中农村基层党组织有党章党规规范，农民专业合作社和村民委员会分别都有法律，有专门的《村民组织法》，有《农民专业合作社法》，农村集体经济组织的立法仍然是空白的，所以说制定农村集体经济组织法，作为农村集体经济组织法人治理的基本遵循，是乡村振兴组织建设一个十分重要的任务。制定农村集体经济组织法，我认为有这么几个问题需要认真地研究。

一，农村集体经济组织的基本特征。我国农村集体经济组织的基本特征是它的社区性、地域性、综合性。我国农村集体经济组织带有浓厚的历史印记，它的前身是人民公社时期的三级所有。农村改革后成为农村集体经济的组织载体，还保留着乡镇级、村级和组级三个层级，97%是在村和组级里。农村集体经济组织是以成员及其共同拥有的自然性资产为纽带，通过合作与联合，共同发展经济的一种经济组织形式。所以说它社区性、综合性、地域性的特征十分明显。土地资源、居住村落是地域性特征非常明显的，经济、社会、文化等多种职能交错，是综合性特征特别明显。

二，农村集体经济组织的财产制度。我国农村集体经济组织实行集体所有权与成员股权相结合的财产权制度。农村集体经济组织的基础是生产资料的集体所有制。《宪法》规定为劳动群众集体所有制。集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立运行经济活动的自主权。集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定进行管理的重大问题。《物权法》规定，农民集体所有的不动产和动产属于本集体经济组织所有成员所有。集体所有制的财产不能分割给成员个人，农民集体经济组织作为农民集体所有权的代表，行使对农村集体资产的经营管理权。集体经济组织成员作为集体所有权的主体享有对本集体经济组织资产的收益分配权。集体经济组织成员是所有权的主体，集体经济组织是所有权的行使主体，所以这两个还是有区别的，一个是所有权的主体，一个是这个组织是所有权的行使主体。农村集体产权制度改革完成后，农村集体经济组织实行集体所有权与成员股权相结合的财产分配制度。这一点和一般的公司是不一样的。这种产权制度是农村集体经济组织与公司制企业在法人治理上的重大区别。农村集体经济组织法人治理结构中，集体所有权、法人财产权、社员股权这三种权的配置以及它的相互关系是一个核心的问题。成员对集体资产股份占有收益、有偿退出、以及抵押、担保、继承等权利的实现，对农村集体经济组织的发展走向都会产生直接的影响。

三，农村集体经济组织成员资格的封闭性。农村集体经济组织成员的权力来源于成员资格，有资格才有权利，资格锁定权利。农村集体经济组织成员的资格确认由本集体经济组织依据法律法规，按照民主程序决定，不由外部力量决定。因为农村集体经济组织以共同拥有的资源性资产为纽带，成员资格对外是封闭的，当然依法取得成员资格的除外，比如水库移民、异地搬迁，还有城乡建设移民等等，就是遵循法律规定才能加入到另外一个集体经济组织里面来。成员集体所有权决定了成员享有平等的股权，成员资格的封闭性决定了股权权能受限。这就是说，集体经济组织成员的股权不能向集体经济组织外流转，股权流转要考虑成员的资格因素。农村集体组织的成员，股权不能由内部少数人控制，也不能被外部资本侵占。当然集体经济组织成员资格的分配性并不排斥外来投资，外来投资形成的资产与其收益，按照通行的产权制度规则处理就可以了。

四，农村集体经济的分配制度。农村集体经济组织实行收益按股分配与福利共享相结合的分配机制。农村集体经济组织的自然性资产，成员通过承包经营或者流转获得收益。经营性资产收益，成员按股份量化获得，公益性资产收益，实行福利性的分配，由成员共享。农村集体经济组织与公司制企业在收益分配上的最大区别是，一个是资本是绝对的依据，一个是考虑了社会保障的功能。

五，农村集体经济组织的职能作用。农村集体经济组织的经济职能、社会保障职能和公共的职能是交织的，这区别于其他经济组织的显著特点。农村集体发展不平衡，在一个较长时期村社合一。在经济发达地区，村社分离将是主要的形式，村社合一是经济不发达地区的主要形式。无论哪种形式，农村集体经济组织承担的社会保障和公共服务职能不会剥离，至少不会完全剥离。在有些地方，村委会、村集体经济组织、村办企业是分离的。就像我去的北京市海淀区，它的一些农村地区，已经完全分离了。村委会实行自治，村集体经济组织提供社会保障和公共服务。社办企业、村办企业提供财力支持。农村集体经济组织的上述三项职能是农村社会稳定的基石。因为农村没有完全纳入全国统一的社保体系当中去，组织的存在是它保障的一个基石。

鉴于农村集体经济组织的这几个特征，在立法时还要统筹考虑这么几个问题。

第一，集体所有制的实现形式和运营机制。过去我们有农村集体经济发展停滞不前的教训，改革开放后，也有过乡镇企业改制、集体资产流失的教训。要坚持把宪法规定的农村集体经济所有制作为主线，把民法总则规定的作为基本遵循。积极探索农村集体所有制的实现形式和适应市场经济的运行机制。要实现发展壮大集体经济和农民共同富裕的目标，农村集体产权改革实际上解决的是收益分配的依据问题，实质是要解决其运行机制的问题。不要说股份量化了就行了，股份量化了则是提供了一个分配的依据，我们年终按什么分配收益，但根本的问题是要解决它的运行机制问题。

第二，农村集体经济组织的财产管理问题。核心还是要实行民主管理，防止农村集体经济沦为村干部经济。

第三，农村产权流转交易问题。要规范农村土地承包权、林权、自荒地使用权，还有知识产权，经营性资产出租等流转交易，健全流转规则，加强管理服务。

第四，农村集体经济组织不适用破产制度。这个是在这次立法的时候特别强调的一个问题。当时有一种意见，特别是法学界的意见，说你不能作为一个法人，为什么不能作为法人？说公司法人、企业法人实行破产制度，你是集体经济组织，实行破产制度对你适用吗？当时在农口的意见强调那就作为特别法人就可以不适用破产制度。这是在下一步立法的时候要注意的。

第五，农村集体经济组织的优惠政策。农业的弱势性和农民的弱势地位，决定了单纯依靠市场机制难以解决农村集体经济发展壮大的问题。不能因为设定了特别法人，就把农村集体经济组织完全推向市场。仍要在财政、税收、金融、乡村产业融合发展用地等方面给予扶持。如果公共财政的公共服务不能完全覆盖到位，农村集体经济组织享受优惠政策就是合情合理的，要么国家全包起来，现阶段我们包不起来，一部分社会保障职能要靠集体经济组织来提供，那就要给它配套相应的优惠政策。

第六，农村集体经济组织的理论研究。现在这方面的研究还是比较少的，要立法就要有理论指导。国外对这个没有先例，我们有先例，像民法、刑法，国外都有先例，可以比照比照，结合我们的实际改造改造，这个国外就没有，所以理论创新很重要。现在这方面的研究有一些成果，但是总体感觉还是成果比较少，研究的人员也比较少，创新也不多。希望通过三农发展大会提供一个桥梁纽带，吸引更多的高水平专家参与到这个领域研究中来，共同努力，把我们这个法起草好。现在已经列入规划了，农业农村部也在紧锣密鼓地做一些前期的准备工作。

（来源：昆仑策网，转编自“乡村振兴要参”）

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