【导 读】深度贫困地区要实现由稳固脱贫向全面小康的平稳转换，需要构建兼顾精准性与整体性的利益均衡机制，更加注重产业发展的稳定性和有效性，更大力度推进农村综合改革，在全面推进并完成集体产权制度改革的基础上，创新性地发展农村集体经济。
精准脱贫是决胜全面建成小康社会的三大攻坚战之一，是农村全面建成小康社会的关键任务和硬任务。随着脱贫攻坚战的深入推进，剩余贫困人口减贫难度持续加大，深度贫困地区面临着脱贫难度大、脱贫成效持续巩固难等挑战性问题。深度贫困地区既是全面建成小康社会的重点区域和关键所在，更是农村全面建成小康社会的“重中之中”“坚中之坚”和“难中之难”。
（一）在区域上，存在城乡与农村内部区域的“双重”差距
一方面，城乡差距依然明显存在。尽管经过多年努力，城乡发展反差已大幅缩小，但受城镇化和工业化进程中的一些政策偏差影响，农村在公共服务、基础设施、社会保障、居民收入、产业发展等多个方面明显落后于城市，一些区域乡村全面衰退的现象还十分严重。
另一方面，农村发展水平出现内部分化。受制于自然、历史、人文、区位等因素，革命老区、少数民族地区、边疆地区及农村贫困地区的发展水平已明显滞后于经济发达地区，其中，尤以深度贫困地区经济社会发展严重滞后的矛盾最为尖锐。
（二）在领域上，农村社会建设和生态建设滞后于经济建设一方面，农村产业发展、基础设施、公共服务在原有基础上实现了重大突破，农民收入同步实现了较大幅度增长。另一方面，农村社会建设和生态建设相对滞后。许多农村地区由于老龄化、妇孺化与空心化相互交织，造成农村普遍的家庭撕裂、社区邻里互助传统削弱、优秀乡村文明衰减，农村社会结构稳定性遭受冲击，社会治理面临巨大挑战，社会建设成为农村全面建成小康社会的一大短板。与此同时，由于农业废弃物污染、生产投入品污染、生活污染以及城市转移性污染等多重叠加和生态环境保护力度的不足，我国农村生态环境治理矛盾日益突出。我国脱贫攻坚已取得决定性进展，到2018年底，全国农村贫困人口减少到1660万人，全国贫困发生率也降至1.7%，创造了人类减贫史上的“中国奇迹”。但也应看到，由于剩余贫困人口集中于最特殊的区域和最特殊的群体，同时，根植于农村贫困地区的自身潜力和贫困人口的内生动力基础之上的脱贫攻坚长效机制尚未形成，已有脱贫人口仍然潜藏着再次返贫的隐忧，大量临界贫困户也极易因病因灾而落入新的贫困陷阱。从农村建成全面小康社会的要求看，贫困人口虽然数量大量减少，但剩余贫困人口普遍贫困深度深，脱贫难度大，是如期实现农村全面小康社会建设目标的最大瓶颈。因此，基于上述判断，发展水平最为滞后、贫困人口最为集中的深度贫困地区，应当是当前农村全面建成小康社会的必须高度重视和重点突破的关键所在。
与一般贫困地区相比，深度贫困地区具有自然条件差、区位偏远、资源分散等共性特征，这些特征使其发展面临极大挑战。一是自然地理条件对深度贫困地区市场机会和发展方式的“双向抑制”。由于地理位置偏远，深度贫困地区大多缺少融入市场体系的发展机会，很难通过参与市场分工发挥比较优势，进而高效配置本地资源、集聚外部要素。加之，脆弱的环境和自我发展能力的不足，导致其大多仅能选择以传统农业为主的粗放发展方式。二是人力资本投资回报低导致人口素质与贫困文化形成“双向强化”。深度贫困地区人力资本投资的成本更高、回报率更低，导致深度贫困地区家庭的人力资本投资总量低于其他地区。同时，深度贫困地区人力资本集聚能力很弱，导致人口总体文化素质不高，而较低的人口素质与恶劣的生存环境相结合，极易形成安贫轻迁和被动依赖的“贫困文化”。而在相对封闭的乡村社会中，贫困人口更易在“同群效应”作用下继续保持较低的人力资本投资水平。总体上，深度贫困地区构建以扶贫产业为基础的脱贫攻坚长效机制仍需突破。因客观条件限制和脱贫任务的行政压力传导，深度贫困地区产业发展短期化特征较为明显。一是产业选择单纯追求“短、平、快”项目，忽视深度贫困地区大多是生态脆弱区的现实约束，产业推进中只看经济效益而不顾生态保护，对贫困地区的绿色可持续发展构成挑战。二是重行政手段而轻市场机制。以政府行政主导的扶贫模式可以在短时间内调动大量资源，并迅速取得成效，但是由于非市场化推动，缺乏市场主体的经济性参与，导致不少产业项目水土不服，后期运营难以为继。三是重生产环节轻全产业链打造。产业扶贫侧重于简单扩大种养规模，忽视产业长期发展所需的加工处理、渠道销售、冷链物流、品牌建设等环节，极易导致产销脱节，加剧产业发展的市场风险。四是扶贫产业发展缺乏区域协作，缺乏跨区域合作的意识、平台及机制，导致扶贫产业不能错位发展，同构化现象十分突出。深度贫困地区的脱贫攻坚从政策实施方式看还存在着以下几方面的不足。一是贫困户与临界贫困户之间政策严重失衡。贫困户在增收、住房、医疗等方面均能获得较高保障，一些地方甚至出现超水平扶贫资源供给情况，而数量庞大的临界贫困户则处于政策“真空”地带，家庭经济状况相近但得到的政策支持反差巨大，由此产生临界贫困户强烈的不平衡和抱怨心理。深度贫困地区基本表现为区域性整体贫困，因而这一矛盾更加尖锐。二是部分地区贫困村与非贫困村之间矛盾显现。许多地区将大部分财政资源都投向贫困村，而非贫困村能够获得的政策支持较少，不管是产业发展还是基础设施建设，许多非贫困村已明显落后于贫困村。这种因为外部行政性扶持政策带来的发展落差，使非贫困村的工作推动难度加大，不满情绪也普遍滋长。三是重物质帮扶轻能力提升。由于目标紧迫、任务繁重，较为普遍地出现了重物质帮扶、轻能力建设的倾向，不少部门将捐款捐物作为扶贫的主要方式，单纯以资金投入比重作为考核要求，不仅造成扶贫效果短期化的问题，还在一定程度上形成部分贫困户的“福利依赖”，主动脱贫的意识和内在动力不足。四是重生活条件改善轻生产设施提升。深度贫困地区山高坡陡，地块分散，建设小微型水利灌溉体系和安全便捷的田间道路等需求极为迫切。但脱贫验收主要集中于贫困户住房、供电、用水以及厨房、厕所、入户道路等生活条件改善方面，对实现长效化稳定脱贫更为关键的生产条件改善的关注相对不足，这方面政策供需失衡较为突出。五是重硬件设施建设轻制度机制创新。深度贫困地区的脱贫攻坚侧重于水、电、路、住房等硬件设施建设，比较而言，农村土地制度、农业经营方式、农村集体产权制度等各项改革相对迟缓，造成许多极具发展潜能的自然资源依然处于“沉睡”状态，难以通过资源重构和资本化过程实现有效激活。 农村集体经济组织在优化资源配置、改善乡村治理、引领农民共同富裕等方面能够发挥不可替代的重要作用。在脱贫攻坚中，由于贫困村退出标准的规定指标硬约束，深度贫困地区集体经济取得了一定程度的发展，但仍然存在以下主要问题：一是制度建设相对滞后。农村集体产权制度总体尚处于改革试点阶段，深度贫困地区的覆盖面相对更小，其集体经济组织的产权结构、治理机制和管理制度不健全的现象十分普遍，基本处于“有实际发展而无规范制度”的窘境。二是发展困境仍未突破。深度贫困地区集体经济发展“无带头人、无区位、无门路、无资金”问题十分突出，导致集体经济薄弱村还大面积存在。集体经济发展滞后造成带动农民增收能力严重不足，村级公共产品供给困难，而且还使农村缺乏对接城市要素和整合农村资源的基本载体，构成推进城乡融合的实际障碍。因此，在深度贫困地区提速集体经济发展，增强贫困人口的集体行动能力，应当是其全面建成小康社会亟待解决的一大问题。
在各项扶贫政策制定和实施过程中，应当充分考虑贫困户与非贫困户、贫困村与非贫困村之间的利益均衡。一是加强对临界贫困户的帮扶。应允许基层政府因地制宜地进行适度政策调整，让扶贫政策尽可能惠及更多的临界贫困户。二是适度扩大扶贫政策惠及范围。对整体性贫困问题突出的深度贫困地区增加普惠性政策，加大对教育、医疗、基础设施的投入，使贫困户和非贫困户均能够享受同等的公共服务。三是探索贫困村与非贫困村的协同发展路径。通过统一规划、合理布局，建立贫困村与周边非贫困村产业协同发展机制，围绕产业规划统筹安排基础设施建设、技术支持、金融支持等项目。产业持续稳定发展是深度贫困地区实现脱贫与奔康双重目标的关键所在，基于其现实基础，政策重点应当主要包括下述方面：一是有针对性地提升与小农户配套的生产性基础设施条件。受资源条件限制，小规模分散经营是深度贫困地区农户的基本生产方式，家庭经营收入是农户生计的主要来源。因此，要更加重视通过修建或完善生产便道、小型灌溉设施等可以直接提高产出水平的农业生产条件，重点解决深度贫困地区最突出和紧迫的短板制约因素，增强贫困农户家庭生计保障能力。二是加强适宜性技术支持。世代耕种经验的累积使深度贫困地区农户能够选择最适宜本地资源条件的生产品种和生产方式。但同时应看到，由于缺乏与外界的联系，这些地区的农户很难获取新品种和新技术，致使家庭经营效率的提升十分缓慢。因此，需要通过合理选择并输入适宜本地的新品种和新技术并与当地农民拥有的传统技艺有机结合，更有效率地对农民进行相应的技术培训，使适用农业技术的推广更加符合当地贫困农户的实际需求，从而更有效地提高资源利用效率，促进贫困农户脱贫增收。三是培育并发挥本土能人脱贫增收的带动作用。受现实条件限制，深度贫困地区要更加重视发挥村落熟人社会关系和互助传统，选择培育具有较强能力、较高威望且公正无私的村民充当脱贫奔康带头人，通过充分发挥本土乡村精英的带动示范作用，促进深度贫困地区更快实现脱贫并进一步实现全面小康。四是支持多元化农民合作组织发展。深度贫困地区农户具有互助传统和合作精神，但这种互助合作大多是农户间自发形成、依靠非正式制度维系的，基本表现为简单生产生活合作。因此，要充分发挥深度贫困地区的互助传统，支持多元化农民合作组织发展，帮助贫困农户提高合作水平，实现稳定脱贫和奔康的双重目标。在全面实施乡村振兴战略的新的背景下，农村改革不断深化，特别是在农村土地制度改革、农村集体产权制度改革、农村经营方式改革等重要方面，不仅取得了重大突破性进展和显著成效，而且创新了一系列可复制和可推广的改革经验，有效发挥了以改革促发展的能动性作用。但对于深度贫困地区而言，由于扶贫任务极为繁重，农村改革整体相对滞后。由于深度贫困地区必须在如期完成脱贫任务基础上同步实现小康社会建设目标的基本要求，因此，全面提速农村改革步伐，突破深层次体制机制障碍，更大限度地转换发展动能和释放改革红利，将是深度贫困地区农村全面小康社会建设面临的最为紧迫任务。一是强化农村土地制度改革。要在进一步推进农村承包地“三权分置”改革的基础上完善土地产权交易服务机制，同时深入推进农村宅基地管理制度改革和扩大集体经营性建设用地入市改革覆盖范围，有效激活深度贫困地区相对丰裕的农村土地资源，既提高土地资源配置和利用效率，又使之能够成为对接外部发展要素持续流入的资源载体，构建新的发展动能。二是强化农村集体产权制度改革。加快完成深度贫困地区农村集体的清产核资、成员界定、股份量化和成立集体经济组织，构建集体经济组织内部清晰的产权结构、健全的治理结构。同时积极探索集体产权赠与继承、扺押融资的纵深性改革，进一步完善集体产权的功能作用，为农村集体经济组织能够实现改革与发展的有效协同奠定基础。三是强化农村经营方式改革。在深度贫困地区，探索合理有效的方式将小农户纳入现代农业发展轨道是一项长期性的艰巨任务。一方面，要以支持小农发展提升为重点，积极探索入股、联营、托管等多种适度规模经营模式，不单纯追求土地连片集中和规模偏好。特别是扶贫资金的使用要适合区域内小农发展的实际情况和具体需求，要以农户为参与主体，重点用于提供小额生产性贷款和完善与产业发展配套的社会化服务。另一方面，对进入深度贫困地区带动产业发展的新型经营主体应给予更大的政策支持。鼓励新型经营主体以一对一、一对多的带动方式，实现产业发展与精准扶贫相结合。四是强化集成性和联动性改革。深度贫困地区不仅推进农村改革的成本更高，难度更大，而且单项改革因面临多重制约往往更难以达到预期目标。因此，深度贫困地区应发挥改革后发优势，借鉴已有经验，加强部门协作，集成和联动推进农村土地制度、农村集体产权制度、农业经营方式、农业支持政策和农业金融保险等关联改革，有效提高改革的协同性，提升综合性和系统性的改革绩效。针对深度贫困地区集体经济薄弱村和空壳村大量存在的现实，要在全面推进并完成集体产权制度改革的基础上，重点从四个方面探索创新发展路径，为实现脱贫奔康目标提供重要支撑。一是有效盘活农村资源。应深度挖掘深度贫困地区较为富集的生态资源、自然光热资源、水资源和历史人文资源等，构建乡村产业与集体经济发展的紧密衔接机制。要盘活农村承包地、“四荒地”、林地，发展特色农业和林下种养项目，充分利用闲置宅基地、农房和集体建设用地等用于新产业新业态发展。通过资源的充分利用和产业业态的多元化发展，不断拓宽集体经济经营性收入来源。二是积极发展服务创收。在深度贫困地区，产业规模的持续扩大和政府各类发展项目的不断增多，都会导致多样化服务性需求的快速增长，从而为集体经济发展拓展新的空间。因此。一方面，应大力支持集体经济组织发展生产性服务业，为农民和新型经营主体提供农资供应、技术指导、加工仓储、营销流通等服务。引导集体经济组织为进入乡村的外来投资主体提供矛盾协调、劳务用工、物业管理等配套性服务。另一方面，应鼓励集体经济组织承接政府公共服务项目，赋予集体经济组织直接承接小微型基础设施建设的资格，扩大农村小微型基础设施建设村民自建的范围和规模，拓展政府购买集体经济组织公共服务的范围。三是强化政策支持。深度贫困地区集体经济完全以自积累方式推进将是极其缓慢的，因此必须强化政策支持，给予有效的外力启动。应探索财政投入资金壮大集体经济新机制，通过为集体经济薄弱村注入资金，以市场化方式滚动做大集体经济。要支持集体经济组织入股企业、合作社、家庭农场等新型经营主体，通过构建合作共赢机制实现集体经济组织的稳定性发展。同时要加强政策整合力度。将深度贫困地区发展集体经济与产业发展、脱贫攻坚、农村基础设施和公共服务建设、生态环境改造等各类支持政策有机衔接，探索在完成专项政策目标的同时同步促进集体经济发展的路径和办法。四是探索跨区域合作。深度贫困地区集体经济发展还需要突破集体经济单村发展模式的局限，大胆探索多村联营的跨区域合作发展模式。应引导和支持多个村集体经济组织通过共同出资的方式联合成立多村合作集体经济组织，以农村股份合作社联合社或土地股份合作社联合社的组织形式实现对多村资源的有效整合，形成“弱弱抱团”或“强弱互补”的发展格局，突破单村发展的限制，拓展集体经济发展的资源空间，增强集体经济发展能力。
（作者系四川省社会科学院研究员；来源：昆仑策网，转自“乡村发现”，原载中国社会科学院城乡发展一体化智库《研究专报》2019年第17期）
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