卢周来｜“以美为师”：建立和完善国家创新体系的几个问题

卢周来，经济学博士、教授、博士生导师，现任职于国家创新研究院，是“百千万人才工程”国家级人选、享受国务院政府特殊津贴专家

最近中美科技博弈在行内有一个说法，美国人是从当年的“当量”时代的“核讹诈”，到现在的“比特”时代的“芯片”讹诈。在某种程度上，美国的讹诈取得了一定效果。《知识分子》杂志有一个评论，认为一个拥有上千亿产值、十几万就业人数的中兴公司几乎被美国“接管”，这相当于“中国二十一世纪圆明园，是中国科技界血泪史”。刚才李玲教授说美国的医疗制度是“最坏的制度”。我想说的是，美国的创新体系还是很强的。这是从结果导向来看，否则就不会对我们形成压倒性优势。那么，发达国家尤其是美国创新体系成功的经验是什么？就是必须建立和完善以政府为主导的国家创新体系。这有一系列的参考书，比如说尼尔森的《国家（地区）创新体系比较》，美国大西洋理事会(Atlantic Council)《保持美国的创新优势》报告、美国ITIF（信息技术与创新基金会）《理解美国的创新框架》报告以及白宫委员会的《美国的创新战略》报告等，以下内容就是引用自上述报告和著作。

一、政府的作用最不可替代

美国人自己在报告说了这样一句话：“联邦政府是研发综合体最重要的组成部分。尽管经常受到抨击，但是联邦政府的作用是最不可替代的。”那么美国政府的主要作用体现在哪些方面呢？ 

（一）以计划、规划与战略确定创新方向

美国历史上很多重大的技术突破，都是由政府的科技计划引领的。著名案例如：1942年的曼哈顿计划；1957年的阿波罗计划；1983年的星球大战计划；1993年的先进技术计划（ATP）、国家信息基础设施计划（NII，要求在全美建成通达全国各地信息高速公路，一个由通信网、计算机、信息资源、用户信息设备与人构成的互联互通的泛在网络）；2006年的美国国家竞争力计划；2009年的国家宽带计划（信息高速公路计划）；2011年的国家纳米计划（NNI），这一计划到2017年总投资超过240亿美元，2018年又追加预算12亿美元；以及2016年美国国家科学技术委员会（NSTC）发布“美国国家人工智能研究和发展战略计划”；2018年9月，NSTC发布美国国家量子信息科学战略计划等等。总之，美国不断制定科技计划，而且一直坚持实施，每年实实在在为计划进行投资。

所以总体上看，美国联邦政府一直在紧盯前沿科学技术的进展，不断通过国家计划推动本国科技创新的进程，并不只是依靠“市场的伟大力量”。

此外，从2009年奥巴马政府开始，白宫科学与技术委员会每年都发布《美国创新战略》年度报告。在这个年度报告中，总会列出一批政府鼓励优先发展的产业。这里又涉及关于产业政策的争论。有人说美国没有产业政策，事实并不是这样。2018年10月美国发布了《先进制造业美国领导力战略》，这份文件列出了美国产业发展的三大目标：“开发和转化新的制造技术；教育、培训和集聚制造业劳动力；扩展国内制造供应链的能力”；列出了未来发展的五个技术重点：未来智能制造系统、先进材料和加工技术、先进生物与医药技术、领先集成电器设计与制造以及粮食与农业制造业。其性质和中国的《中国制造2025》是一样的。

实际上，现在回过头来看，新中国成立以来一些重大的关键技术创新突破，也是由国家计划引领的。比如“两弹一星”、“863”、“973”和新世纪以来的高新工程等等。这些都是成功的经验，也是我们举国体制的一部分。现在回头看芯片为什么不成功，恰恰是因为缺乏计划的引领，或者有了计划没有贯彻到底。

（二）创造并维护激励创新的环境

首先是专利保护体系。美国人自己说，“美国专利保护系统已经成为且始终保持为世界上最为强大的专利保护系统之一。”该系统拥有一套成熟完善的专利法体系和强大的专利审查和批准体系的支持。尽管包括美国人在内针对专利的理念存有较大争议，但美国专利体系的强大是美国成为科技和工业强国的基石。

美国还出台了很多支持科技创新的政策。20世纪中叶，为应对苏联和日本科学技术快速发展的挑战，通过了史蒂文森-魏德勒法案、拜杜法案、国家技术转让法和综合贸易与竞争力法案；创造了一大串以字母简称命名的项目以促进创新，包括小企业创新计划（SBIR），小型商业投资公司-改革（SBIC）以及合作研究与发展合约（CRADA）等；实施了政府强制采购研发税收抵免，并降低资本收益和企业税率；制定了鲍德里奇质量奖和国家技术奖章等等。这些政策激励与扶持方式并不比中国少，只会比中国多。

这里值得注意的是美国政府鼓励企业创新活动的几项政策。美国小企业创新计划（SBIR）规定：年研究和开发经费超过10亿美元的联邦政府部门（包括国防部），每年必须拿出不少于0.2%的研究和开发经费支持小企业技术创新活动，目前这一比例提升到不少于3.2%。《小企业创新发展法》（STTR）则规定：年研究和开发经费超过10亿美元的联邦政府部门（包括国防部），每年再拿出不少于0.15%的研究和开发经费资助产学研合作尤其是技术转化。目前国防部这一比例提升到不少于0.45%。而且这两个计划都规定：政府支持研发的对象，其公司法人必须是美国国籍，公司必须设在美国本土，员工中至少51%是美国公民。所以它对于本土的要求是很强的。再有就是是对企业研发开支的税收抵免计划。1981年的《经济复兴法案》首次明确了企业研发支出可以税收抵免。后来的美国竞争力计划(ACI)规定：对增加研究预算的公司实施永久性减税。2007年减税规模为46亿，10年累计减税规模为860亿美元。另外，通过国防采办对研发协议企业的补贴规模也庞大，像对波音公司研发的支持就非常典型，世人皆知。美国国防部和波音的合同，60%是可以不经过公开程序的。

还值得一提的是《拜杜法案》。这部法案是美国1980年通过的惟一由共和党和民主党两党议员共同发起的一个提案。主要是对联邦政府尤其是国防部门享有知识产权的研发成果转化收益的分配进行重新设计。国家投资研发所形成的成果，本属于公共产品性质，原来的规定是国家出资的成果属于国家所有，转让收益也归国家。后来发现，研发部门越来越不愿意承担这些国家项目了，研发成果转化的比例也很低。所以《拜杜法案》把原来的“谁出资谁拥有”，改变成“谁研发谁拥有”“谁转化谁受益”，国家只保留优先获得许可的权利。通过利益的合理分配和激励机制，来加快创新效率和转化速度。

（三）整合创新资源

有人争辩说，美国的计划跟中国的计划不一样，美国的计划是引导性的，不带有强制性，且国家不直接插手。这个说法是不对的。美国的科技创新计划是真计划，政府部门不仅出面组织实施，而且财政投入也是真金白银的支持。

比如曼哈顿计划，共动员15万人，历时3年，耗资20亿美元。阿波罗计划参与单位有上百个研究机构、120所大学、2万多家企业，30万人，历时11年，耗资255亿美元。

尤其是半导体制造技术战略联盟（SIMATECE），与芯片科技直接相关。这主要是国际半导体竞争的需要。上世纪80年代中期，日本的半导体产业发展势头凶猛，在国际半导体贸易中一度超过美国。但为什么日本后来放弃和美国在集成电路领域的竞争呢？这和美国的打压、特别是和美国SIMATECE的成立有相当大的关系。这一联盟是1987年由美国政府主导成立，政府对其每年提供10亿美元预算补贴，把全美14家顶尖的半导体制造业企业组成一个战略联盟。联盟规定，成员仅限于本土的公司，外国企业及其在美子公司不得加入，像日立当时在美国的一个子公司申请加入，也被拒绝。联盟内部有400多名科学家和研发人员，技术共享、成果共享。这一联盟后来发展到负责管理国内集成电路产业全行业的解决方案，形成一个庞大的巨无霸。SIMATECE可以说是美国政府整合资源、推进产业技术进步的一个非常突出的例子。

2016年，为了应对工业4.0的势头，美国政府又创立了国家制造业创新网络（NNMI），它把七个重要的研究机构联合起来，这七个研究机构原来分别致力于3D打印、先进光子学、先进复合材料到混合电子在内的先进制造技术领域。最新的例子是美国量子信息国家战略。联邦政府认为，量子信息科学(QIS)是即将发生新一代技术变革的领域。为此，建议建立国家科学技术委员会量子信息科学分会，以统一协同这一领域科研方向与资源，促进形成由政府、学界和企业组成的美国量子财团，同时宣布美国能源部本年度将努力将该领域28个研究所和9个研究室结合在一起，并发放2.2亿美元以资助85个研究项目。

所以，美国政府在整合资源、推进应用科技和相应的产业进步方面一点都不“市场”。当然，它对市场机制的运用是非常到位的。但人们往往忽略的一个事实是，美国政府在制定和实施国家计划、贯彻国家意志方面，同样做得很到位，而且做得更好。

（四）进行或资助进行“种子研究”

美国人自己讲过，政府是产生并资助基础科学的唯一行为主体。因为私营部门要讲商业回报，它第一没有足够的实力，第二没有足够的战略耐心，基础研究见不到回报，重大的突破性创新所包含的失败风险，私人企业也无力承担。所以只有政府“通过DARPA，国立卫生研究院、国防部和能源部以及其他部门和机构、联邦政府会进行或资助进行私营部门不会资助的基础和竞争前研发，并承担私营部门往往不愿意接受的初始风险。”也就是“从0到1”、把钱变为知识的这部分科研活动。

实际上，在整个20世纪，美国所有的重大科技创新，大多源于政府主导的基础研究。像雷达、激光、夜视、卫星、通信、计算、超导、核能、航空航天、数码成像、纳米技术等等，这些技术的基础研究都是政府资助的。另外，像线性规划、博弈论、社会网络等学习型组织等自然科学和社会科学的基础理论，也都是由政府资助，更不用说互联网最早的雏形阿帕网也是政府资助的。

所以，比尔·盖茨在接受《大西洋月刊》采访时曾经说过：“从第二次世界大战以来，美国政府几乎定义了所有领域最重要的研发，而私营部门其实是无所作为的。”不过他的这番言论在中国主流经济学界与媒体界被有意无意忽视了。现在有人只强调企业才是创新主体，政府在创新中不重要。但我认为恰恰相反，国家的角色是太重要了。

再说芯片，为什么美国的所谓“芯片”讹诈能够成功，芯片铸的是国器、拼的是国力，赌的是国运。现在反思，过去那段时期，有这样几个方面的问题：第一规划上，当时一张蓝图未实施到底；第二，从环境来看，政府很少实施鼓励性政策；第三，就资源而言，2016年，国际八大主流厂商投入芯片领域的研发经费是612.2亿美元，其中，英特尔为127亿，而我国全年总投入约45亿美元，还分散于数十家厂商；第四，在种子研究方面，中科院的龙兴、科大飞腾等后来基本上后续乏援。国家队一度绝望中观望，在中兴、华为之前基本上是这样一个情况。所以，在这个问题上，政府比市场更重要，集中比竞争更为重要，这是美国人教给我们的。

二、关键是贯通链路

建立中国国家创新体系，必须解决三大痛点：一是原始创新不够，二是成果转化不畅，三是企业地位不彰。怎么解决呢？关键是创新链路要贯通。其中首要的是明确政府与企业各自角度定位。

在美国人看来，政府是产生并资助基础科学的唯一行为主体，着眼于长期社会、经济和国家安全回报。私营部门不具备扮演这一角色的能力，因为科学研究需经历数年成熟和完善，并且最后可能不会任何商业回报。但是这不是说企业私营部门或者是企业就没有用了。企业（私营部门）非常有用，它的作用是什么呢？企业（私营部门）的重点在于研究与开发中的“开发”，事实上也本应如此。企业（私营部门）擅长采用成熟技术或接近成熟技术并将其转换为具有商业利益的产品。但是企业（私营部门）在可实现长期回报的“种子”研究方面并不擅长，直接原因在不：周期太长、投入太高、不确定性太大。

现在有人总以华为作为例子，认为企业应该成为研发的主体。但实际上，同样是研发，政府与企业侧重点是不同的：政府主要是在基础性技术、共性技术、战略性技术、前沿与颠覆性技术上用力，而企业，主要是在应用性技术尤其是相对成熟的技术进行再开发方面用力。用行内话讲，国家应该把钱变成技术，而企业擅长的是把技术变成钱。华为投资于基础与前沿技术开发，是被逼出来的。一是因为那段时期恰是国家（政府）在芯片研发方面已经基本中断，另一方面华为的体量决定了它下一步参与国际竞争又不能不防止对手断供。加之华为的体量也决定了有这个能力。但华为不能作为普遍性对待。基础研发华为也希望政府来做。华为的例子被很多人拿来说企业应该搞原始研发，其实这是一个偏颇的观点。

美国人有一套“基于技术成熟度”的管理方式，对于政府与企业之间分工，尤其对于贯通创新链路非常有好处。按NASA的做法，它把技术成熟度分为9级，美国政府主导的国防部与大学和其他联邦科研机构，在技术成熟度达到5或6级前充当主要角色，到了6级以上会及时撤出，转由企业进行再开发及成果转化。当然，从风险投资和天使投资在推进技术成熟度上升中发挥了很多作用。从基本原理发现和报告（也就是TRL1）一直要到TRL6也就是在相关环境中验证系统/子系统模块或原型机的技术，这都是由政府主导。但是从TRL4级开始，在试验环境中确认部件技术和/或子系统基础技术，这时风险投资和天使投资开始进入，然后一直到TRL7级开始企业投资才进入并成为主角。所以，大家可以看到，创新链路是这样打通的。

总结起来就是，基础研究及共性研究要以政府为主导，成果转化的“死亡陷阱”由政府引导基金与风险投资基金铺路，成果应用及市场化要以企业为主体。所谓企业主体地位在最后一条。

但是我们经常是一笔糊涂账，一会儿说企业是创新主体，一会儿说政府应该唱主角，这些观点都是似是而非的。企业在创新中的特殊重要性在于，它构成了协同创新最后的一环，同时又是下一轮创新活动的起始环。经由技术商业化，政府收取企业（私营部门）税收，开始或开始资助新一轮创新性研发，企业亦开始搜寻新一轮具有一定成熟度的技术进行研究，再把技术转化成钱，形成一轮轮“创新浪潮”！没有企业的参与，技术无法完成转化，知识就变成不了钱，创新链路没完成。也正因为知识转化不了钱，政府也就没有钱去进行新一轮基础研究投资，新的创新环路也无法起步。所以，从这个意义上讲，企业作为创新主体太重要了。但绝不是说企业是研发主体。

中国“芯”没有成为主流的原因，最关键的就是商业化没有完成。我们已有几家主要的芯片研发单位，技术成熟度大约是是4到5级，但是就是缺乏企业在后面把它进行商业化，没有走完创新环路的过程。

像龙芯在部分国家重大装备中的应用，实际上打了成千上万个补丁，越来越好用。实际上微软不也是在用户应用过程中发现诸多问题、不断打补丁才逐步成熟的吗？如果我们从那时起坚决上龙芯，基于龙芯开发软件，投入应用，开始时用户体验度可能不好，但是慢慢通过打补丁和不断升级，我相信现在也会一样好用。所以关键是要先用起来。

这里就有企业的社会责任问题。有的高科技企业已经有了很高知名度，也占领了相当的市场份额，但由于在核心装备和元器件上长期习惯于依赖外国，关键时刻被人卡住脖子、甚至失去经营主权。这里最根本的原因是没有忧患意识和风险意识。而有的高科技企业在卖产品的时候要求国家与用户支持民族产业，就轮到需要它支持国产自主技术时，就高喊“市场决定”“遵循国际通行规则”。这显然说不过去。下一步，我们一定要利用好规模巨大的国内市场，涵养和支持自主创新能力。要发挥本国市场定义产品和标准的权力，通过政府采购“首台套”政策、强制性标准的工具以及产业供应链安全评估制度，扩大国产技术和产品的规模化应用。哪怕性能低一点，也要把自己的产品用起来，在应用中完善。国家还是下了这个决心的。

三、国防一直是国家创新体系这条狗身上摇动的尾巴

尼尔森在《国家（地区）创新体系比较分析》中总结认为，发达国家尤其是美国的成功经验表明，国防部门不仅拥有自己先进的战略科研机构尤其是国防部与军种实验室来布局前沿科技研发，还通过设立DARPA等机构，通过采办模式机制创新与科技界和商业界建立密切而广泛的“直通车”联系，以国防科技需求为牵引，主动发现、辨识和培育共用技术，有效提高了国家创新体系的绩效。

国防最重要作用在于：通过布局、发现、辨识和培育具有潜在军用价值的前沿性战略性颠覆性科技，带动全局科技创新。比如在美国联邦的研发预算中，国防研发预算一直以来占到了联邦研发预算的一半以上，最高为57%，最低为52%，而这其中国防部的研发经费又占到国防研发预算的90%以上。美国国防部下设10个研究机构、10个实验室，负责布局一些重大的科研项目。

作为美国国防部门一个重要机构，美国国防高级研究计划局（Defense Advanced Research Projects Agency，简称DARPA）在发现、辨识和培育前沿与颠覆性技术方面作用巨大。《DARPA·创新》报告认为，DARPA鼓励、资助并管理军界、私营工业界和学术界的研究项目。该局取得的重要成就包括推动了因特网、隐身战机、小型化全球定位系统技术、无人机、平板显示技术和“大脑-计算机”接口技术的发展。旨在促进战后美国创新的最卓越政府机构当属五角大楼的国防部高级研究计划局（DARPA)。虽然这只是一种稍微夸张的说法，如果没有DARPA富有远见的研发资金，可能世界上就不会有硅谷的存在。

比尔·盖茨在接受《大西洋月刊》采访时这样评论，“DARPA是美国国防部的高级研究局，我还真是认真研究了DARPA，DARPA花钱花得非常值，我们应该给它翻倍的钱。”除了DARPA之外，2015年4月，新上任的美国国防部长阿什·卡特宣布成立“国防创新实验小组”（DIUx），2018年8月，正式更名为“国防创新小组”，同DARPA相比，国防创新小组可以对创新活动进行更灵活的反应。获得DARPA项目的整个过程包括从批准到注资, 通常需要2年时间。而硅谷的公司,以及创新生态中的一些小公司,可能在半年内就完成从创立到结束的周期。从他们的角度来说,从概念出台到资金到位,延迟2个星期还是可以接受的,但要和政府部门的签约机构在这么短的时间签约,那是绝对不可能的。DIUx的功能在于对创新活动进行更灵活反应！国防部门在整个美国的创新体系当中扮演的角色是非常重要的。

为了加快推进中国国家科技协同创新体系建设，我们也必须发挥好国防部门在科技创新中的引领作用。即必须建立强大的由军方主导的国家实验室体系，同时建立类似“DARPA”这样的战略科技机构。

最后，我重申一下我的观点：在国家创新体系中，政府（国家）是“农场主”，负责选择与培育“种子”，负责土壤与耕作环境；国家科研机构负责育种和育苗，同时是全程技术人员；企业负责后期管理与收成，并且负责把收成转化为下一轮耕作的资本；国防部门是“农场主”的代理和最重要“帮办”，既承担育种任务，又负责全程导调和指引。国家的创新体系应该是这么样一个链路。不对的地方，请大家批评指正，谢谢！

（作者系经济学博士、教授、博士生导师，现任职于国家创新研究院；来源：昆仑策网，转编自“CPEER”中国政治经济学40人论坛.2019）

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